完善長江流域蓄滯洪區(qū)管理立法思考

羅偉偉 楊易華 程暉

摘 要：健全長江流域蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系，是保障流域防洪安全、促進區(qū)內經濟社會協調發(fā)展的必然要求。隨著長江流域經濟社會的發(fā)展，部分蓄滯洪區(qū)產業(yè)布局失衡、防洪工程建設遲緩的現狀與防洪保安之間的矛盾日益凸顯。在梳理總結長江流域蓄滯洪區(qū)運用與管理中存在問題的基礎上，從推進《蓄滯洪區(qū)管理條例》制訂、加強蓄滯洪區(qū)洪水影響評價管理配套法規(guī)建設以及修訂《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》三個維度提出了立法建議，對于進一步規(guī)范長江流域蓄滯洪區(qū)管理以及完善我國蓄滯洪區(qū)法規(guī)體系，具有現實意義。

關鍵詞：長江流域；蓄滯洪區(qū)；管理立法

中圖法分類號：TV873 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

自古以來，長江流域洪澇災害頻發(fā)，作為分蓄超額洪水的蓄滯洪區(qū)地位特殊，與干支流水庫、河道整治工程、洲灘民垸等共同組成了長江流域防洪工程體系。一方面蓄滯洪區(qū)要承擔分蓄洪水，保障流域與區(qū)域防洪安全的功能，另一方面蓄滯洪區(qū)內還有大量的人民群眾生產生活，區(qū)內經濟社會需要適度發(fā)展。由此產生的多重矛盾決定了蓄滯洪區(qū)的管理不能采用單一手段、一蹴而就，必須根據實際情況通過建立健全體制機制，實現蓄滯洪區(qū)管理的制度化、標準化。為了貫徹《長江保護法》關于增強防洪減災綜合能力的規(guī)定，亟待健全長江流域蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系，為實現蓄滯洪區(qū)法治化、規(guī)范化管理提供支撐。

1 長江流域蓄滯洪區(qū)管理基本概況

1.1 長江流域蓄滯洪區(qū)基本情況

根據《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》《國務院關于長江防御洪水方案的批復》等有關文件，明確長江流域蓄滯洪區(qū)共有46處，分布于湖北、湖南、江西、安徽、江蘇5省，其中長江中下游共42處，總面積約1.2萬km2，有效蓄洪容積約590億m3[1]；滁河流域共4處，總面積19.5 km2，蓄洪容積9 725萬m3（見表1）。隨著經濟社會的快速發(fā)展，蓄滯洪區(qū)內資源開發(fā)利用程度不斷提高。目前長江干流以及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)42處蓄滯洪區(qū)中，完成安全區(qū)建設的有4處，完成分洪閘建設的有9處，圍堤工程完全達標的有33處，建設與管理的滯后與區(qū)域內經濟社會發(fā)展矛盾日益突出，啟用難度逐漸加大，蓄滯洪區(qū)建設與管理已成為長江流域防洪體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

1.2 蓄滯洪區(qū)管理立法現狀

在我國涉水法規(guī)體系中，涉及蓄滯洪區(qū)建設與管理的立法包括兩個層面：一是國家層面，主要有《防洪法》《長江保護法》《防汛條例》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》《關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》等法律法規(guī)以及行政規(guī)范性文件；二是地方層面，長江流域的安徽、湖北、湖南等地出臺實施了一些地方性法規(guī)及規(guī)范性文件（見表2）。總體來看，長江流域蓄滯洪區(qū)法規(guī)體系建設成效顯著，為流域防洪安全提供了較好的制度保障。

現行的涉水法規(guī)在促進蓄滯洪區(qū)管理法治化方面發(fā)揮了十分重要的作用，但與流域內蓄滯洪區(qū)建設與管理面臨的新形勢新要求相比還存在如下不足。

（1）時效性滯后。除《長江保護法》和新頒布實施的《長江流域控制性水工程聯合調度管理辦法（試行）》外，多數法規(guī)實施年限較長，如《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》實施已逾20年，有些規(guī)定已經與經濟社會發(fā)展不相適應。

（2）位階效力低。除《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》以行政法規(guī)的方式發(fā)布外，其他大多數蓄滯洪區(qū)制度和政策以國務院部委或者地方人民政府出臺規(guī)章或者行政規(guī)范性文件為主，立法層級不高，導致其法律權威性不足，不同程度影響蓄滯洪區(qū)建設與管理的實際效果[2]。

（3）可操作性較差。《防洪法》《長江保護法》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等法規(guī)僅對蓄滯洪區(qū)的范圍、安全建設、補償、救助、建設項目作出了一般原則性規(guī)定，缺少具有可操作性的實施細則[3]。

（4）部分制度空白。由于蓄滯洪區(qū)具有獨特的功能和定位，需要針對其特點制定與區(qū)內資源開發(fā)利用、人口規(guī)模、產業(yè)結構調整等要素相適應的管理制度和政策措施進行規(guī)范和約束。

