新形勢下城市道路照明規劃探討

劉小紅，張恭銘，李 媛，荊 璐

(1.中國建筑科學研究院有限公司，北京 100013；2.建科環能科技有限公司，北京 100013)

引言

城市照明是城市發展和人民生產生活的重要組成部分，對保障出行安全、繁榮城市經濟、樹立城市形象、提升城市品質、營造文化氛圍等具有非常重要的意義。城市道路照明規劃是道路照明建設的基礎和前提，好的規劃道路照明規劃可以科學指導城市道路照明建設走可持續發展的低碳之路。住建部陸續發布的《“十一五”城市綠色照明工程規劃綱要》、《“十二五”城市綠色照明工程規劃綱要》和《“十三五”城市綠色照明工程規劃綱要》都明確要求“全國地級及以上城市和東中部地區縣級城市”要按照國家有關規劃編制要求，完成城市照明規劃的編制或修編工作，并按法定程序批準實施。當前城市道路照明行業正遭遇“政策之變”、“技術之變”、“體制之變”的三變疊加，城市道路照明發展形勢十分嚴峻。城市道路照明規劃不能只是解決“有沒有”的問題，需要更加重視解決“好不好”的問題。好的城市道路照明規劃能夠引領城市道路照明建設高質量發展，切實解決城市道路照明在建設和管理中出現的諸多問題，切實提供實現道路照明建設目標的途徑。

1 新形勢

1.1 政策之變

1.1.1 雙碳目標

2020年9月22日，習近平主席在聯合國大會一般性辯論上的講話中宣布，中國將力爭在2030年前實現碳達峰，努力爭取2060年實現碳中和。黨的十九屆五中全會、2021年全國“兩會”以及2021年3月15日中央財經委員會第九次會議，均對碳達峰、碳中和作出要求和部署。2023年中國國際經濟交流中心發布《中國碳達峰碳中和進展報告(2022)》更是對我國碳達峰碳中和工作的原則、工作目標、主要措施和目前進展情況作出了明確規定和說明。伴隨著我國經濟社會快速發展，人民對于美好生活的向往給城市道路照明建設和管理提出了更高要求，而現有城市道路照明粗放型管理模式與優質、高效管理需求間矛盾日益凸顯。如何有效降低照明能耗，落實雙碳目標成為城市道路照明領域的重要命題。

1.1.2 城市更新

2022年3月5日，李克強總理在第十三屆全國人大五次會議上提出：提升新型城鎮化質量、有序推進城市更新。 而早在2021年全國兩會期間城市更新首次被寫入政府工作報告，《“十四五”發展規劃及2035年愿景目標綱要》中也將城市更新升級為國家戰略。城市道路照明作為城市重要基礎設施，要求及時解決城市道路照明由增量進入存量時代因路燈建設時間長，路燈基礎、燈桿、燈具以及線纜設施自然老化或缺失而導致老百姓出行安全得不到有效保障等問題。

1.1.3 數字創新

黨的十九屆五中全會提出要“創新驅動，構建數字經濟；國家治理效能提升，治理能力現代化”并要求“更好提供精準化、精細化服務”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，精準高效滿足群眾需求”。在城市道路照明管理方面，如何利用好現代科技手段，特別是利用互聯網、大數據、人工智能以及各類感應系統的應用，就可以大大提高道路照明的精細化管理水平，同時也提升了服務水平、促進了管理模式的改革。

1.2 技術之變

2023年的《政府工作報告》中“數字經濟”再次成為報告重點，明確要求加強城市管理數字化平臺建設和功能整合。“智慧城市”備受關注，“智慧燈桿”“智慧照明”持續升溫。智慧照明是推動節能降耗、低碳發展的有效途徑和重要抓手，是推動實現“雙碳”目標的重要力量，符合推進綠色低碳技術研發和推廣應用的要求。

伴隨著物聯網、大數據、5G、云計算等新興信息技術的發展，城市道路照明逐步實現網絡化、數字化和智能化。LED 技術的良好的可控特性使得智慧照明進一步發展和應用成為可能，更易實現 “按需照明”理念，從而在確保城市道路照明安全和質量的前提下，有效降低照明能耗，實現室外照明精細化管理，減少電能消耗所產生的碳排放。利用燈桿的5G微基站以及多功能燈桿在部分城市已開展試點，技術創新為城市道路照明可以構建智慧城市提供重要的技術支撐。

