烏克蘭農產品出口問題再次牽動各方神經

趙會榮

2022年10月21日，運送糧食的貨船進入烏克蘭敖德薩港。

烏克蘭是世界上主要的農產品出口國之一，每年向全球市場供應超過4500萬噸糧食，因此被稱為“歐洲糧倉”。2022年2月烏克蘭危機升級前，烏農產品主要銷往南方國家。2021年，27%的烏克蘭小麥運往北非，58%運往亞洲。2022年俄羅斯對烏克蘭發動“特別軍事行動”后，烏農產品出口一度陷入困境，經各方努力開辟了兩條出口通道，一是依托黑海港口農產品外運協議（也稱黑海谷物倡議）建立的黑海海上運輸通道，二是歐盟為烏農產品開通的“綠色通道”。然而，因牽涉多方利益，近期烏農產品出口問題再生波瀾，持續受到各方關注。

黑海港口農產品外運協議獲延期

2022年7月22日，聯合國和土耳其斡旋俄烏簽署了兩份文件，即“黑海港口農產品外運協議”“推進俄羅斯糧食和化肥出口的備忘錄”。這兩份文件意義重大。

黑海港口農產品外運協議由俄、烏分別與土耳其和聯合國簽署，背景是：一方面，烏黑海港口農產品出口因戰事面臨運輸安全問題，而俄糧食和化肥出口因西方制裁受阻，兩國都期待各自農產品出口問題能夠得到解決。另一方面，由于俄烏均為世界主要農產品出口國，俄還是世界主要化肥出口國，全球約50個國家和地區高度依賴兩國的農產品供應，雙方之間軍事沖突的延宕促使全球糧食危機愈演愈烈。該協議規定，烏黑海港口敖德薩、切爾諾莫斯克和尤日尼恢復運營，為烏農產品和化肥（包括氨）出口提供一條安全的海上運輸走廊。該協議有效期為120天，2022年11月、2023年3月以及2023年5月三度獲延長。5月17日，俄、烏均確認這一協議再延長兩個月，至7月18日。推進俄羅斯糧食和化肥出口的備忘錄由俄羅斯與聯合國簽署，有效期為三年。

兩份文件有著密切的關系。根據規定，烏船只引導貨船進入黑海國際水域，避開雷區。然后，這些船只沿著商定的海上人道主義走廊駛向土耳其伊斯坦布爾。聯合國設立了黑海港口農產品外運協議聯合協調中心，負責監測協議執行情況，還設立了兩個工作組，分別負責烏通過黑海運輸糧食以及促進俄糧食和化肥的出口。兩份協議的簽署對于緩解全球糧食危機發揮了重要作用。聯合國副秘書長格里菲思指出，黑海港口農產品外運協議自簽署以來為從烏安全出口3000多萬公噸谷物和食品提供了便利。農產品出口對于烏非常重要，是其創匯的重要來源，占出口總額40%以上，占國內生產總值（GDP）14%左右。烏總理什米加爾稱，今年3月烏出口780萬噸農產品，達到沖突發生以來最高值，其中51%通過黑海港口農產品外運協議下的黑海糧食走廊出口。

俄并不滿意第二份文件（諒解備忘錄）的執行狀況，認為其“幾無效果”，西方國家仍在對俄農品和化肥出口設置障礙。為此，2023年3月俄方提出，第一份文件僅延長60天，5月18日到期，延期須滿足五個條件：一是恢復俄農業銀行與環球銀行間金融通信協會（SWIFT）國際結算系統的連接；二是恢復農業機械和零部件供應；三是取消對俄船只和貨物的保險和港口準入限制；四是恢復陶里亞蒂—敖德薩氨輸送管道；五是解除對俄農產品生產和運輸相關公司賬戶的封鎖。由于俄是黑海港口農產品外運協議的簽約方之一，往返烏克蘭港口的船只由俄羅斯、土耳其、烏克蘭和聯合國檢查員組成的小組進行檢查，俄方的態度直接影響到黑海港口農產品外運協議的執行和續簽。據聯合國統計，自5月1日以來，黑海港口農產品外運協議聯合協調中心檢查運糧船只的速率大幅下降至平均每天2.9艘。5月17日，在確認黑海港口農產品外運協議延期后，俄外交部發言人扎哈羅娃說，對于協議執行過程中的“偏斜”情況應“盡快修正”。