2 蓄滯洪區(qū)運用和管理存在的問題

近年來，三峽、溪洛渡、向家壩等長江上游控制性水庫群逐步建成，這些水工程的聯合調度，使流域防洪減災能力顯著增強，蓄滯洪區(qū)運用數量與運用概率大為降低，致使人民群眾對蓄滯洪區(qū)的建設管理和保護意識不強，加之區(qū)內無大型經濟支柱產業(yè)，地方配套建設資金投入較少，蓄滯洪區(qū)建設進度嚴重滯后。

2.1 蓄滯洪區(qū)管理體制機制亟待健全

目前，我國對蓄滯洪區(qū)實施管理的組織架構是地方人民政府水行政主管部門與其他有關部門相互配合，按照法律法規(guī)的規(guī)定，結合各自部門職責，分工行使相應管理職能。水行政主管部門主要負責蓄滯洪區(qū)內防洪工程設施、安全設施的建設和管理以及防洪運用、補償；蓄滯洪區(qū)內的社會管理主要由民政、農業(yè)農村、自然資源等相關部門負責。這種管理構架涉及管理部門眾多，牽涉行政區(qū)域廣泛，可能導致各部門之間事權不明、責任不清，經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和防洪減災等無法協調一致。此外，長江流域46處國家級蓄滯洪區(qū)中，除湖北省設立洪湖分蓄洪區(qū)工程管理局、荊江分蓄洪區(qū)工程管理局2個蓄滯洪區(qū)管理機構外，其他蓄滯洪區(qū)均缺乏專門管理機構，基本由當地水行政主管部門或堤防管理部門代管，既無專門人員編制，也無維護管養(yǎng)經費，部分蓄滯洪區(qū)內經濟無序發(fā)展問題突出，盲目開發(fā)和建設現象時有發(fā)生。

2.2 洪水影響評價管理制度尚不健全

《防洪法》從法律上建立了洪水影響評價報告審查制度，但迄今為止，尚未制訂專門的洪水影響評價管理配套法規(guī)[4]。長江流域蓄滯洪區(qū)內大量的建設項目開展了洪水影響評價工作，保障了流域內非防洪建設項目的防洪安全。以長江水利委員會為例，自2010年11月以來，共審查蓄滯洪區(qū)內非防洪建設項目洪水影響評價報告130余項，涉及到公路、鐵路、天然氣管道、輸水管道、輸電線路、碼頭、發(fā)電廠、污水處理廠、新區(qū)規(guī)劃等類型。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進，地方政府、蓄滯洪區(qū)內群眾對經濟發(fā)展需求越來越急迫，各類建設項目數量增長趨勢明顯，蓄滯洪區(qū)內資源開發(fā)利用、發(fā)展經濟與防洪保安矛盾日益尖銳，洪水影響評價工作面臨新的挑戰(zhàn)。比如，目前非防洪建設項目規(guī)模的劃分標準亟待明確，按照國務院和水利部“放管服”改革要求，需將洪水影響評價與其他涉水行政審批事項進行整合，但缺乏實施細則；缺乏開展洪水影響評價審批的審查標準、技術規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定，導致審批機構在開展報告審查時尺度不一，自由裁量權較大，不利于實施科學、公開、公平、公正的洪水影響評價審批[4]。

2.3 蓄滯洪區(qū)運用補償制度尚需完善

為減少蓄滯洪區(qū)分蓄洪水給區(qū)內人民群眾造成的財產損失，保障區(qū)內人民群眾財產權益，《防洪法》第七條規(guī)定“各級人民政府應當對蓄滯洪區(qū)予以扶持；蓄滯洪后，應當依照國家規(guī)定予以補償或者救助”。《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》對蓄滯洪區(qū)運用補償的對象、范圍、標準和補償程序作出了明確規(guī)定。但該辦法實施超過20年，其規(guī)定與新時期蓄滯洪區(qū)管理的客觀要求已不相適應。

近十年來，長江流域僅滁河荒草二圩、荒草三圩分別于2015年、2020年啟動分洪運用。在啟動后的補償過程中，部分問題逐漸凸顯。一是補償對象不全。《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》中規(guī)定，以“蓄滯洪區(qū)內具有常住戶口的居民”為補償對象，隨著經濟社會發(fā)展，土地流轉和蓄滯洪區(qū)居民外遷現象越來越普遍，有關人員也應納入補償對象[5]。二是補償標準需調整。蓄滯洪區(qū)內種養(yǎng)品種繁雜，部分蓄滯洪區(qū)內發(fā)展了高附加值的養(yǎng)殖業(yè)，現有補償標準不全，在具體補償登記過程中，部分損失的農業(yè)生產品種無法找到補償標準，同時高附加值產業(yè)未設置補償上限增加了蓄滯洪區(qū)運用成本。三是蓄滯洪區(qū)汛前財產登記制度需完善。《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》規(guī)定每年3月底完成蓄滯洪區(qū)財產登記，至運用時蓄滯洪區(qū)生產情況已發(fā)生較大變化，財產登記數據難以應用，同時現有財產登記種類復雜繁多，部分蓄滯洪區(qū)運用頻率很低，年年登記浪費大量人力物力。四是補償程序復雜。需經4～5次核查審訂，且每次執(zhí)行標準不一，基層工作量大。

