區域社會數字化協同治理探論

摘 要：區域社會數字治理以數字信息為支撐，全面推動數字技術與區域社會治理方式深度融合，使數字化轉型這個“最大變量”成為驅動區域社會治理的“最大增量”。在區域社會協同治理中運用數字化技術進行數據動態分析，能夠重構區域社會治理范式，促進線下線上融合的協同治理創新，推進區域社會治理結構的改善、治理機制的創新、制度機制的協同，以整體性和系統性思維應對跨域數字治理的復雜性。在探討區域社會數字化協同治理的必然性和基本特質的基礎上，可從進一步優化區域社會數字化協同治理結構、構建區域社會數字化協同治理的規范體系、夯實區域社會協同治理數字化轉型的技術支撐等方面探尋區域社會數字化協同治理進路。

關鍵詞：區域社會；數字治理；協同性

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）06-0083-06

基金項目：江蘇省社會科學基金項目“區域社會治理法治化研究”（22FXD005）；江蘇警官學院重點項目“習近平法治思想中的嚴格執法觀念研究”（2021SJYFZZD02）階段性成果。

作者簡介：繆文升（1971—），男，江蘇南通人，江蘇警官學院偵查系主任，教授，南京師范大學中國法治現代化研究院研究員，法學博士，研究方向：區域社會治理。

黨的二十大報告提出，要“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。“區域協同治理就是在公權力機關的引導推動下，通過政策協調、資源互補、統一行動以實現區域協調發展的過程。”［1］區域社會協同治理理論是在借鑒協同學和治理理論的基礎上形成的一種理論，它將區域社會看作一個開放的系統，包括政府在內的多元主體是彼此聯系的子系統，各個主體的積極性、主動性和創造性均得到充分調動，形成高效協同模式和有效溝通機制。而數字化科技與區域社會治理方式的深度融合，能夠更好地利用數字技術手段預測區域社會發展動態，暢通多元主體的訴求渠道，推進區域社會治理的專業化與智能化。基于此，本文在探討區域社會數字化協同治理的必然性和基本特質的基礎上，從進一步優化區域社會數字化協同治理結構、構建區域社會數字化協同治理的規范體系、夯實區域社會協同治理數字化轉型的技術支撐等方面探尋區域社會數字化協同治理進路。

一、區域社會治理的數字化與協同化

區域社會治理是中國式現代化建設的重要內容，區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一。區域社會數字治理以數字化賦能治理體系和治理能力現代化，是推進國家治理體系和治理能力智能化的應有之義；區域社會協調治理是通過謀求各地區之間的動態平衡，達到區域內各地區治理水平和能力的總體提升與相對平衡。

（一）區域社會治理的數字化

以移動互聯網、大數據等為代表的數字技術的“智能革命”，推動了社會治理模式的變革與重構［2］。數字治理被認為是繼電子政務之后出現的全新概念，是政府治理在數字時代發展的產物，其主要目標群體是政府、公民和企業或相關利益集團，目的是在政府、市民社會、組織中發揮信息技術協同互動功能，以簡化事務處理的程序［3］。當前，數字賦能區域社會治理，提升其數字化、智能化水平，是應對區域社會治理面臨系列問題和挑戰的迫切需要［4］。基于此，黨的十九大報告提出實施區域協調發展戰略，高度重視數字化轉型。

