公民提起行政公益訴訟之我見

摘要：公民提起行政公益訴訟的法理基礎是訴權理論和公共信托理論。現行法定的行政公益訴訟主體是檢察機關，其在司法實踐中存在的問題是案件線索來源有限，受案范圍偏窄，訴前程序復雜，監督力度不足。就公民提起行政公益訴訟的可行性而言，國外行政公益訴訟原告資格是參考，公民權利意識不斷增強是基礎，對行政權力進行制約監督是現實需要，保障市場經濟平穩發展是重要職能，賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提。

關鍵詞：行政公益訴訟；公民；公共利益

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）07-0080-04

我國2017年6月修改的《行政訴訟法》中確立了行政公益訴訟制度，2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確提出了行政公益訴訟的主體，即檢察機關是我國能夠提起行政公益訴訟的唯一主體。作為我國的法律監督機關，檢察機關具有較高的法律權威性和較強的司法獨立性，在組織體制、訴訟程序、法律監督等方面具有特有的職權優勢，能夠有效地組織和動員人民的力量，實現行政公益訴訟的目的。

但是，隨著社會的發展，公共利益的范圍在逐步擴大，一定程度上增加了行政公益訴訟的難度，在司法實踐中僅依靠檢察機關的力量很難做到對公共利益的全面保護。隨著我國公民法律意識的不斷增強，現行的行政公益訴訟原告資格制度出現爭議，亟須進行優化和改善。有學者提出對原告資格的限制可能會阻礙行政公益訴訟機能的發揮，對于國家的發展、社會的穩定、人民的需求等都有不利影響，這就為公民個體等私力介入行政公益訴訟提供了可能。

一、公民提起行政公益訴訟的理論基礎

（一）訴權理論

我國《憲法》第二條明確指出，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。《憲法》第四十一條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。結合以上法律條文可知，公民具有為維護公共利益而提起訴訟的權利。保護公民的最后一道防線是司法保障，當權益受到侵害時，任何受侵害者都應當有通過訴訟等方式申請救濟的資格，可訴性是行政公益訴訟存在的法理基礎之一，如果不能體現對社會的救濟，則權利就沒有保障。

公民的政治權利和自由主要表現在依法參與國家政治生活，積極融入國家事務和社會事務管理中。如果行為人的行為嚴重危害到國家利益、觸犯法律法規、影響社會治理，侵害公共利益或對他人的合法權益造成損害，國家機關、法人、公民都有權通過采取起訴等有效措施懲戒違法行為，減少違法行為的影響力，降低危害程度，從而保護國家利益，維護社會公共秩序。在涉及公共利益的時候，國家、社會和個人的利益具有一致性，屬于同一整體。公共利益受到侵害，必然會影響到不特定的多數人的利益。在民主法治的社會背景下，作為一國公民有義務也有權利積極維護社會公共利益。因此，公民通過行政公益訴訟向法院起訴侵害公共利益的行為，是國民法律意識的提高，充分利用訴訟權利的體現［1］。

（二）公共信托理論

公共信托理論的來源是羅馬法，其含義是指：政府機關接受全體人民的委托，以受托人的名義對海洋、濕地、湖泊、河流等公共自然資源進行有序管理、配置以及保護，政府機關在行使行政行為的過程中，不能任意處置和利用受托的公共自然資源，更不能為己所用，損害相應委托人的公共利益。如果政府機關存在不正確履行信托義務的情況，公民作為受益人，有權向人民法院提起訴訟，以強制要求政府機關按照規定履行自己的義務，從而維護社會公共利益。