3 完善蓄滯洪區(qū)建設管理立法建議

完善蓄滯洪區(qū)建設管理立法，需要從制度層面實現從行政管理向法治管理、從危機管理向風險管理、從事后管理向事前管理的轉變，將蓄滯洪區(qū)管理工作納入法治化軌道，是當前長江流域蓄滯洪區(qū)管理的重要使命。

3.1 抓緊推進《蓄滯洪區(qū)管理條例》制訂

蓄滯洪區(qū)管理部門眾多、行政區(qū)域廣泛，僅由部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，難以平衡協調其復雜關系，亟需研究制定出臺行政法規(guī)《蓄滯洪區(qū)管理條例》，內容涵蓋蓄滯洪區(qū)管理體制、安全設施建設與管理、調度運行和管理、社會經濟和人口管理、補償與保障等內容。通過法律規(guī)定明確權利與責任，有效協調中央與地方、部門之間、不同行政區(qū)域之間以及各個環(huán)節(jié)之間的關系，充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)行蓄洪水和經濟社會適度發(fā)展雙重功能[6]。

管理體制方面，進一步明確各級政府及其相關部門在蓄滯洪區(qū)建設和管理工作中的職責邊界，建立專管機構。安全設施建設與管理方面，應堅持分類管理原則，對不同類型的蓄滯洪區(qū)采取不同的建設措施，進一步明確各項安全設施建設的規(guī)劃主體、建管主體、職責內容、經費來源等內容。調度運行和管理方面，明確蓄滯洪區(qū)的啟用命令、預報警報、轉移安置、抗洪搶險、運用預案編制、調度運用決策、運用期保障、災后恢復等內容。社會經濟和人口管理方面，明確蓄滯洪區(qū)內土地開發(fā)利用要求、人口規(guī)模控制要求、產業(yè)發(fā)展要求等。補償與保障方面，明確運用補償的范圍、防洪基金的使用、洪水保險、政策扶持措施、建設與管理資金安排等內容。

3.2 加強蓄滯洪區(qū)洪水影響評價管理配套法規(guī)建設

結合《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)修訂，按照《行政許可法》以及國家“放管服”改革的要求，健全完善蓄滯洪區(qū)內非防洪工程洪水影響評價管理制度，進一步明確管理主體、管理范圍、審批流程、技術規(guī)范等內容，積極推進出臺《蓄滯洪區(qū)洪水影響評價辦法》。

盡快出臺規(guī)范整合后的洪水影響評價審批制度以及實施細則，加強非防洪建設項目洪水影響評價報告審批管理；整合現有技術標準，健全完善洪水影響評價相關管理的標準、規(guī)程和規(guī)范。

3.3 盡快修訂《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》

蓄滯洪區(qū)補償問題錯綜復雜，隨著長江經濟帶發(fā)展、“十四五規(guī)劃”等國家戰(zhàn)略的全面實施，區(qū)內經濟社會發(fā)展以及防洪減災的形勢發(fā)生了顯著變化，亟需總結近年來蓄滯洪區(qū)運用補償工作的經驗，修訂《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》[7]。根據經濟社會發(fā)展實際重新核定補償范圍，完善居民財產登記、補償標準、核查工作程序、補償對象認定等相關規(guī)定。

在補償承擔主體上，建立中央轉移支付和受益地區(qū)對口補償相結合的綜合補償制度[8]。在補償對象上，由于移民遷建和農業(yè)人口不斷流動的原因，部分人員戶籍雖然遷往蓄滯洪區(qū)以外，但農田的基本生產資料甚至工業(yè)設施仍在區(qū)內，應該將賠償的范圍從常住戶籍人員調整至實際受到財產損失的自然人、法人及其他組織。另外，政府應積極實施蓄滯洪區(qū)洪水保險制度，探索建立以政府為主體、利益相關方共同參與的多元化洪水保險制度，逐漸轉變過去洪水風險單純依賴政府財政救助的社會負擔模式，進一步提升社會和人民群眾對洪水災害的承受能力。

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Reflections on Perfecting Management Legislation of the River Flood Storage and Detention Area in Yangtze River Basin

LUO Weiwei1，YANG Yihua2，CHENG Hui1

（1. Network and Information Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China；2. Bureau of Policy and Law，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Developing a sound regulatory system for managing the retention and detention areas in the Yangtze River Basin is a necessary requirement for ensuring flood control safety and promoting coordinated economic and social development within the region. With the economic and social development in the Yangtze River Basin，the contradictions between the unbalanced industrial layout，the slow flood control engineering construction in some retention and detention areas and flood control security have become increasingly prominent. We first analysed the problems in the management and use of retention and detention areas in the Yangtze River Basin. On this basis，we put forward legislative suggestions from three dimensions：promoting the formulation of the Regulations on the Management of Retention and Detention Areas，strengthening the construction of supporting regulations for flood impact assessment management in retention and detention areas，and revising the Interim Measures for Compensation of the Use of Retention and Detention Areas. These proposals are of practical significance for further regulating the management of retention and detention areas in the Yangtze River Basin and improving the regulatory system for retention and detention areas in China.

Key words：Yangtze River basin； flood storage and detention area； management legislation