數字技術賦能區域社會治理深刻改變了治理實踐，為拓展區域社會治理方法提供了廣闊空間。一方面，區域社會數字化治理是共享共治式治理，是多元主體協同參與，以數據為基礎、數字技術為支撐的治理。其既包括運用數字化方式創新區域社會治理體系、提升區域社會治理效能的“基于數字化的治理”；又有針對數字化治理所遇到各類復雜問題而進行的“對數字化的治理”。區域社會治理數字化將數字技術與區域社會治理實踐有機融合，是利用大數據、區塊鏈等數字技術賦能區域社會治理的創新方式，更是將數字技術深嵌區域社會治理過程，通過治理方式的數字化、治理流程的數字化、治理格局的多元化等路徑，實現區域社會治理要素的網格化、載體的數字化、服務的網絡化、矛盾化解的智能化。另一方面，如何實現數字技術與區域社會治理方式的良性互動，發揮數字的技術優勢和區域社會治理的制度優勢，達到兩者融合后的效能倍增，成為當下亟待解決的問題。有學者圍繞“大數據+治理”等問題具體分析了數字技術在區域社會治理實踐中的應用，其結論是以“賦能”和“賦權”雙重機制推動區域社會數字治理的探索和創新應用勢在必行［5］。但同時，區域社會數字治理與社會結構還具有“分離”的問題［6］，既存在著技術脫嵌、技術增能、技術賦權、增能賦權等多種結果［7］，也存在技術操控、績效內卷、治理高成本的風險［8］，還伴隨著不同區域、不同群體的數字平權等隱患。這必然要求加強區域社會內部要素的協同度，實現區域社會治理的數字化與一體化，驅動區域社會內部治理結構的改善、治理機制的創新、制度機制的協同，以整體性和系統性思維應對跨域數字治理的復雜性。

（二）區域社會數字治理的協同化

“‘協同學源于希臘文，意為‘協調合作之學。”［9］5哈肯認為：“可以把協同學看成是一門在普遍規律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學。”［9］9治理“本質是一種協商機制”［10］，體現了社會運行機制的協調。“如果把協同學運用于解決多元治理主體之間的關系，那么，這就意味著，多元治理主體之間通過合作、協調、競爭、沖突與博弈，形成協同效應。”［11］西方學者在區域協同治理問題上形成了新區域主義、多中心治理、協作性治理等理論范式。我國關于區域協同治理的理論研究，在本體論方面探討了區域協同治理的本質內涵等問題，在認識論方面分析了區域協同治理的機制和模式等問題，在工具論方面剖析了區域協同治理所依賴的條件等問題。區域社會治理的終極目標是促使區域社會既充滿活力又井然有序，參與方按照規則作出讓各方基本滿意又具有約束力的決定，能夠有效預防和及時化解區域社會矛盾。

區域社會協同治理要義在于增進區域內部的韌性與協調性，在一定的區域社會空間內多元利益主體根據正式或非正式的制度安排，以談判、協商等方式對區域內公共事務共同決策，匯聚區域可用資源以期達成共治。區域社會數字治理的協同化是區域內社會組織、公民及利益相關者以數字化的方式共同通過談判和協商等方式對區域事務進行處理。開展數字驅動的基層社會協同治理，關鍵在于充分挖掘數字價值，在政策協調、資源互補、統一行動中形成區域社會治理數字化一網統管、數字互聯共享。當前，“差異化背景特征、歷史定位和發展目標，造成了城市群內部的治理沖突、政策錯位和發展差距”［12］，從而導致了區域公共數字資源難以共享，區域社會協同治理壁壘重重。因此“要建設彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系，實現區域良性互動、城鄉融合發展、陸海統籌整體優化、培育和發揮區域比較優勢，加強優勢互補，塑造區域協調發展新格局”［13］。基于此，區域社會數字化協同治理應該由區域社會多元治理主體運用數字化方式共同奏唱一曲“交響樂”，實踐跨區域公共事務數字治理的一體化，共謀利益共享的區域治理現代化［14］，這也是主體間相互協作治理手段不斷迭代的過程。

二、區域社會數字化協同治理的內在機理

大數據及物聯網時代，進行區域社會數字化協同治理，不僅需要對其基本內涵進行科學界定，同時要從功能、特征及協同能力等方面對其內在機理進行充分論證，從而構建一種以需求為導向的區域社會數字化協同治理運行模式，“清晰定位數據運用方向，深入挖掘、分析和利用數據，實現數據精準性、多維度、完整性等的有機統一”［15］，打破不同區域之間的信息壁壘，進一步提升區域社會智慧化治理效能，實現主體的多元化、過程的協作化和效能的最優性。