公共信托理論的第一次充分運用是在美國的公共自然資源保護問題上，美國學者薩克斯教授1970年發表的《自然資源法中的公共信言托理論：有效的司法干預》一文標志著公共信托理論的全面復興。在薩克斯教授看來，公共信托理論的適用有如下條件：一是某些利益對每個公民來說天生就是如此重要，以致每個公民對它們的自由利用往往表明這個社會是公民社會而非奴隸社會；二是某些利益完全是因自然的慷慨而賜予人類的禮物，因而它們應當屬于全體人民；三是某些資源具有其特別的公共性因而不適宜用作私人用途。在這里，薩克斯教授意在指出公共資源是人民共有的，任何組織都無權用自然資源獲得私利或者影響公眾的利益。同時他認為司法的合理介入是實現社會民主化的重要媒介，在賦予一般公眾基本法律權利的基礎上，通過法院對行政機關非民主行為給予司法關注，防止存在不同勢力之間的利益聯盟，減少造成不可逆的公益損失，這是公益信托理論存在的現實意義［2］。通過學者們對公共信托理論的研究，我們可以了解到，國家應承擔起對自然資源管理、控制、利用和保護的義務，而公民作為私人主體有對政府機關因違反公共信托原則而提起訴訟的權利，公共信托理論明確指出私人為維護公共利益起訴政府機關是具有合理性的，這為我國賦予公民提起行政公益訴訟的權利提供了理論基礎。

二、當前行政公益訴訟司法實踐存在的問題

（一）案件線索來源有限

在行政公益訴訟司法實踐過程中，檢察機關的立案來源主要是公民、法人和其他社會組織的舉報和投訴。與公民相比，除了“兩法銜接”（行政執法與刑事司法銜接。編者注）信息共享平臺以外，檢察機關發現案源的渠道較為狹窄，部分領域較為隱蔽的線索很容易被忽視。案件線索來源有限，案件線索的發現缺乏穩定機制，不利于國家和社會公益的廣泛保護，使得檢察機關處于被動狀態，導致對公共利益的保護存在滯后性，不能發揮檢察機關對公共利益侵害的預防功能，不利于國家和社會公益的廣泛保護。

（二）受案范圍偏窄

我國2017年修訂的《行政訴訟法》對行政公益訴訟的案件范圍采用了“列舉+等”的方式，對涉及人民切身利益和國家及社會根本利益的重點領域做出了列舉，并以“等”字兜底。學術界和實務界均認為“等”字具有不確定性，模糊了檢察機關的可訴范圍。根據數據顯示，行政訴訟和司法實踐的需要日益多元化，因受案范圍偏窄使得檢察機關在辦理公益訴訟案件時存在傾向性選擇等問題，過于局限的受案范圍是不利于保護國家和社會公共利益的，受案范圍不能僅限于上述四類領域。近期國家提出要拓展公益訴訟受案范圍，政策上支持有助于公益訴訟受案范圍的拓展和探索，進一步明確檢察機關可訴訟的公共利益的標準，擴大行政公益訴訟的受案范圍，這將是行政公益訴訟制度建設的重要突破。

（三）訴前程序復雜

我國行政公益訴訟中訴前程序的設計是為了維護行政權與司法權的平衡。訴前程序包括訴前調查、協商、取證、聽證和提出檢察建議等，其在合理利用和節約法律資源中發揮著督促和過濾的作用，是維護國家和社會公共利益的重要程序。但在行政公益訴訟司法實踐中，訴前程序實踐面臨著案件線索獲取困難、行使權力缺乏保障、舉證責任不明確、檢察建議不規范等問題，同時存在內容寬泛和程序形式化等問題，這在很大程度上影響著國家對公共利益的切實保護。對訴前程序的探索、優化和思考，明確訴前程序中檢察建議是否具有可行性，期限設置是否合理等問題，有助于推進我國行政公益訴訟制度的規范化建設。

（四）監督力度不夠

根據我國行政公益訴訟的規定，檢察機關受案范圍限定在部分具體領域，但由于行政公益訴訟案件種類繁雜，需要受理的案件數量較多，專業人員工作繁忙、精力有限，不可能做到處處兼顧。有的公益訴訟檢察人員專業能力不足，容易導致公共利益被侵害后不能得到及時、有效的保護。因此，應當允許廣大公民、法人和其他組織積極檢舉與報告，賦予公民原告資格，使其與檢察機關并肩前行，更加高效地保護公共利益。同時，當前我國行政公益訴訟還缺乏科學有效的鑒定機制，判斷公共利益侵害程度的專業機構較少，檢察機關提起行政公益訴訟缺乏與其他行政機關的溝通和銜接，存在履行判決的標準、內容不明確等問題。

