工業上樓都市工業載體空間新模式

張輝 陳星雨

制造業是國家經濟命脈所系，是立國之本、強國之基。伴隨著新型城鎮化進入到快速發展的中后期，部分城市特別是超大特大城市的新型工業化進程與有限城市空間之間矛盾日益凸顯，工業用地緊張問題日益突出，畝均產出效益亟待提升，產業工人對就業環境的需求不斷升級。為解決這些問題，部分城市積極探索都市工業載體空間新模式——“工業上樓”。

“工業上樓”拓展工業發展空間

“工業上樓”是一種讓企業在高層樓房中進行工業生產的新型產業空間模式。新加坡與香港于上世紀50年代較早開始探索“工業上樓”，2005年左右“工業上樓”模式被引入珠三角地區，佛山市、東莞市、深圳市等城市率先示范應用，繼而在長三角地區的上海市、蘇州市以及環渤海地區的青島市等城市紛紛落地。其中，深圳市尤其重視推進“工業上樓”，于2021年底，開始全市“工業上樓”頂層設計工作，2022年底，正式提出每年建設不少于2000萬平方米、五年1億平方米廠房空間計劃，今年印發出臺了《深圳市“工業上樓”項目審批實施方案》，把工業樓宇作為城市基礎設施加以保障，打造生產、生活、生態“三生融合”，創新、創業、創投“三創結合”的高品質產業空間，以“向上的力量”推動工業做大做優做強。

根據國內城市已出臺的相關政策，“工業上樓”模式的特征包括：用地屬性屬于工業用地；工業廠房高度一般超過24米，或者樓層數達到6層及以上；上樓對象一般為輕型生產、環保型和低能耗型的高端制造業，如新一代信息技術、生物醫藥、智能制造、工業互聯網、大數據等戰略性新興產業。“工業上樓”模式帶來的好處顯而易見，不僅可以提升土地畝均產出、降低企業用地成本，也能有效緩解城市增量發展和建設用地供應緊張之間的矛盾，保障城市的制造業發展空間，比如深圳市南山智造紅花嶺基地項目，計劃將總高3層至6層不等的傳統廠房改造成16層，建成后能將建筑面積由27萬平方米擴展到70萬平方米。此外，由于適宜上樓的產業主要具有輕型化、科技型、智能化等特點，在城市的中心城區推進“工業上樓”，也有助于倒逼產業“騰籠換鳥”、轉型升級，契合超大特大城市轉型發展要求。同時，推進“工業上樓”、發展都市工業，還可以通過建設更加高端、更具品質的“工業樓宇”，創造更加舒適體面的辦公氛圍和環境，吸引更多高素質新型產業工人就業，緩解“招工難、就業難”結構性就業矛盾。這些，對于超大特大城市推動經濟社會高質量發展有著很強的現實意義。

對于成都而言，2022年11月，成都市推進制造強市建設大會召開，市委市政府明確提出要“把制造強市目標立起來、措施實起來、合力匯起來”，力爭到2025年實現制造業規模總量躍升、創新能力躍升、產業集群躍升、產業生態躍升。成都要繼續走好新型工業化之路、邁向制造強市新征程，在“存量時代”拓展工業發展空間具有明顯的必要性緊迫性。目前成都中心城區開發強度已超過70%，存量工業用地逐漸減少、建設用地指標緊缺、土地成本不斷攀升。推進“工業上樓”、大力發展都市工業，把有限的工業用地資源最大程度轉化為工業發展規模質效，成為成都夯實制造業基礎、推動先進制造業和戰略性新興產業加快發展的關鍵一招，成為成都推動高質量發展的重要內容。

“工業上樓”推動城市工業經濟“立體生長”

目前，成都市積極謀劃推進“工業上樓”，即將出臺《關于推動“工業上樓”的實施意見》。從其他城市已有實踐來看，?首先，“工業上樓”模式并非是“一招鮮”，并不適用于所有產業，比如重工業由于重體量運作就不適宜“上樓”。其次，能夠“上樓”的不同產業所需的平層面積、層高、承重、避震、垂直交通等建筑設計指標以及周邊配套都有所不同。再次，不同區域的工業用地“價值”也存在一定差異，實施“工業上樓”項目的經濟性、迫切性也有不同。因此，在具體推進“工業上樓”項目實施中，成都應當根據不同區域實際和產業發展階段有序推行，加強全市層面的統籌和監管，將重點片區打造與“工業上樓”項目推進有機結合，科學論證機制創新、政策突破、項目點位選取、租金標準等，確保政策出臺有的放矢，推動城市工業經濟“立體生長”。

