濟青連綿帶與山東城市群發展

進入新時代，發展邏輯已經改變，以往的山東城市群發展戰略是山東省新型城鎮化規劃，缺乏城市群引領帶動的意義，而濟青都市連綿帶則是一個值得深入研究的選擇。

經濟發展邏輯與城鎮化背景

山東的城市群到底應該怎么設置，到了今天，我們發現一個很重要的現象，就是濟青都市帶，這個應該引起重視。

首先，為什么要討論城市群問題？需要明確，一個很大的背景是中國當前的發展邏輯已經發生了改變，邏輯怎么改變了？原來我們的發展邏輯是極大地滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，現在不一樣了。那個時候是極大地滿足，帶來的是點的突破，使中心城市做大。現在不行了，黨的十九大提出中國進入新時代，一個重要特征就是社會主要矛盾已經成為發展的不平衡不充分的矛盾，所以中央提出中國式現代化，要實現共同富裕，這是大邏輯。中央反復強調，要把城市群、都市圈作為新型城鎮化的主體形態，而不像上世紀90年代、2000年前后強調中心城市、龍頭城市了，根本邏輯已經改變。前年我們從省到地方還在熱衷于討論支持誰當國家中心城市，這個話題十年以前就在炒作，國家發改委動作不斷，持續至今，可以看到，《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》已經出臺，繼續推進中心城市發展和當前中央大的政策不相符，和當前的發展邏輯共同富裕不相符，所以這種趨勢已經改變，從十九大以后越來越明確，直到這次新批的國家新型城鎮化規劃。

這就帶來了一個問題，為什么是城市群和都市圈？它的深層原因就在于三個大背景、四個目的。第一，經過長期發展，我們開始進入均衡發展階段，城市群是最好的做法。第二，現階段，我們的城市化水平已經達到50%了，城鎮化已經由原來的中心城市極化進入到中期階段，所以也需要形成協同發展的局面。第三，在于出口方面，從原來的出口導向轉向內需，局面也不一樣了，需要做大國內市場，促進國際國內雙循環。城市群、都市圈有四個好處，有利于帶動中小城市一體化發展，促進區域協同；有利于城鄉統籌，解決發展不平衡不充分的矛盾，構建新發展格局；有利于形成強大的國內市場，構建新發展格局；有利于防止大城市攤大餅，實現高質量發展，這就是它的邏輯所在。

城市群識別與城鎮化戰略反思

我想從四個方面談談，城市群的識別和山東省城鎮化戰略的反思。

首先是城市群識別，按照定義來說，它是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式。第一，特定地域范圍內，由一個以上的特大城市為核心，由至少三個大城市為構成單元；第二，依托發達的交通、通訊、基礎設施、網絡，形成一個高度一體化的城市群體。第三，空間組織緊湊、經濟聯系緊密、人口密集、交通聯系通暢。最后，就是多核心多層次的城市集團，它是大都市區的聯合體，十分緊湊。

從演進規律來看，城市群的形成一般經歷了城鎮體系的發育、中心城市極化、都市圈形成、城市群帶動的一系列過程，不是所有的城市都能夠演化成為都市圈，也不是許多城市的疊加就可以稱之為城市群。山東半島城市群規劃就屬于多城市疊加。

從空間關系上來說也是這樣，城市群是都市區的聯合體，沒有都市區、都市圈就沒有城市群，這和沒有核心城市、中心城市、特大城市，就沒有都市圈一個道理，兩者缺一不可。所以都市圈在城市群戰略當中承上啟下，下帶動一片中小城鎮，上促進城市群的形成。

第二，我要講山東的城市化戰略演進和城市群戰略勘誤。改革開放以來，隨著我國從非均衡發展到均衡統籌發展的演進，山東省城鎮化戰略，經歷了“中心城市突破”“點軸推進”“中心帶動”“軸帶擴展”的過程。1987年提出做大做強濟南、青島兩個中心城市，90年代提出“兩帶五群”發展布局規劃，90年代末提出“一群三圈”空間戰略。2010年以后山東省提出的四五個城市化格局，全都限制在群、圈、點、帶當中循環。城市群的概念全部虛化于都市圈和經濟區，形式大于實質，淡化了城市群眾多城市一體化的特征和趨勢。

