長江流域河湖生態流量保障管理研究

黃艷 李英 邱涼 陳力 李斐 邴建平 吳澤宇 唐海濱 鄧志民

摘 要：河湖生態流量是維系河湖生態功能、控制水資源開發強度的重要指標，保障河湖生態流量，事關江河湖泊健康，事關生態文明建設，事關高質量發展。以問題為導向，以目標為引領，選取典型河湖開展了主要控制斷面生態流量管理調研與督導，梳理了流域水工程及控制斷面生態流量保障管理現狀，分析了生態流量監管方面存在的問題，從提升流域水資源調度和工程調度管理能力、改善生態流量泄放和監測設施、完善斷面生態流量監控體系、健全生態流量監督管理制度、加快建立長江流域生態流量標準體系等方面提出了長江流域生態流量保障對策建議，為保障河湖生態流量，為維護流域河湖生態系統健康提供技術支撐。

關鍵詞：生態流量；保障；長江流域；工程調度管理

中圖法分類號：X171.4；TV882.2；TV213 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

黨中央、國務院高度重視河湖生態流量保障工作。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。黨的二十大報告提出“全方位、全地域、全過程加強生態環境保護，生態文明制度體系更加健全”，將生態文明建設提升到新的高度[1-3]。河湖生態流量是維系河湖生態功能、控制水資源開發強度的重要指標和統籌生活、生產和生態用水的重要基礎，事關生態文明建設全局。《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱“長江保護法”）明確國家加強長江流域生態用水保障。

為切實履行指導河湖生態流量水量管理的職責，水利部高度重視全國重點河湖生態流量確定與保障工作。2018年以來，水利部相繼印發了《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》《全國重點河湖生態流量確定工作方案》等文件，明確了全國重點河湖生態流量保障技術體系和工作安排，明確要編制全國477條重點河湖生態流量保障實施方案，并印發四批次重點河湖生態流量保障目標[4-7]，制定了283個控制斷面生態流量保障目標。為落實《長江保護法》和水利部相關要求，長江水利委員會編制完成了長江流域85條跨省重點河湖131個控制斷面生態流量保障目標，印發了長江流域第一、二批重點河湖生態流量保障實施方案，明確了控制斷面生態流量保障目標、監測預警、調度保障措施及考核監管要求等[8]；出臺了長江水利委員會河湖生態流量管理辦法；建立了長江流域生態流量監管平臺，依托流域水情信息交換系統，開展生態流量實時監測預警與處置，加強生態流量日常監督管理。

長江流域河湖水系眾多，不同水系河流徑流時空變化特征差異明顯，生態系統類型多樣，生物物種豐富多樣，分布廣泛且生態需水復雜，保障長江流域生態流量意義重大。隨著流域經濟社會的發展，水利水電工程、取用水工程、引調水工程等分布密集，河道外用水增加和水利水電工程改變了河流屬性及其水文情勢，流域生活、生態、生產用水保障面臨挑戰。長江流域面臨著生態流量相關基礎工作（如敏感保護對象生態需求、水工程生態流量泄放設施建設情況等）有待加強、部分斷面生態流量難以滿足要求、監測監控體系不完善、水文站監測能力不足、監督管理機制不健全等問題，難以滿足管理要求。因此，以問題為導向，以目標為引領，開展重點河湖主要控制斷面生態流量管理調研與督導，理清流域水工程及控制斷面生態流量保障及管理現狀，分析生態流量保障及監管方面存在的問題，研究提出相應的對策建議，對進一步做好長江流域重點河湖生態流量目標確定及保障和管理具有重要意義。

1 調研工作開展情況

1.1 調研對象

針對生態流量保障目標存在不滿足要求的情況以及省界斷面存在用水矛盾導致生態流量難以保障、上下游梯級難以實現聯合調度導致下游生態流量得不到滿足等問題，選取貴州省安順市三岔河、湖北省恩施州濯河、溇水和清江為工作范圍，以三岔河引子渡水電站（生態流量監管控制站為下游徐家渡水文站）、濯河大河邊水電站及下游朝陽寺水電站、溇水淋溪河斷面及其上游江坪河水電站（生態流量監管控制站淋溪河水文站）、清江水布埡、高壩洲水電站等為調研對象，開展長江流域重點河湖生態流量保障管理調研。