歐盟—烏克蘭農產品“綠色通道”遭抵制

2022年5月，為了解決烏農產品外運問題，與烏接壤的歐盟成員國建立了歐盟—烏克蘭農產品運輸走廊。同年6月，歐盟對烏農產品實行“綠色通道”政策，取消了配額限制，烏農產品可免稅一年進入歐盟境內，再流向其他地區。這意味著烏農產品可以通過中東歐“綠色通道”進入西歐和其他地區。然而由于價格低廉以及物流等問題，大量烏農產品只能在中東歐國家傾銷，沖擊了當地農產品價格，引發中東歐國家的農民抗議。波蘭農民的抗議還導致該國農業部長亨利克·科瓦爾茨克辭職。今年4月以來，斯洛伐克、波蘭、匈牙利、保加利亞和羅馬尼亞紛紛出臺烏農產品禁令（包括銷售和轉運），以保護本國農民利益。五國還聯名致函歐盟委員會主席馮德萊恩，呼吁重新引入對烏農產品的進口關稅和配額限制。五國的理由是，烏農產品在種植過程中使用了歐盟禁止的化學品。針對禁令，歐盟方面認為“不可接受”，立即與五國磋商并達成“原則性協議”，并提供總額一億歐元的“一攬子”支持，以補償五國農民的損失。隨后，五國取消禁令，對本國小麥、玉米、油菜籽和葵花籽等農產品采取“保障性”措施，即允許烏這幾類農產品經當地轉運，但不能在當地銷售。歐盟這一決定讓烏糧食庫存繼續流向西歐。包括西班牙和荷蘭在內的西歐國家是烏克蘭糧食的最大買家。

兩條通道逶迤前行

黑海海上運輸通道與歐盟—烏克蘭農產品“綠色通道”相互影響，如果黑海港口農產品外運協議不能延期，中東歐國家的烏克蘭農產品積壓問題將更加突出，而且會蔓延到歐洲更多國家。如果歐盟—烏克蘭農產品“綠色通道”關閉，那么黑海海上運輸通道將更加擁堵。相對于取消協議關閉通道，各方更傾向于推動黑海港口農產品外運協議延期、保持歐盟—烏克蘭農產品“綠色通道”運轉，并從這場復雜的多方博弈中盡可能獲取最大利益。

俄羅斯不反對黑海港口農產品外運協議延期是有原因的，因為協議延期帶來的利益是可見的，而退出協議則未必能夠獲取更大的利益，反而導致俄糧食和化肥出口更加困難。具體原因有三方面：

其一，俄國家統計局的數據顯示，2022年俄糧食產量同比增長24.2%，創歷史新高。礦物肥料產量增加5%。俄國內無法消費過多的糧食，而糧食長期儲存將產生相應的成本。與聯合國簽署的諒解備忘錄是俄本國糧食和化肥出口的重要保障，就黑海港口農產品外運協議延期問題舉行周期性談判，有利于俄方敦促聯合國推動西方國家解除對俄糧食和化肥制裁措施，為其增加糧食和化肥出口創造便利條件。此外，同意協議延期也有利于密切俄羅斯與土耳其關系。5月14日，土耳其迎來新一屆總統大選，協議延期可以為土總統埃爾多安競選加分。

其二，俄、烏在農產品出口領域是競爭對手，俄方希望利用協議削弱對手，從而提升本國在世界農產品市場的地位。以大麥出口為例，2021年在世界大麥出口量排名中，烏、俄分別處于第三位和第五位。軍事沖突對烏造成的沖擊遠高于俄。2022年烏糧食出口量同比下降30%，大麥出口量不足200萬噸，而俄大麥出口量增至600萬噸。根據烏農業生產商組織估算，2023年烏谷物產量預計將降到3500萬～4000萬噸，降幅近50%。世界糧農組織的數據顯示，2022年俄糧食出口量同比增長3%，化肥出口收入同比增長70%。照此趨勢，俄烏兩國在世界農產品市場上的地位可能發生有利于俄的變化。

2023年4月21日，羅馬尼亞農業部和烏克蘭農業部在羅馬尼亞布加勒斯特舉行會談，討論烏農產品出口問題。

其三，協議對俄形象產生有利影響。俄需要通過延長協議向國際社會展示合作的態度，并鞏固與友好國家的關系，繼續爭取它們對俄發起的“特別軍事行動”的理解。在俄看來，這些友好國家主要指在聯合國大會涉俄決議投票中拒絕譴責俄羅斯的非洲和亞洲國家，其中多數是糧食進口國。而通過黑海港口農產品外運協議運輸的糧食60%流入發展中國家，該協議的執行有利于促進世界糧食市場的穩定，自然也會受到這些國家的歡迎。

因為相關協議的簽署，歐盟—烏克蘭農產品“綠色通道”暫時得以恢復。根本原因是，當下支持烏克蘭是歐盟“政治正確”的體現，中東歐國家作為成員國在諸多方面又離不開歐盟，這決定了中東歐國家與烏克蘭關于農產品銷售的分歧必然能夠被歐盟化解。不過，歐盟提供的一億歐元尚不足以彌補中東歐五國農民的損失，而“保障性”措施的落實存在不確定性，歐盟其他成員國和烏克蘭對于歐盟的決定并不滿意。隨著烏克蘭危機外溢效應持續顯現，加上黑海港口農產品外運協議即便延期也只能維持60天，未來圍繞這些協議延期和落實產生的分歧仍有可能促使烏克蘭農產品出口波折不斷。