（一）功能升級：區域社會數字化協同治理的效能

協同學是“協調合作之學”，區域社會治理系統能否發揮協同作用，關鍵看區域內部各子系統之間能否相互協調、形成“1+1＞2” 的協同效應。運用大數據等前沿技術“推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊”［16］。區域社會治理的數字化是以大數據等信息技術為支撐，以數字為流通形式和載體，以塑造和生成數字化生活方式為特征，以數字化、智能化為結構要素而形成的一種新型社會治理形態。數字化社會治理能夠為區域內廣大民眾提供便捷化、個性化的服務，人們借助數字技術可以進一步增進互助與交流，并以此為基礎增進社會信任并達成價值共識。因此，區域社會數字治理以數字信息為依托，可以全面推動數字技術與區域社會治理方式的深度融合，從數據共享、智能決策等領域全方位重塑區域社會治理能力、治理流程、治理手段，以數字化場景應用牽引區域社會治理范式創新，使數字化轉型這個“最大變量”成為驅動區域社會治理的“最大增量”，實現區域社會治理從“經驗決策”向“數據決策”的轉變。

在區域社會協同治理中運用數字化技術進行數據動態分析，能夠重構區域社會治理范式，促進線下線上融合的協同治理創新，真正提升區域社會智慧化治理效能。數字技術的高度互聯互通，形塑出區域社會治理的現代場域，提升區域社會治理的整體性、系統性、協調性、時效性和安全性。一是數字技術嵌入區域社會協同治理各領域，能夠對不同部門、行業的數據進行整合，打破部門領域間的“信息孤島”，推動區域社會治理各領域的協同合作，實現區域內數據信息的前臺整合與后臺融合、整體性的跨區域數據協同治理。二是數字技術嵌入區域社會協同治理各領域，能夠助力治理過程的精細對接和精準回應，從而針對多元需要提供精細、便捷服務，實現數字技術的平臺空間與現實空間的無縫鏈接。數字技術使得區域社會各級組織能夠掌握、分析更多領域信息，更加準確地了解區域內的基本情況，從而形成更具包容性的治理格局。三是數字技術嵌入區域社會協同治理各領域，有助于區域社會內部的整體性科學決策。因此，區域社會協同治理展現出的數字化功能，主要在于能夠將信息數據的標準化收集轉化為規范化的信息話語，通過區域社會組織對數據信息精準識別，為科學精準決策和有力精細施策提供支撐。

（二）特質轉型：區域社會數字化協同治理的意蘊

區域社會治理的數字化立足海量數據，是區域社會從單向管理向雙向協同的治理方式轉型，體現了區域社會治理資源配置的精準化，能夠打破不同區域之間的信息壁壘，充分利用數字技術實現治理路徑的高效便捷化，從而提高了區域社會治理的效率。

區域社會數字治理結果的協同性。區域社會數字化協同治理技術開辟了區域社會治理全新圖景，同時能夠有效化解“網絡空間挑戰了所有歷史經驗，網絡空間帶來的威脅尚不明朗，無法定義，更難定性”［17］等疑難雜癥。區域社會對收集到的個人信息數據進行整合分類，形成身份標簽、服務標簽和管理標簽，能夠直面權責設置等制度性問題，有效規避治理內耗等問題。區域社會協同是區域各子系統內部及子系統之間的帕累托改進狀態，其根本目標是區域整體效益的最大化、區域內部差異的最小化、區域內部要素流動的自由化、區域內部結構的合理化、區域內部應對問題的一體化。當然，區域范圍內多元行動者在參與數字技術使用的過程中存在基于角色等策略性博弈行為，容易影響凝聚力和行動力，往往會加劇基層治理的碎片化［18］；數據在區域治理運作中，受限于跨部門的數據流通機制，造成數據共享缺乏足夠的動力，阻礙區域內部跨部門信息資源共享［19］。而產生這些問題的主要原因在于，區域內數據應用開發的協同合作機制尚未真正建立，很大程度上影響了區域社會治理的整體效率。