1.2 調研目標與內容

（1）摸清斷面生態流量不滿足的原因。調研斷面上下游相關水利水電工程建設運行情況、工程生態流量調度情況、生態流量專用泄放設施設置情況以及工程生態流量監管落實情況，了解水工程生態流量調度管理現狀及存在問題，對照重點河湖生態流量保障目標，分析主要控制斷面生態流量保障目標不滿足的原因。

（2）商討協調斷面生態流量調度保障的對策建議。以問題為導向，以保障斷面生態流量為目標，以水利水電工程及取用水工程等水工程為調控手段，商討提出優化流域水資源調度和工程調度運行管理對策建議。

（3）調研復核斷面生態流量監測方案合理性。調查水文站和水利工程的生態流量監測方式、監測能力等，提出進一步加強河湖生態流量控制斷面監測的意見，明確斷面監測數據報送要求，提高實時監測預警能力。

（4）提出流域生態流量管控整改意見。了解地方生態流量管理現狀和存在問題，總結生態流量管理存在的主要問題，并研究提出改進措施。

1.3 調研過程

按照工作安排，長江水利委員會水資源節約與保護局負責組織落實，明確調研任務和重點，制定調研工作方案。確定由長江水利委員會分管副總工為調研組組長，水資源節約與保護局、水資源管理局、水文局、長江水資源保護科學研究所、長江設計集團有限公司等單位相關人員為調研組成員，開展了貴州省安順市三岔河、湖北省恩施州境內濯河、溇水與清江等河流調研。

調研組一行在貴州省安順市查看了引子渡水電站、徐家渡水文站等生態流量保障情況，重點調研引子渡水電站生態流量泄放設施、監控設施、水庫調度運行情況，以及水文站流量測驗情況（見圖1）；開展溇水江坪河水電站調研，重點查看江坪河水電站水量泄放設施、生態流量監控設施和調度運行情況（見圖2）；調研淋溪河斷面生態流量滿足情況以及存在的主要問題；對濯河大河邊水電站進行了調研，查看大壩及引水發電工程、調度運行情況，了解生態流量保障情況，調研大河邊水文站監測情況（見圖3）；對下游朝陽寺水電站開展調研，重點查看水工程生態水量泄放設施、生態流量監控設施和調度運行情況，調研朝陽寺斷面生態流量滿足情況以及生態監測預警、監管責任等管理措施落實情況（見圖3）。開展清江水布埡、高壩洲水電站調研，重點查看水布埡、高壩洲水電站水量泄放設施、生態流量監控設施，了解工程運行管理單位及其調度運行情況（見圖4），調研梯級聯合調度實施情況、高壩洲斷面生態流量滿足情況以及存在的主要問題。相關基本情況見表1。

現場調研結束后，調研組分別在貴州省安順市、湖北省恩施州召開座談會，聽取了貴州、湖北兩省水利廳及相關水利工程管理單位關于生態流量管理工作的匯報，就調研檢查中發現的問題進行了反饋，提出了加強生態流量管理的意見建議。

2 調研發現的問題

調研組通過現場察看，并與貴州、湖北兩省水利廳及相關水利工程管理單位等進行座談，了解重點河湖生態流量保障現狀，分析生態流量管理存在的問題。

2.1 水工程調度保障機制不完善

由于朝陽寺水庫及大河邊水庫全流域降雨嚴重偏少，8—9月基本無降水，朝陽寺電站、大河邊電站水庫入庫水量極少，朝陽寺斷面生態流量出現不達標狀況。斷面上游朝陽寺水電站具有季調節能力，生態基流難以保障主要是因上游朝陽寺、大河邊等水利工程監管不到位，沒有將生態流量調度納入水資源調度方案，未建立常規生態調度機制，“三生”用水調度原則不明確，應對特枯水年或連續枯水年應急調度能力及生態聯合調度能力有待提升。清江高壩洲斷面上游高壩洲水電站僅有日調節能力，斷面生態流量需依靠上游隔河巖、水布埡等控制性工程下泄流量來保障。當前清江水布埡、隔河巖、高壩洲等水工程間沒有制定生態聯合調度，且工程運行管理單位不同，導致高壩洲斷面生態流量保障存在一定問題。