實施差異化發展策略，確保資源利用高效率。一是突出區域差異化。在摸清全市各個區域用地現狀和產業需求的基礎上，采取分區域分產業的差異化發展策略，比如，對于開發強度大、產業基礎好并且工業用地緊張的中心城區，可以從市、區（市）縣兩級出臺配套政策進行鼓勵引導，大力扶持上樓項目；對于產業結構適宜上樓但現階段工業用地不緊張的郊區新城等區域，應當采取樹立標桿項目的方法逐步推廣。同時，要采取嚴格措施，堅決防止工業用地“房地產化”等市場過度逐利行為。二是突出用地差異化。在原有用地政策基礎上拓寬工業上樓用地保障途徑，鼓勵通過“項目清退、土地收回、資產收購、合作開發、分割轉讓”等方式優先保障“工業上樓”項目用地，并允許突破現行基準容積率標準和上限標準。探索建立不同產業用地類型合理轉換機制，積極推行工業上樓、混合用地模式，允許同一宗地按照不同用途約定具體年限，實現土地利用效率最大化。鼓勵專精特新中小企業通過“聯合拿地、共建共享”等模式開發建設“上樓項目”，創新探索完善“聯合體”連帶責任認定、個體退出機制、分證登記制度等，全面推廣“產業監管協議”，明確“畝均達產標準”等，不斷提高土地利用效率。三是突出設計差異化。結合項目意向招商企業的訴求，對工業樓宇的廠房建筑、園區配套、公共空間等進行差異化設計，以項目的“定制化”提高空間的“適配性”；同時保持適度前瞻設計，預留一定拓展區間，方便企業二次改造，實現投資可分期、進度可分段、功能可延展。

精準匹配市場主體需求，確保企業上樓有動力。一是研究制定工作指引。研究出臺市級都市工業發展工作指引，細化重點產業項目用地底價出讓、聯合用地優惠、戰略性新型產業發展導向優惠、產權分割等政策，針對不同產業特征，按照安全、環保、荷載、工業等要素進行綜合評估，精準遴選“上樓”企業。二是多措并舉進行引導。結合當前調研工作，積極開展全市工業企業上樓意愿普查，收集分析企業提出的現實困難問題，真實掌握全市適宜工業上樓企業情況并提出有針對性的辦法措施，科學引導企業“上樓”、為企業“釋疑答惑”。設立“工業上樓”專項資金，扭住“鏈主”企業這個關鍵，重點獎勵鏈主型上樓企業，并針對“上樓”意愿不強的鏈屬企業給予適當租金補貼。定期發布工業樓宇空間成交指導價、租賃參考價等，科學引導價格預期、維持價格穩定。三是構建完善服務體系。建立市級、區（市）縣級“工業上樓”服務工作專班，加強規劃、經信、科技、國資等多部門協作，共同做好企業服務。積極培育、引入專業第三方運營商，為企業提供高效、智能的服務，實現專業人干專業事。可以按照“管委會+運營公司”的模式，積極引入上下游產業配套項目及公共服務項目，在廠房租金、公攤面積、水費電費、電力增容、電梯使用等方面靠前服務。

拓寬資金來源渠道，確保項目供給可持續。一是明確項目投建模式。現階段成都實施“工業上樓”項目可以實行“政府主導+國企引導+利益統籌+市場運作”模式，加快研究出臺以項目投資額、投資強度、年產值及稅收強度等為核心指標的工業上樓項目考核體系，充分調動國資國企投資參建運營的積極性，在保障國資自持比例基礎上引入社會資本，確保項目公共產品性質不發生改變。二是強化項目資產資本化屬性。從先進城市經驗看，“工業上樓”項目一般收益較為穩定，資產資本化潛力比較突出，特別是新建項目產權清晰、資產流動性較好、升值潛力較大。成都可以鼓勵引導重點工業上樓項目試點運用政府專項債、不動產投資信托基金（REITs）等融資工具，通過租金收入、變現分紅等方式募集更多市場資金，實現“資源—資產—資本—資金”良性循環。三是加強政銀、政企合作。支持政策性開發銀行、大型商業銀行參與“工業上樓”項目新改建，鼓勵金融機構優化信用貸款、貼息貸款、擔保等業務，創新供應鏈金融、反擔保、抵質押等金融產品和服務模式，降低“工業上樓”項目融資成本，提高市場化融資規模。積極探索開展“工業上樓”國資項目資產證券化的可行性研究，探索通過政府分期采購模式和政府分期回購模式等開展融資，拓寬項目建設投資來源渠道。

（作者單位：張輝，成都高質量發展研究院發展研究部；陳星雨，成都市人民政府研究室研究二處）

動能

二問

先鋒：新型工業化更加注重內涵式發展，主要依靠創新驅動來提高質量和競爭力。怎么看成都提出前瞻布局元宇宙、類腦智能、量子計算等新領域新賽道？成都如何通過創新驅動提供發展動能，前瞻布局新領域新賽道搶占未來產業發展制高點，打造一批新的增長引擎？