區域社會數字治理主體的多元性。在區域社會治理數字化條件下，擁有數據和算法技術的平臺、社會組織、網絡社群、個體逐漸成為區域內部治理主體中的重要角色，驅動區域社會治理形成多元主體協同共治的局面。而多元主體的數字治理理念、治理能力決定了數字技術賦能區域社會治理的廣度和深度，多元主體的協同合作推進了區域數字治理能力的提升。公共部門是區域社會數字化協同治理的主要推動者，互聯網平臺是區域社會數字化協同治理的重要載體，社會公眾是區域社會數字化協同治理使用者和評價者。因此，區域社會治理主體由單一的政府部門拓展到區域各領域內多元主體，既加強了各級政府職能部門的數字化建設力度，又進一步促進了社會多元主體的互動參與。

區域社會數字治理方式的智能化。數字技術能夠對信息資源進行整合，確保信息資源的互聯互通與共享，通過數字化平臺為區域社會協同治理提供智能化服務。大數據、智能算法技術的應用有效集成了區域社會各領域的信息資源，為區域內部多元主體參與社會治理提供了重要支持。區域社會治理機制與數字化的深度融合是“看得見的制度之手”和“看不見的數據之手”的有機耦合［20］，是區域社會治理機制創新與現代數字技術的聯通互嵌。

（三）能力迭代：區域社會數字化協同治理的價值

黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，促進區域協調發展是加快構建新發展格局的題中應有之義。區域社會治理的協同性以區域內部之間的系統性和整體性聯動為基礎，要在區域的各領域、各子系統之間的協同聯動方面下功夫，以期實現主體的多元化、過程的協作性和效能的最優性。區域社會治理數字化轉型需要基于場景、技術的持續性推動相關主體價值共享、共同參與，并進行智慧治理模式設計和構建［21］。數字賦能區域社會協同治理，實現區域之間協同、區域內部部門協同以及政府與企事業單位、社區居民的協同，部門之間資源的互聯互通、信息共享，形成多層級多部門協同化治理體系并提升多部門協同聯動能力。

區域社會數字化治理的協同能力是治理主體應對治理的數字化所必須具備的統籌能力，包括技術能力、規范能力和組織能力等。技術能力聚焦提升區域社會治理多元主體利用數據資源的能力，具體體現為通過信息化提升多元治理主體的數據權利意識、搭建數字平臺解決多元主體之間的糾紛、加強數字治理各相關主體的對話磋商以推進不同利益的共識等方面。規范能力在于引導、規范區域數字社會的多元主體行為，以“代碼”作為新的行為規則，形成確定性的治理規則并促進多元主體行為有序運行。組織能力旨在通過組織層面數字治理體系建設形成基本的制度框架，聚焦不同治理主體集體行動的協調，驅動多元主體協同治理成為可能，在組織內部保持動態演進并實現多元主體之間的相互約束與共同發展。

三、區域社會數字化協同治理的可行路徑

通過對區域社會協同治理的數字化策略等綜合考量，實現區域社會數字化協同治理，必須構建有利于區域社會治理的權、責、利落實的協同機制，驅動區域社會數字化協同治理責任落實，挖掘區域社會協同治理中多元主體間數字化的協商空間，進一步優化區域社會數字化協同治理結構，構建區域社會數字化協同治理的規范體系，夯實區域社會協同治理數字化轉型的技術支撐。這就需要運用系統思維與協同方法，樹立“一體化”意識、“一盤棋”思想，處理好區域社會的整體與部分、內部與外部關系，全過程、全方位地推進區域社會數字化協同治理。