2.2 生態流量泄放設施不滿足要求

引子渡水電站始建于2000年，在立項批復時未確定最小下泄流量（生態流量），未設置專門生態流量泄放設施，存在電站最小下泄流量不達標的情況，進而影響下游徐家渡水文站斷面生態基流不達標。目前臨時采用機組靈活調峰、空轉等運行方式滿足最小下泄流量要求，但長期低負荷運行導致發電設施振動，存在漏水現象，嚴重威脅機組運行安全。大河邊水電站未建立單獨的生態流量泄放設施，朝陽寺水電站生態機組正在建設中，尚未開展竣工驗收。

2.3 生態流量監測監控設施不完善

生態流量監測能力不足，生態流量泄放計量設施和網絡傳輸系統不完備，難以滿足管理需求，如受江埡水庫回水影響時淋溪河水文站有時無法準確判斷上游生態流量的泄放是否達到管理目標要求。流域水資源監測信息按24段制報送頻次與能力有待進一步提高，視頻監控及枯水期低流量情況下生態流量精準監控還難以實現，難以滿足全面動態監控流域內控制斷面生態流量保障情況的管理需求（采用穩定水位～流量關系、堰槽法推流的，系統誤差應為-3%～3%），而且測驗方法和測驗斷面也需優化調整。斷面上下游省與省之間、斷面保障責任主體與監管主體之間未實現流量（水位）監測數據實時共享，不利于開展生態流量預警處置以及跨省河流水量調度。

2.4 生態流量監管制度不完善

河湖生態流量保障涉及供水、灌溉、發電、航運等多領域，雖然地方出臺了相關生態流量管理制度和管理意見，也具備了相關監控手段，但是在落實過程中，仍然存在電站不按要求下泄流量，難以克服不同部門、不同行業協調機制不暢等實際問題以及河湖生態流量管控在利益統籌、管理成本、管理效率等方面不協調問題，使相關制度不能落實到位。

2.5 生態流量相關標準規范不健全

根據水利部《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》等相關要求，生態流量保障管理工作涉及河湖生態流量目標制定、監測預警方案、調度保障措施、評估考核等內容。當前關于生態流量保障與管理方面的標準規范主要集中在生態流量目標的確定，如《河湖生態環境需水計算規范》《水電工程生態流量計算規范》《水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南（試行）》等。但是已有的生態流量確定方法不能充分反映長江流域多泥沙、季節性明顯、流量變化大的河流特征，以及幾何形態顯著影響等因素，與河流的自然屬性及梯級開發利用情況等社會屬性銜接不緊密，難以精確反映河段生物特性與流量（或水位）的關系，難以滿足當前生態環境保護要求；生態流量預警閾值及預警等級尚未完全統一，生態流量監測預警機制和生態流量調度原則尚未建立，調度管控對象及管理要求不明確；生態流量監管責任主體不明、責任落實不到位，特別是流域和區域之間、部門之間缺乏協調聯動，尚未形成高效的執法監管合力。因此，亟需建立長江流域河湖生態流量標準體系，對生態流量計算方法的尺度、適用條件、計算參數等進行統一化、規范化，使長江流域生態流量相關工作能夠有章可循、有據可依。

3 工作建議

針對流域生態流量管理不足問題，根據《長江保護法》，從提升流域水資源調度和工程調度管理能力、改善生態流量泄放和監測設施、完善斷面生態流量監控體系、健全生態流量監督管理制度、加快建立長江流域生態流量標準體系等方面提出建議，以強化流域生態流量監管，確保生態流量合理泄放，保障河湖生態流量，維護流域河湖生態系統健康。

3.1 提升流域水資源調度和工程調度管理能力

河湖生態流量管理涉及水量調度、用水總量控制和工程水量調度等多個方面。積極推進河流水資源調度工作，將生態流量納入流域年度水量調度計劃，按照《長江保護法》要求，明確“三生”用水次序，嚴格水量調度管理，進一步強化朝陽寺水電站生態流量常規調度及應急調度保障措施，加強引子渡水電站與東風水庫、朝陽寺水電站與大河邊水電站，以及高壩洲與水布埡等工程間的聯合調度，重點保障枯水期等特殊時期下游基本生態用水需要。

以保障河湖生態流量目標為硬約束，干支流水利水電工程運行管理單位應依據流域水量調度方案和批準的年度水量調度計劃，合理安排工程的調度運行，落實工程調度要求的最小下泄流量。水利水電工程應將生態用水調度納入水工程日常運行調度規程，建立常規生態調度機制，重點保障枯水期及魚類繁殖期等特殊時期下游基本生態用水需求。加強重大跨流域引調水工程生態調控的頂層設計、已有工程調度方式優化，加強水工程調度運行管理。

