網絡餐飲食品安全監管面臨的困境及思考

趙健

當今社會，網絡和移動通信設備的應用已經同人們的生活息息相關，傳統的餐飲服務也借助網絡和移動通信設備實現了從線下到線上的轉變。網絡餐飲服務因具有方便快捷的特點，故受到大批年輕人和都市上班族的追捧，其也在促進就業和社會經濟穩定發展方面做出貢獻。但隨著網絡餐飲的不斷發展，各地頻發的食品安全問題一次次將網絡餐飲服務推到了輿論中心。網絡餐飲服務存在的資質不合格、衛生不達標、虛假宣傳等問題也成為市場監管部門工作中的重點與難點。筆者作為長期奮戰在食品安全監管工作一線的市場監管人員，針對日常工作中發現的網絡餐飲服務的現狀和存在的問題，提出了具體想法并落實到日常監管工作中，取得了良好的實效，值得借鑒與學習。

網絡餐飲監管概念

以互聯網為媒介，使用APP、網站、微信等線上渠道進行訂餐，依托互聯網，為消費者提供豐富的餐飲信息，享受商家或平臺線下配送上門服務，有著很強的資源整合性的特征。

網絡餐飲發展現狀

其一，規模急速增長。據統計，2011—2021年的10年間，全國網絡餐飲消費額從約216.8億元增長到約6 600億元。其二，用戶迅速普及。全國網絡餐飲消費從2011年的0.63億人增長到2021年的5.44億人，超過3/4的網民有過網絡餐飲消費，每天進行網絡餐飲消費的約占13.1%，每周進行3～5次網絡餐飲消費的約占33.7%。

網絡餐飲主體關系

網絡餐飲是典型的雙邊市場，包括三方市場主體：網絡餐飲平臺（外賣平臺）、入網餐飲服務提供者和線上消費者。其中，平臺是雙邊市場平臺，入網餐飲服務提供者和線上消費者分別是雙邊市場的賣方和買方。

此外，由于網絡餐飲市場涉及餐飲配送等問題，因此還具有一個輔助性參與主體——物流企業，其可能是入網餐飲服務提供者，也可能是網絡餐飲平臺或第三方物流

企業。

網絡餐飲平臺

互聯網巨頭：擁有雄厚的資金、廣為人知的知名度和廣泛的消費人群；專營網絡餐飲平臺：專注于經營網絡餐飲；兼職入網服務平臺：作為平臺的同時也是賣家，經營模式更為靈活。

入網餐飲服務提供者

提供堂食的商戶：實際存在固定經營場所，其消費人群不局限于線上消費者。“廚房店”：沒有店面，僅通過租賃小單間就可以成立一個簡易廚房。“家庭廚房”：制作食品的場所是生活廚房，可能是自己的家庭廚房，也可能是租賃的廚房。其中，“廚房店”和“家庭廚房”往往是網絡餐飲安全事故的“重災區”。

線上消費者

線上消費者群體類型主要為學生、上班族、家庭，且以年輕人為主。

網絡餐飲問題現狀

經營資質不完備

部分入網餐飲服務提供者存在無證經營、多店同證、超范圍經營、證件瑕疵、線上線下證件不一致等問題。

衛生狀況不達標

后廚衛生不達標

大部分無證照“廚房店”的廚房都存在雜亂無序、光線昏暗、房屋盡顯年代感、制作環境差等特點，有些甚至將廚房安置在樓梯口、臨時搭建的簡易棚中，而這些環境特點就決定了很難保持廚房的干凈衛生。此外，因為只做外賣，廚房通常和其他房間挨在一起，功能區分不明顯，會導致更多的生活細菌進入廚房。