（一）優化區域社會數字化協同治理結構

協同共治的區域社會治理結構根本目的是建立利益協調治理關系。“對于區域發展而言，就是要破解因體制機制而造成的相鄰區域之間的發展短板”［22］，從而不斷增強區域內部各系統之間的統一性與協調性。大數據、云計算等新興數字技術要求區域社會治理主體消除內部信息壁壘，以獲取、共享和分析數據為基礎，推進以“互聯網+”為載體建立平臺式區域社會治理范式；區域社會多元主體以利益需求為共同價值追求，并以此作為數字化協同治理的行動目標，調整區域范圍治理過程中權責資源一體化配置，形成多元利益共享的良性機制；建立以數字技術支撐層、應用管理系統層、提供服務應用層為要素的體系化數字治理技術架構，以人、房等數據庫為基礎，形成面向多元主體的“互聯網+”應用服務平臺；通過擴大區域內部數字基建縮小基本公共服務的差距，促進區域內部先進文化、優質教育醫療資源以及技術服務的共享。為此，要通過優化區域社會數字化治理協同結構，加大縱向、橫向、內外等多元主體之間的協同率，實現事前、事中和事后環環相扣，建立民主協商、風險預警、利益協調心理疏導機制，形成源頭預防、中間動態掌控和事后化解矛盾全過程治理，切實做到民事民議、民事民辦、民事民管，形成問題聯治、工作聯動工作機制，增強區域社會數字化治理的協同性與精準性。

（二）構建區域社會數字化協同治理的規范體系

區域社會數字化協同治理體系是將治理的整體性和數字化的治理結合起來。其中，治理的整體性強調在政府主導下的協調和整合，構建區域社會內部各種治理要素有效整合的治理體系；數字化治理則強調構建以科技媒介為依托的協同治理體系。區域社會數字化協同治理是一種在既有的制度框架內處理好一系列關系的治理方式［23］，需要國家提供必要的制度安排和規則體系［24］，實現不同治理主體之間的動態匹配，驅動區域社會多元主體自我調節、良性互動。在全國推進政務服務平臺移動端一體化建設背景下，統籌區域社會數字治理規劃的制定、執行和監管，要求以區域社會治理信息系統、微信公眾號、互聯網平臺融媒體賬號為載體，以制定區域社會數字治理規劃和服務項目、搭建服務平臺為內容，持續進行職責體系、運營體系和問責體系等配套體系建設，解決區域社會協同治理中數字化機制設計等問題，以完善區域社會治理制度體系。為此，必須以數據運營平臺為基礎，構建以基礎數據為軸心的數據治理角色體系、責任指標體系、數據資源激勵機制和問責機制。同時，對不適應區域社會數字化協同治理的法律法規及時廢止或修訂，通過完善相關法律法規為區域社會數字化協同治理提供法治保障。

（三）夯實區域社會協同治理數字化轉型的技術支撐

2020年4月，習近平總書記在浙江考察時要求，要運用大數據、云計算等技術推動城市管理手段、模式和理念創新。深層次、全方位、多領域的區域社會協同治理數字化轉型就是充分利用現代數字信息技術將區域社會的資源要素數字化、網絡化、智能化和可視化［25］。這就需要實現數字技術和區域社會治理的充分耦合。大數據等為區域社會協同共治提供了技術手段，區域社會協同治理創新必須以“數據+算法+算力”為支撐，收集海量信息的同時進行精確分析、精準治理。推動云計算、大數據對加快區域社會協同治理的智能化轉型，必須強化“綜合網”“云平臺”的多網融合，通過智能化技術加強區域社會問題的協同治理，形成場景式數據驅動交互模式，重點推動“互聯網+”區域社會多元主體之間聯動與和諧共生，通過“數據跑腿”提升區域社會治理效能，打通區域社會治理全流程網辦“最后一米”，實現跨地域、跨系統、跨部門的協同治理；在“互聯網+”區域社會矛盾的預警、預防方面精準發力，推動數據實時共享與動態匯聚及研判，提升預判、協同聯動能力，確保從源頭環節、萌芽狀態處置矛盾；在“互聯網+”區域糾紛多元化解機制聯動方面發揮積極作用，實現區域社會治理全要素的精準智治，真正為區域社會協同治理提供數字技術保障。最終以區域社會數字化治理的一體化運行為依托，深化區域內部不同主體之間合作，提升多元主體的數字化協同治理能力，助力我國區域社會數字化協同發展實現新突破。

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