對于具有城鄉供水或綜合利用功能的水庫工程，以保障防洪安全和城鄉生活供水安全為前提，根據生態流量目標，優化水庫調度運行方式、調整取用水規模和過程。

對于水電站工程，根據工程樞紐布置、電站運行方式和水庫調節能力，以保障壩下減水脫流河段以及電站尾水以下河段的生態流量為目標，協調生態流量調度與發電、航運、防洪、供水等調度間的關系。

對于具有較強徑流調節能力的水庫、水電站，可充分挖掘豐水期、平水期的徑流調節能力，結合汛期中小洪水，合理安排下泄水量和泄流時段，通過制造人工洪水或流量脈沖，盡可能形成近自然水文情勢，滿足魚類繁殖等敏感期生態流量及水力條件過程需求。

對于攔河閘壩，根據生態流量目標，結合工程任務、功能和生態環境保護要求，因地制宜采取按需攔蓄、分時運用、上下聯動等調度原則，優化閘門調度管理，強化取用水規模及過程管控等。

對于調水工程，根據調出區水資源條件和生態保護要求，明確調水的生態流量約束條件，合理制定取水過程和調水規模。

3.2 改善生態流量泄放和監測設施

在保障工程安全運行的前提下，根據工程布置特點、調度運行方式等，合理選取生態流量泄放設施進行生態流量泄放，確保水電站穩定足額下泄生態流量。引子渡水電站等工程運行管理單位應推動壩下生態小機組建設，朝陽寺水電站應加快推進生態機組竣工驗收，嚴格落實電站最小下泄流量要求。完善生態流量泄放設施的流量自動測報和遠程傳輸系統，以確保生態流量數據獲取的真實性和完整性。

對缺少生態流量泄放設施或現有泄放設施無法滿足生態流量泄放要求的工程，工程管理單位應制定生態流量泄放設施改造或新建方案。對現有建筑物具備改造條件的，可結合渫水、引（輸）水、通航等建筑物進行改造；對不具備改造條件且優化工程調度運行無法滿足生態流量泄放要求的，可結合工程布置及泄流條件，分析提出新建專用生態流量泄放設施的措施和要求。

3.3 完善斷面生態流量監控體系

按照管理權限，完善水文監測設施設備，重點加強河流枯水期和低水流量監測，加快監測設施的升級提升，提高低水流量監測精度和自動化水平，建立健全生態流量信息報送制度，加強朝陽寺水電站等泄放流量監測數據共享，實現河流生態流量信息化管理及資源數據實時共享。

健全長江流域生態流量監管平臺，建立監測、評估、管理數據中心，集成信息匯集與存儲、信息服務和支撐應用。地方應加快建立完善水庫、水電站、閘壩等生態流量監管平臺，確保監測數據（圖像）及時準確接收，加強生態流量監管。

建立健全河道內涉水工程生態流量管控體系，將生態流量納入長江流域全覆蓋水監控系統，實現信息采集自動化和實時化、信息傳輸網絡化和互通化、信息存儲標準化和集成化、信息應用智能化和科學化。合理確定預警等級和預警響應措施，建立流域生態流量預警機制，開展預警評估與監督管理，并定期或不定期地通報生態流量保障情況。

3.4 健全生態流量監督管理制度

河湖生態流量管理事權，涉及流域管理部門、地方水利部門和水工程管理單位事權。按照流域管理和區域管理相結合的原則，合理界定管理事權和責任，明確各自職責分工，做好協作與配合。貫徹《長江保護法》《水利部長江水利委員會河湖生態流量監督管理辦法（試行）》，強化流域管理機構跨省重點河湖生態流量管理事權，依法組織實施河湖生態流量調度、檢查考核。省級水行政主管部門按照區域水資源管理職責做好本行政區域生態流量管理，組織市縣兩級人民政府和水行政主管部門落實好重點河湖生態流量保障任務。

地方政府應定期或不定期組織開展流域生態流量監督檢查，對流域主要水利工程下泄水量情況、日常監督管理情況、監測監控預警情況以及控制斷面生態流量目標的滿足情況進行檢查，保障生態流量管理落到實處。將生態流量監管作為各級政府最嚴格水資源管理和河長制監管工作的重要內容，將生態流量滿足程度作為考核的核心指標，強化地方各級政府責任，嚴格考核評估和監督，形成齊抓共管的良好局面。