1.3 體制之變

中共中央、國務院2015年發出《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，明確提出初步形成現代城市治理體系，大幅提高城市管理效能的發展目標；2020年國務院政府工作報告提出“放管服”改革要縱深推進。因此如何結合當前實際，推進城市道路照明管理體制改革，深化推動簡政放權、放管結合、轉變政府職能，按照“政事分開、政企分離”原則推動城市道路照明建、管、養管理體制改革，吸引社會力量和社會資本參與城市道路照明管理，推進城市道路照明設施的市場化運營，引領我市城市道路照明管理逐步走向“精細化”、“制度化”成為城市道路照明管理工作的重要命題。深化簡政放權，以更有力地“放”降低市場準入門檻。

因此，在當前新形勢下要科學解決城市道路照明建設和管理中的系列問題，就要構建好城市道路照明高質量發展的“四梁八柱”。“四梁八柱”從國家層面看，包括《城市照明管理規定》和相關的國家標準體系；從地方層面看，“四梁八柱”主要包括城市照明專項規劃、詳細規劃、建設技術標準、運維管理標準、管理辦法等文件資料。城市道路照明規劃就是構建“四梁八柱”的龍頭，我們要結合當地的道路照明發展實踐，分析道路照明發展中面臨的問題，結合未來的道路照明發展目標，制定行之有效的城市道路照明規劃，從而引領道路照明高質量科學發展。

2 規劃問題

城市道路照明規劃雖然是城市照明專項規劃不可或缺的部分，但是在編制過程中也存在一些突出的問題，有些規劃根本起不到科學引領道路照明建設的作用，對規劃后期的實施帶來一定的負面影響，發展狀況不容樂觀。其主要問題體現在以下幾個方面。

2.1 規劃缺乏道路照明內容

《“十二五”城市綠色照明工程規劃綱要》明確提出“城市照明規劃的內容應包括功能照明和景觀照明”的要求。但目前全國大部分城市都編制了景觀照明專項規劃，缺乏道路照明專項規劃；或者在編制城市照明專項規劃的編制體量上景觀照明規劃篇幅較大，道路照明規劃基本就是一帶而過，內容欠缺。

2.2 錯把效果圖當做規劃

道路照明規劃是要解決道路為什么照、照什么和原則上怎么照的問題，而設計效果圖卻是解決具體怎么照的問題。一些城市道路照明規劃成果是幾十乃至上百張道路照明效果圖，乍一看眼前一亮，顯得編制單位的編制工作細致到位，但實施起來就有問題[1]。問題恰恰出在實際指導意義上，規劃是要分步驟解決道路照明面向未來發展的問題，這種效果圖的規劃成果是基于效果的具體設計方案，而不是基于管理的發展規劃。

2.3 規劃變成標準堆砌

有些城市的道路照明規劃基本就是照抄國家標準規范里面的條款，主要參考的標準規范為《城市道路照明設計標準》(CJJ 45—2015)、《LED城市道路照明應用技術要求》(GB/T 31832—2015)、《室外照明干擾光限制規范》(GB/T 35626—2017)、《城市道路照明節能評價標準》(JGJ/T 307—2013)、《綠色照明檢測及評價標準》(GB/T 51268—2017)等。大部分已有道路照明規劃都是將道路分成快速路、主干路、次干路和支路四級，快速路、主干路、次干路、支路、城市主出入口、非機動車道、交會區以及橋梁、立交、隧道照明等道路及場所都給出了具體的照明標準值，技術指標絕對正確，但沒有針對所規劃城市道路的特點提出相應的照明策略，同質化嚴重，成果只要換個城市名字，就可以用于另一座城市。

2.4 規劃內容不夠完整

近年來，隨著LED技術、智能控制技術、信息技術、傳感技術的快速發展，大量LED照明產品、傳感器、控制器在實踐中得到應用。隨著城市道路照明設施的急劇增加，利用傳統人工巡查的運維模式面臨巨大挑戰，亟需通過創新工作模式，使得利用信息化手段推動城市道路照明管理成為可能。而伴隨著物聯網、大數據、5G、云計算等新興信息技術的發展，城市道路照明逐步實現網絡化、數字化和智能化，在控制方式上能實現不同燈組控制；在管理方式上能夠實現照明能源管理與照明策略控制，包括城市重要道路影像管控；在感應方式上能夠識別感應道路噪聲、空氣煙霧度；在共享方式上能夠與其他子平臺共享數據等[2]。利用燈桿的5G微基站以及多功能燈桿在部分城市已開展試點，技術創新是城市道路照明為構建智慧城市提供的重要技術支撐。因此道路照明規劃要與時俱進，不能少了綠色照明、智慧照明和多桿合一等新內容。

3 應對策略

認真貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享、特色”六大發展理念，科學規劃，依法落實城市道路照明建設與城市發展相協調，創新規劃理念，改進規劃方法，合理確定城市道路照明建設規模，時序和發展模式，統籌協調規劃、設計、建設和管理，切實發揮好道路照明規劃的引領作用。