操作人員衛生不達標

許多外賣商家通過招聘臨時工來完成食品的加工制作，這類人群往往不會進行健康檢查及申請健康證明。除了健康證明的缺失，食品加工制作人員的日常衛生狀況也令人堪憂。

配送衛生不達標

一方面，作為配送工具的送餐

箱雖然有保溫功能，但實際效果有

限。相較于平臺配送，商家自行配

送所使用的工具箱相對簡陋，有些

甚至僅為一個塑料框。在送餐過程

中，餐食外

包裝發生破

損、食物撒

漏、串味的

情況時有發

生。另一方

面，配送時

間較長。對

于配送功能

不完備的商

家來說，配

送時間十分

重要——食

品在配送過

程中耽誤的時間越長，食品發生變

質的可能性就越大。此外，不排除

一些因為道德敗壞而對食物進行“惡作劇”或“二次加工”的現象。一般平臺或商家更注重培訓配送人員的配送速度，而忽視了他們的思想道德強化。

虛假宣傳

第一，商家信息虛假宣傳。例如，經營資質不真實、店鋪實景照片不真實、營業場所不真實、商家在平臺的排名不真實等。

第二，食物信息虛假宣傳。部分商家為了吸引消費者而采用網上下載或人工合成的照片，并非完全是對食物的原型再現，且部分商家展示的食材配料表也存在虛假

成分。

第三，配送時間虛假宣傳。部分商家為了搶占消費人群而對配送能力作出虛假承諾，導致因為與配送能力不相符，經常不能在承諾的時間內將食物送達到消費者手中。

安全事故處理難度大

與網絡餐飲有關的食品安全事故往往存在取證難、檢測難、責任認定難等問題，處理難度較大，因此消費者真正起訴維權的案例少之又少。

網絡餐飲監管現狀

網絡餐飲食品安全立法現狀

根據《中華人民共和國食品安全法》第62條，針對平臺提供者的法定義務作了明確規定，第131條明確規定了第三方平臺提供者的民事和行政責任。

此外，我國針對網絡餐飲食品安全進行了特別立法，如《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡交易管理辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等。

網絡餐飲監管難點

缺乏部門聯動

各主管部門，如市場監管、通信管理等部門不能相互協作，造成入網經營者無證經營時間和違法所得等取證困難，導致執法工作無法高效開展。

監管細則有待完善

一些條款細節并不完善，導致具體執行時也面臨一定的困難。例如，條款中的規定對平臺的壓力不足，懲處力度較輕，且無配套政策予以支持。

平臺把控不嚴

為搶占市場，平臺在對入駐商家實施資質審核的過程中往往并未嚴格遵循相關法規規定對其資質與經營場所予以核實，且在管理過程中對出現的異常情況沒有第一時間進行處理，故而埋下了食品安全隱患。

商家食品安全責任意識淡薄

小餐飲和食雜店經營者缺乏系統的食品安全知識培訓，對經營場所的衛生環境、關鍵環節的操作規程、原料采購的索證索票等都難以按照操作規范的要求落實，且發現食品安全隱患的能力不足，更不能及時消除食品安全隱患。

網絡餐飲監管實踐與探索

目前，江蘇省南京市鼓樓區從事網絡經營服務的商家共1 946家，其中約89%是小微企業，大部分商家從業人員為2～5人，存在人員衛生意識差、法律法規知識缺乏等問題。2022年以來，鼓樓區市場監督管理局共接到1 033起相關投訴，所面臨的投訴舉報壓力較大。為進一步做好鼓樓區網絡餐飲食品安全監管，鼓樓區著重在以下幾個方面進行探索并下足功夫。

高度重視，目標明確

堅持以人民為中心、以問題為導向，全面貫徹落實《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例、《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等法律法規要求，堅持標本兼治，系統治理，著力破解網絡餐飲服務食品安全難點問題，全面提升網絡餐飲服務食品安全水平，提升消費體驗，增強網絡餐飲食品消費信心。

鼓樓區開展網絡餐飲整治行動，要求第三方平臺開展食品安全自查，對平臺食品安全管理體系是否建立并有效運行、入網餐飲服務提供者經營行為是否進行抽查與監測、配送環節是否有效管控、舉報投訴是否及時妥善處置、是否積極推行“食安封簽”“明廚亮灶”等進行自查自糾，特別是對平臺內餐飲經營主體的合規性、線上線下一致性、信息公示規范性等進行重點排查，對存在問題的主體進行分類處置。

依法行政，確保實效

首先，切實履行監管職責，按照“四個最嚴”的要求，線上線下聯動，嚴查整改不力的平臺和入網餐飲服務提供者的線上、線下違法違規行為。落實行政處罰信息公開制度，及時曝光典型案例，形成警示效應。

其次，針對網絡餐飲服務第三方平臺未按照法律法規要求，未履行對入網餐飲服務提供者進行審查登記，未公示入網餐飲服務提供者的食品經營許可證和名稱、地址、食品安全量化分級信息，以及菜品名稱和主要原料名稱等問題，鼓樓區市場監督管理局“面對面”約談“美團”“餓了么”等第三方服務平臺，督促其落實食品安全主體責任，嚴格遵守《食品安全法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等法律法規，切實提高平臺規范經營水平，為人民群眾提供安全、放心的食品。

2022年3月，鼓樓區提前部署網絡餐飲專項整治工作，約談網絡交易第三方平臺和連鎖網絡餐飲經營者，要求落實食品安全主體責任，并組建微信群，及時通報網絡餐飲違法問題。