對未按要求足額穩定泄放生態流量或未按時報送生態流量監測監控數據的水電站，各級行政主管部門應依法依規督促限期改正。主管部門應當定期公開水電站生態流量泄放情況，加大對違規項目的曝光力度，鼓勵和支持社會公眾監督水電站生態流量泄放情況。

3.5 加快建立長江流域生態流量標準體系

貫徹落實《長江保護法》，強化生態流量標準體系頂層設計。鑒于長江流域不同河流在水資源稟賦條件、敏感生態保護對象及其保護要求、年內年際水文過程、水資源開發利用程度與調控能力等方面存在差異性，應盡快研究明確長江流域生態流量目標核算方法及其技術要求，制定河湖生態流量調度、取用水管理、監測監控和評估考核方法體系，加快推進長江流域生態流量標準體系建設。

（1）研究確定長江流域生態流量目標核算方法。目前長江流域還有很多河流無水文監測資料，針對無水文資料或水文資料極少地區，根據區域地形特點或水系分布情況，建議明確區域和河流的生態流量確定技術標準。關于生態流量計算方法，目前計算方法較多，標準體系適用范圍較廣，建議結合長江流域河湖生態環境特征及水資源開發利用程度等，制定指導長江流域實際的生態流量確定方法的相關標準，針對不同區域不同類型的河流，明確生態流量計算方法，如現狀水資源開發利用程度較高，需要外流域調水等工程措施才能滿足生態流量的河流，其生態流量保障目標確定原則及方法如何確定。對城市內湖水體生態換水補水流量，鑒于目前尚無明確的規范或導則，大多根據經驗或者水環境容量簡單計算確定，建議明確城市內湖水體生態換水補水流量計算方法。針對重點保護對象的敏感期生態需水過程的確定，目前研究成果較少，且相關研究所需研究周期較長，難以提出敏感期生態流量，建議標準體系中補充對于敏感期生態流量的計算指導。

（2）明確生態流量調度保障體系。以河道內控制性水工程及河道外取用水工程為抓手，規范生態流量調度保障對象選取及其泄放要求，明確“三生”用水次序及生態流量調度與防洪、發電等調度原則，規定生態流量調度責任主體及監管責任主體，以及常規調度及應急調度等管理辦法。

（3）規范生態流量監測與預警標準體系。以實時流量成果作為考核評價依據；研究制定生態流量預警等級和預警閾值方面的標準體系。

（4）完善生態流量達標考核評價標準。對于上游無控制性工程河流、山區季節性河流等，以及發生干旱等特殊情況，強化差異化考核。從制度層面完善未按規定下泄生態流量的處罰條例。

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Ensuring Ecological Flow for Rivers and Lakes in Changjiang River Basin

HUANG Yan1，LI Ying2，QIU Liang2，CHEN Li2，LI Fei3，

BING Jianping4，WU Zeyu5，TANG Haibin6，DENG Zhimin3

（1. Changjiang Water Resources Commission， Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China；2. Bureau of Water Resources Conservation and Protection，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China；

3. ?Changjiang Water Resources Protection Institute，Wuhan 430051，China；4. ?Bureau of Hydrology， Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China; 5. ?Changjiang Institute of Survey， Planning， Design and Research，Wuhan 430010，China; 6. Institute of Hydroecology， Ministry of Water Resources and Chinese Academy of Sciences，Wuhan 430079，China）

Abstract： Ecological flow is an important indicator for maintaining the ecological functions and controlling water resources development of rivers and lakes. Ensuring the ecological flow is essential to maintain the health of rivers and lakes， promote the construction of ecological civilization and facilitate high-quality social-economic development of the river basin. Based on the investigation on the management of ecological flow in some ecologically important rivers and lakes in Changjiang river basin， the current status particularly problems encountered in ecological flow management at the water projects （such as hydropower stations） and controlling river sections （indicated through discharge or water level at a gauge station） are analyzed. Measures on how to maintain ecological flow are proposed， including： improving the capacity of management and regulation of engineering works， installing and enhancing facilities for ecological flow releasing and monitoring， improving the flow monitoring system， improving the supervision and management mechanism， and accelerating the establishment of standard system for the management of ecological flow in Changjiang River Basin. The research has provided important technical support to ensure ecological flow for the protection and maintenance of ecosystem of river and lakes.

Key words： ecological flow; guarantee measures; Changjiang River Basin; regulation of engineering works