三、公民提起行政公益訴訟的可行性

（一）國外行政公益訴訟原告資格是參考

相較于國內而言，國外關于行政公益訴訟制度的研究歷史更為久遠，因此其制度更為成熟，體現在行政公益訴訟中原告范圍的逐步擴大，公民在相關制度中發揮著重要的作用，正如學者施瓦茨指出的“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了”。

1940年美國法院在審理桑德斯兄弟案件中，承認了競爭者的起訴資格，擴大了原有的訴訟原告資格的范圍，有無直接利害關系不再作為提起訴訟的要求，只要公民利益受到事實上的損害，就可以享有訴訟資格［3］。1948年日本頒布的《行政案件訴訟法》將此類訴訟稱之為民眾訴訟，其具有鮮明的客觀訴訟的屬性，權益受到普遍影響的人，不論是誰都具有向法院提起民眾訴訟的資格［4］。1950年法國最高行政法院審判會提出了越權之訴，該制度明確了行政公益訴訟的原告資格是較為寬泛、直接并且包含道義的利益標準，越權之訴規定，原告資格主要包括公民、社會團體和檢察機關［5］。1960年《德國法院法》提出了世界上第一個以制定法方式確定的公益代表人之訴制度，該訴訟制度中，原告請求法律救濟的標準，由起先的法定權利標準演變為事實上的利益標準，原告資格明顯拓展。1977年英國進行了司法改革，原告資格具有了比較彈性的標準，即基于足夠的利益成為公法與私法救濟手段的統一標準，放寬了對原告資格的認定不局限于損害個人化的要求，凸顯出對公共利益保護的更多關注，這使得司法審查放寬了對原告資格的要求，私人維護公共利益得到了制度保障。盡管各國對公民、法人或者是社會組織提起行政訴訟設置了很多限制，但對于維護國家和社會公益來說，不斷擴大原告范圍的趨勢是毋庸置疑的。

（二）公民權利意識不斷增強是基礎

隨著我國法律制度的發展和完善，公民的維權意識在逐漸覺醒，在司法實踐過程中，對于監督政府維護公益的積極性也在提高。建設和諧社會需要國家和人民共同參與，構建科學、完善的治理體系。現實生活中存在因國家機關不作為或亂作為造成公共利益受損的情況，法律意識較強的公民清楚地認識到對公共利益保護的重要性，公益與私益二者相輔相成、相互影響，是具有一致性的，公共利益問題涉及生活的方方面面，公共利益保護主體的單一性是存在局限的。有關學者的研究表明，我國公民對公共權益受損的救濟愿望是迫切的，人們逐漸從義務本位的觀念中跳脫出來，所以如果能夠賦予公民行政公益訴訟原告資格，那么公民提起訴訟的積極性是非常值得期待的，這有助于營造良好的社會環境。

（三）對行政權力進行制約監督是現實需要

行政公益訴訟的目的在于及時發現并制止不法或不作為行政行為對公共利益造成的侵害。如果公民擁有行政公益訴訟原告的資格，就能夠在較大范圍內及時、迅速地發現侵害公益的行政行為，從而對行政機關行使權力進行有效監督。我國憲法和法律規定，除了檢察院以外，公民和社會組織等主體可以對行政機關的不作為、亂作為以及違法行為進行監督，因公民分布比較廣泛，在很大程度上能夠及時發現不法行政行為對公益的侵害，且通過輿論的影響力，使得公權機關的運作更加審慎。讓公民可以提起行政公益訴訟，不僅可以體現公民的政治參與度，而且有助于打破長期由國家機關處理公共利益問題的格局，能夠克服行政主體相互包庇的問題，故應當鼓勵公民積極地提起行政公益訴訟，有效監督行政權力。