2010年以后開始提出“雙核四軸五組群”空間戰略，然后是“一群一圈一區一帶”戰略，2016年提出“兩圈四區網絡發展”，2020年提出打造具有全球影響力的山東半島城市群。一群兩心三圈，是把山東全域作為一個城市形態，它的內在聯系是否緊密？空間是否緊湊？都市圈發育是否成熟？一體化措施是否存在？這些必要要素沒有考慮，或者考慮甚少，不做安排。所以我說，山東半島城市群發展規劃本質上是山東省新型城鎮化規劃。城鎮化全域布局的意義大于城市群引領帶動的意義，從前面對城市群的定義就能看出來了，肯定是不相符合的。

這就帶來了問題，為什么山東在城鎮化發展戰略上和城市群發展戰略上模糊不定呢？有三個原因。第一，是內部的矛盾，山東中心城市的極化和周邊城市的均衡矛盾突出。第二，是外部矛盾，周邊地區國家戰略（京津冀協同、中原城市群等）的實施，造成山東區域內向聚集力不足而外部壓力增加，區域碎片化的趨向日益明顯。最后，是行政邊界地區的跨政區協同發展、跨界公共資源分配和跨界公共事務的處理始終未能得到應有的重視。沒有這三個要素，城市群難以發展。

濟青連綿帶與城市群發展

基于要素流動的山東區域協同狀況的分析，我用膠東經濟圈這個概念來對比，說明到底應該做什么樣的圈，做什么樣的群，做什么樣的帶。前面所提到的全省范圍的城市群，實際上是城鎮化的全域安排，它要面面俱到，不考慮內在聯系，不考慮有沒有可能、有沒有條件。

在相近的尺度下，膠東經濟圈相比長三角、珠三角地區，人口經濟規模偏小，密度偏低，城鎮發展不連綿。長三角南翼7市、珠三角9市，和膠東5市面積上大體相同，但是從經濟總量可以看到，長三角4.8萬億元，珠三角是8.7萬億元，膠東只有3萬億元。人口方面也是，珠三角密度最高，膠東經濟圈最低。

再者，青島和煙威產業同構比較突出，產業之間沒有互補性。為什么膠東經濟圈流動性不強？原因在于缺乏產業聯系。為什么青島和濰坊聯系很緊密？因為和濰坊的產業互補性強。經濟圈的首要條件，就是經濟聯系。

還有一個重要原因，膠萊平原是我國主要糧食產地，限制了青濰、煙威向膠東中部的連綿擴展。交通方面也是一樣，青島只和濰坊之間最密集暢通。

這就帶來一個值得深入研究的選擇——濟青都市連綿帶。以前我們總認為城市群就必須是圈層狀的，情況并非如此，城市群有兩種形態，一種是圈層式的，一種是廊道式的。全球五大城市群，排第一位的是美國東部的都市連綿帶。現在來看，在山東只有濟青都市連綿帶具備了躍升城市群的特征和可能，通過比較可以看到，在各大城市體系中，以杭州為中心城市的杭州都市圈具有代表性意義，而我們有濟青兩個中心城市，大城市方面少一些，中等城市、小城市相對來說小一些，但經濟總量、人口密度都是最多的，說明它們之間的經濟聯系是很強的。從帶動能力上看，濟青構成了兩個中心，從城鎮體系上看，分布比較均勻，這些都說明了濟青都市帶具備了形成城市群的特征和可能。

濟青都市連綿帶的形成范式可以表述為“兩心引領”“四城一體”“軸帶擴展”“區域協同”。

可喜的是今年1月份，在省兩會上，山東省省長周乃翔在政府工作報告當中明確提出：為有效促進區域協調發展，啟動濟青發展軸帶三年行動。我認為三年行動是不夠的，可以說，濟青都市連綿帶在中國具有典型意義，像這種沿交通干線形成的都市連綿帶至今還沒有，中國大部分都是圈層式的城市群。

此外還有一個值得注意的地方，城市群不是要把全域都包進來，對具備條件的才進行打造，它可能具有引領帶動作用，濟青都市連綿帶如果打造起來，可以貫通山東省中部，可能輻射帶動落后地區，相對的，魯西南經濟圈就很難打造。

（實習生肖敏根據中國城市經濟學會常務理事陳維民在2023青島發展20人論壇上的發言綜合整理，未經本人審閱）