3.1 創新發展

創新發展是引領城市道路照明發展的第一動力，決定了道路照明的自身特點和可持續性。規劃要充分汲取國內外主要城市道路照明創新技術和管理方面的發展經驗，結合城市自身實際情況，理清創新發展思路。如解決哪些技術適合當地使用以及創新技術應該怎么使用的問題；明確城市照明數字化平臺需要實現哪些功能和滿足用戶哪些需求；確定不同等級不同功能道路的多功能燈桿設備掛載應用場景；直流供電系統在哪些場合可以使用；可再生能源應用策略等都是道路照明規劃需要考慮的創新發展方面的內容。

3.2 協調發展

協調發展是城市道路照明持續健康發展的內在要求。規劃要做到道路照明設施與景觀照明設施、城市家具及各類城市服務設施(如監控設備、交通標識、大氣監測設備、智能充電設備等)的協調；城市道路照明與景觀照明的相互協調；城市道路照明系統以及功能區域進行分級、分區管理的協調；道路照明建設計劃與城市經濟發展相協調；建立城市道路照明規劃實施的保障措施，保證各區域的統籌協調；還有城鄉道路照明規劃統籌、協調發展等。

3.3 綠色發展

綠色發展是城市道路照明永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。綠色照明發展，就是要解決好城市道路照明與人和自然和諧共生的問題。規劃首先要確定道路照明領域的碳達峰目標，摸清家底做好道路照明碳排放的評估和規劃工作。規劃在設計、建設、運行維護以及回收等各個階段要實現“全系統、全過程、全生命周期”綠色照明；要明確實現綠色照明的具體措施、節能指標管控策略、光污染控制策略以及創新技術如何應用等內容。

3.4 開放發展

開放發展是城市照明繁榮發展的必由之路。規劃首先要解決城市道路照明系統與上層智慧城市的互聯互通并與城市各子系統之間實現開放融合的問題，如城市道路照明系統與智慧城市如何銜接、多功能燈桿怎么建設、預留什么接口、與智慧城市組網怎么實現等問題。其次是要解決城市道路照明建設與運營向不同社會資本的開放問題。由于在城市道路照明建設和運營過程中前期投資大、政府資金短缺等因素導致道路照明設施運營低效的現象屢見不鮮。規劃要解決如何利用好資本、消除社會資本參與道路照明建設和運營的各種憂慮，從而吸引更多的社會資本積極參與城市道路照明建設和運營問題。最后是要解決城市道路照明“建、管、養” 的分離問題。目前很多城市的道路照明建設重復投資、多頭管理、效率不高、專業化程度低的現象仍然出現。規劃要解決如何將“管”和“放”進行有機結合，通過高質量的“管”和有選擇的“放”，從而調動各方的積極性，最終實現城市道路照明集中管理、統籌高效的問題。同時規劃要緊緊圍繞深化“放管服”改革，解決破除制約社會資本參與道路照明建設和運營投資的“玻璃門”和“旋轉門”等機制體制障礙的問題，進一步加快建立統一開放的現代市場體系，放寬市場準入，讓市場主體更加活躍。

3.5 共享發展

共享發展是中國特色城市照明的本質要求，規劃要解決讓老百姓共享城市發展成果、切實解決百姓“急難愁盼”問題、確實反映市民的需求等問題。規劃要堅持以人民為中心的發展思想，創造良好的市民夜間出行環境。規劃要重點解決老百姓最后一公里的出行安全、老百姓夜間游玩開放空間不亮、城市照明光污染等問題，重點改造城市支路和背街小巷道路照明工程，從而真正增強市民幸福感、獲得感和安全感。

3.6 特色發展

特色發展是一個城市區別于其他城市所突出的特殊性質。規劃首先要結合當地的市情，根據道路照明發展的不同水平、不同管理模式、不同發展階段以及面臨的不同問題等獨特發展現狀基礎上進行量身定做城市道路照明個性化的規劃方案。其次道路照明的特色在規劃內容上主要體現在燈具造型、智能控制方式和多功能燈桿上。如為了協調日間城市道路景觀風貌，在滿足道路照明功能性的前提下，參考城市有特色的景觀風貌街道和“景觀照明規劃區劃[3]”的內容，對道路照明燈具風格進行統一規劃，避免燈型風格過多或混亂，提升道路景觀識別性；在古建集中的區域采用古典造型燈具、政府前道路采用景觀型燈具等，從而特色打造城市夜間美好形象、展示城市文化特征、拉動城市經濟、活躍城市文化。