（四）保障市場經濟平穩發展是重要職能

隨著我國社會主義市場經濟的發展，公益訴訟制度逐漸成為為經濟發展保駕護航的有效措施。從公益訴訟現實案例中可以看出，公益訴訟原告主體的局限性會在一定程度上影響市場經濟的穩定發展，使得市場面臨不同程度的侵害消費者權益、壟斷區域經濟、擾亂經濟秩序造成經濟糾紛等問題，對社會經濟利益、私人利益、公共利益都會產生影響。公益訴訟制度的完善，特別是對原告主體資格的放寬，會成為穩定社會經濟發展的關鍵。通過賦予公民行政公益訴訟的原告資格，拓寬公益訴訟經濟領域的主體范圍，為其提供法律保障，會激發市場經濟參與主體的積極性，增加市場活力，對社會經濟的平穩發展起到重要作用。

（五）賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提

關于公民能夠提起行政公益訴訟的思考，主要體現在對現存局限的彌補。當前因主體缺失而產生的影響有哪些，如何完善和規范這些限制，是賦予公民原告資格和配套措施制度探索的重要環節，通過提出合理的制度和方法，能夠充分說明公民提起行政公益訴訟是具有可行性的。

當前我國法律規定之所以沒有給予公民提起行政公益訴訟的資格，是考慮到公民在法律訴訟方面的專業技術能力不強，訴訟成本較高，可能會出現濫訴等問題，而這些問題是可以通過有效的法律制度及政策措施得到解決的。想要給予公民原告資格，則要考慮以下幾個問題：第一，該如何明確公民在行政公益訴訟中的起訴主體地位，是通過適度開放原告資格還是規定特定的訴訟范圍，是依靠理論基礎還是借鑒域外實踐經驗，這就是公益訴訟制度探索的重要突破口。第二，如何規避訴權濫用的問題，所有的法律問題在進入訴訟前，都具備相對完備的訴前程序，當所涉及的公益問題并不能通過訴前程序解決，則必定會進入到訴訟環節，而如何強化訴前程序防止濫訴也是賦予公民原告資格的重要探索。第三，如何激發公民的用法積極性，是賦予公民原告資格中配套措施要考慮的重要問題之一。我國公民的社會責任感和家國情懷是非常濃厚的，公民對于社會熱點問題有很多獨到的認識和見解，了解和借鑒公民的意見對于社會全面發展具有不可忽視的作用。在行政公益訴訟過程中，通過設定訴訟費用的合理收取和有效的激勵措施，可以提高公民參與行政公益訴訟的積極性。

四、結語

我國行政公益訴訟制度建設起步較晚，目前正處于探索和完善的階段。原告主體范圍的局限性影響著我國行政公益訴訟制度的進步和發展，因此，對賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格進行分析，以及相關制度的設計和具體內容的擴展，變成了法治建設不可忽視的突出問題。參考國外對公民原告資格的設定，以及有效的實踐經驗，可以得出以公民權利來監督國家權力的行使，是法治國家的重要發展趨勢。這不僅能夠促進和培養公民的法律素養，也可以有效監督行政行為，能夠及時、全方位地保障社會公共利益不受行政機關公權力的侵害。

參考文獻：

［1］葛君.行政公益訴訟原告資格研究［J］.東南大學學報（哲學社會科學版），2020（S2）.

［2］約瑟夫·L.薩克斯.保衛環境：公民訴訟戰略［M］.王小鋼，譯.北京：中國政法大學出版社，2011：160-182.

［3］張文華.我國行政公益訴訟制度存在問題及完善［J］.河北農機，2021（2）.

［4］薛志遠.行政公益訴訟的制度建構及完善建議［J］.行政與法，2016（9）.

［5］黃學賢.行政公益訴訟：多維的功能? 未來的方向［J］.中國環境法治，2014（1）.

作者簡介：吾力旁·奴爾夏提（1993—），女，哈薩克族，新疆霍城人，單位為伊犁師范大學法學院，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編輯：王寶林）