多措并舉，綜合治理

網絡餐飲服務平臺

重點檢查對入網餐飲服務提供者資質審核不嚴、上線不合規的平臺經營者；嚴查公示信息不全、未及時更新證照信息的網絡餐飲服務提供者，以此對入網的餐飲服務提供者經營行為進行抽查與監測等。

網絡餐飲服務配送環節

重點檢查平臺和外賣站點是否對送餐人員進行食品安全培訓和管理、是否對保溫箱等配送容器進行定期清洗消毒、是否采取“食安封簽”等措施，防止外賣食品在配送過程中被污染等。

推行配送食安監管新模式

推行外賣配送員參與食品安全治理新模式，如搭建微信“寧食安”小程序、發展黨員騎手作為第一批外賣騎手食安志愿者、通過“隨手拍”等活動引導外賣騎手發揮在食品安全社會監督中的獨特作用，以及當好食品安全“監督員”，形成食品安全“共建、共治、共享”的良好社會氛圍。

入網餐飲服務提供者線下實體店

重點檢查無證或超范圍經營，將訂單委托其他食品經營者加工制作，進貨查驗不規范，直接接觸食品的包材不符合要求，未及時清理超過保質期、腐敗變質等不合格食品及原料，加工場所臟亂差，從業人員無健康證或健康證過期，以及加工制作過程不符合要求等現象和行為；檢查范圍聚焦于訂餐量大、頻次高、排名靠前的“網紅餐廳”，只供外賣的餐飲店，商家自行配送的餐飲店及學校周邊餐飲店等。

推進“食安封簽”

充分發揮市場作用，積極探索第三方平臺、餐飲外賣主體、商業綜合體管理方和監管部門等多方參與的“食安封簽”投放舉措，結合食品安全城市創建等活動，在各平臺前100名的商家推廣使用“食安封簽”，確保外賣食品配送環節食品安全。

推廣“明廚亮灶”

加強與第三方平臺、餐飲集中區管理方協同配合，充分利用現有的視頻監控設備和網絡資源，發揮第三方平臺技術支持作用，實現后廚食品加工過程的透明化與可視化，接受監管部門和公眾的監督，從而提升外賣食品安全水平和消費信心。

積極開展“餐飲你我同查”活動

通過“隨機查餐廳”形式，公開征集檢查單位及主要檢查項目，邀請廣大市民積極參與對網紅餐廳、餐飲集中區等社會影響大、老百姓關注度高的入網餐飲單位的檢查行動。采取現場參與、公開監督檢查過程的方式，對餐飲單位進行食品安全風險排查及狀況評估，著力提升食品安全管理和風險防控水平。

強化宣傳，正確引導

首先，加強食品安全法律法規宣傳，進一步強化經營主體法律意識和公眾食品安全風險防范意識。加強媒體溝通，大力宣傳專項整治行動信息，營造加強網絡餐飲服務行業食品安全的輿論氛圍。加強輿情監測，把握正確的輿論導向，發現輿情要及時采取有效措施，防止輿情的發酵或炒作。

其次，組織“美團”“餓了么”平臺管理人員、部分網絡餐飲服務提供者50余人參加網絡餐飲服務食品安全整治工作會議，重點講解《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》《網絡餐飲食品安全違法行為查處辦法》等法律法規，并詳細講解網絡餐飲服務提供者申辦食品經營許可證和小餐飲登記證的條件、辦理手續等，通過專題培訓，強化“兩個食品安全責任主體”的守法經營意識。

最后，對部分網紅餐飲店及投訴較多的入網餐飲經營者開展食品安全知識培訓，要求開展食品安全自查，落實食品安全主體責任。對餐飲集中區入網餐飲經營者開展食品安全知識培訓，要求開展食品安全自查，消除食品安全隱患，落實食品安全主體責任。

下一步工作舉措

第一，熱點排查。隨機選擇熱門地點（高校、寫字樓周邊等），現場打開網絡餐飲APP根據排名檢查網紅店食品安全。

第二，社會共查。進一步深化“你我同查”，主動邀請關心食品安全的人大代表、政協委員、市民志愿者一同參與網絡餐飲經營單位檢查，增加網絡餐飲監管的社會關注度。

第三，升級抽查。嘗試在區級抽檢中引入“網抽”，對網絡餐飲食品安全提供技術支撐。

第四，定期篩查。委托第三方單位定期對區內入網食品經營單位公示證照完備性、真實性，以及實際經營范圍與許可經營范圍一致性進行定期篩查，重點關注生食類、冷食類食品制售單位。

第五，示范打造。配合南京市市場監督管理局經營處開展網絡餐飲集中區整治提升，對照網絡餐飲南京市地方標準，打造網絡餐飲食品安全示范店、示范街。