4 城市道路照明規劃編制建議

城市道路照明發展始終要堅持以“人民為中心”的發展思想和 “以人為本、保障安全”的實施原則服務社會、政府和市民。“以人為本”是城市建設的出發點和落腳點，是檢驗城市道路照明建設成果的重要標準。面臨新形勢，邁進新時代，城市道路照明規劃要始終與人民心心相印、不斷滿足人民美好生活新期待，讓人民群眾的安全感更有保障、獲得感成色更足、幸福感更可持續。

4.1 把握國家政策

城市道路照明行業目前正面臨“政策變革”的新形勢，城市道路照明建設要“緊跟國家政策走，少走十年彎曲路”，國家有關城市道路照明方面的政策文件都要牢牢熟悉和把握。如《中央城市工作會議》中明確規劃制定要“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素”、 “規劃編制要接地氣”、 “要在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性”。還有國家相關部委發布的《城市照明管理規定》、《“十三五”城市綠色照明工程規劃綱要》、《“十四五”全國城市基礎設施建設規劃》、《“十四五”發展規劃及2035年愿景目標綱要》和《信息通信行業綠色低碳發展行動計劃(2022—2025)》等政策文件，需要我們在編制城市道路照明規劃過程中認真研究、仔細推敲，落實這些政策文件對于城市道路照明未來的發展有哪些部署和要求、規劃中如何正確去執行等。

4.2 構筑“四梁八柱”

城市道路照明發展要提高站位，做好頂層設計。城市道路照明管理者要緊鑼密鼓定標準、出綱要、抓立法、編規劃，從法規政策、體制機制、規劃修編上抓源頭，科學制定城市道路照明的建設管理體系，構建城市道路照明高質量發展的“四梁八柱”。

4.3 規范建設程序

為了加強城市道路照明項目建設的管理工作，促進項目管理更加規范、有序，確保項目建設順利進行，應嚴格執行城市道路照明項目基本建設程序。如在道路照明的設計程序上，確定道路照明的標準后，我們要在選擇光源類型、光源功率、燈具的配光類型、燈具布置方式、燈具安裝高度、燈具的間距等參數之后，通過計算來確認照明效果是否符合照明標準的要求[4]。如果計算結果達不到標準規定的要求，或是超過了標準規定值，則應對前面所選的器具類型和安裝參數進行相應的調整，按照調整后的參數再進行計算，直到計算結果達到標準要求。一般情況下，能夠滿足設計標準要求的設計方案會有多個，因此，通過這種變換參數得到多個滿足要求的方案，然后再進行經濟性和節能性的綜合比較，選擇各方面皆優者作為最終的道路照明設計方案[5]。

4.4 突出綠色低碳

落實“雙碳”目標，城市道路照明不可缺位，城市道路照明發展要深入貫徹“安全、舒適、節能、環保、經濟”的綠色照明理念。2022年6月住建部、發改委印發的《城鄉建設領域碳達峰實施方案》明確要求“推進城市綠色照明，加強城市照明規劃、設計、建設運營全過程管理，控制過度亮化和光污染，到2030年LED等高效節能燈具使用占比超過80%”。要實現上述目標就必須推進節能環保產品和技術應用；推行城市道路照明的分時、分級控制，在保證道路照明質量的同時，最大程度降低能耗；嚴格控制光污染、加強對道路照明產品的回收利用、降低有毒有害物質對環境的影響等，從而營造健康、舒適、生態、安全的人居夜間光環境，為全面推進綠色照明相關工作提供科學的規劃指引。

4.5 引領創新發展

城市道路照明發展要堅持科技賦能，按需發展。推動智能城市道路照明技術發展，提升城市道路照明管理的數字化、智能化、網絡化和精細化水平，利用信息化手段推動城市道路照明管理的方法和手段上有新突破。積極推動多功能智能燈桿的建設，助力5G網絡覆蓋與智慧城市建設；創新性結合物聯網、5G、自動駕駛、車路協同等新技術，重點開展道路照明實時監控、信息交互與智慧感知等方面的研究[6]；進一步完善道路照明管控平臺，以科技創新助力，優化城市道路照明管理。

5 結語

新形勢下城市道路照明規劃的發展是大家十分關注的問題，城市道路照明將走向何方？我們要編制科學規范的城市道路照明規劃來實現城市道路照明高質量發展，切實解決城市道路照明在建設和管理中出現的諸多問題，從而落實《城鄉建設領域碳達峰實施方案》的實施目標。城市道路照明規劃應緊跟新形勢，滿足地方政府、管理者的期盼以及老百姓夜間活動安全舒適的需求。其編制工作只要真正做到熟悉國家政策、構建“四梁八柱”、突出綠色低碳以及引領創新發展，堅信在不久的將來，定能保證城市道路照明事業的可持續發展，定能實現人與光環境的和諧共生。沿著這樣的思路，針對一個城市的特定情況去處理問題，自然就會找對編制城市道路照明規劃的方向。