瓊江川渝跨界示范河流建設研究

鄭尚 李善德 張勝強

摘 要：瓊江是川渝共同打造的首條跨省市示范河流。通過剖析瓊江示范河流建設面臨的突出問題，從聯防聯控角度確定瓊江川渝跨界示范河流建設目標，謀劃瓊江跨省市示范河流建設總體布局，重點從跨區域聯動、流域水環境整治入手，打造“聯動瓊江”“生態瓊江”，其工作經驗和亮點舉措，可為跨省市示范河流建設提供借鑒。

關鍵詞：河長制；瓊江；示范河流；川渝；聯防聯控聯治；生態補償

中圖法分類號：X37 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

為深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平生態文明思想，推動河長制湖長制從“有名”全面轉向“有實”，打造一批治水效果明顯、管護機制完善、可復制可推廣的典型案例，2019年11月，水利部辦公廳印發了《關于開展示范河湖建設的通知》[1]，在全國范圍內遴選出17條河湖，建設“河暢、水清、岸綠、景美、人和”示范河湖，拉開了示范河湖建設的序幕。

川渝山水相連，流域面積50 km2以上的跨界河流達81條。兩地政府高度重視跨界河流的協同治理，2020年9月聯合簽訂《川渝跨界河流管理保護聯合宣言》，成立川渝河長制聯合推進辦公室，是全國首個跨省（市）聯合河長辦；2021年9月，兩地聯合啟動瓊江示范河流建設工作，建設期限為2021年9月—2023年9月，通過“首條”川渝跨界示范河流建設，將瓊江打造成可復制、可推廣、具有川渝特色的跨界河流聯防聯控示范標桿，助推筑牢長江上游重要生態屏障。本文通過分析瓊江流域示范河流建設創新思路與做法，總結工作經驗，為跨界示范河流建設提供借鑒。

1 瓊江跨界治理主要問題

瓊江系涪江右岸一級支流，嘉陵江二級支流，發源于四川資陽市樂至縣，自西北至東南方向流經四川省遂寧市及重慶市潼南區、銅梁區，于銅梁區安居鎮匯入涪江。河流全長239 km，其中四川境內137 km，重慶境內102 km。

1.1 流域水質達標穩定性較差

瓊江干流比降僅為0.4‰，流速緩，流量小，瓊江流域水質問題突出，川渝交界處光輝斷面（考核四川省遂寧市）被納入四川省掛牌整治小流域考核斷面。根據劉凌雪等[2]對四川省遂寧市安居段瓊江流域2013—2016年水質及面源污染評價結果，瓊江流域安居段面源污染嚴重，主要污染源為城鎮居民區污水、農田地表徑流及畜禽養殖場。唐琦等[3]對2017—2019年四川省遂寧市境內瓊江干支流國控、省控斷面水質時空變化規律進行了分析，結果表明瓊江干流遂寧段水質較差，多數月份CODCr、TP超標；主要支流河口斷面CODCr、TP超標現象時有發生。

根據潼南區生態環境局統計資料（見表1），瓊江干流國考斷面跑馬灘（考核四川省資陽市）、光輝斷面2015—2018年水質均未達到地表水Ⅲ類水質標準；中和斷面（考核重慶市潼南區）存在季節性超標現象。瓊江大安斷面（考核四川省遂寧市）2020年僅6個月水質達到地表水Ⅲ類水質標準，2021年水質為地表水Ⅳ類。

跨界支流姚市河（岳陽河）、龍臺河、平灘河、塘壩河等支溝水質較差，其中姚市河水質長期呈V類。每逢汛期，大量污染物隨洪水沖入瓊江，給瓊江水環境帶來不良影響。受上游四川來水影響，崇龕瓊江自來水廠水源地水質長期處于IV類。

1.2 缺少跨省市協同治理機制

跨省界河湖流域統籌管理是河湖長制工作的難點，河湖長制為地方屬地管理，勢必因上下游、左右岸等跨界因素造成事實上的“一河（湖）多策”[4]；地區間經濟技術水平差異和流域統籌缺失導致流域河長制推行不能同頻共振[5]，部分工作還停留在一些機制的建立和協議的簽署上，實質性工作開展相對較少。

近年來，隨著河長制工作的推進，四川省河長制辦公室、重慶市河長辦公室于2018年6月簽訂《跨省界河流聯防聯控合作協議》，就建立跨省界河流信息共享機制、協同管理機制、聯合巡查制度、聯席會議制度、環境污染聯防聯控制度、生態環境事故協商處置制度和聯絡員制度等方面達成共識[6]，但目前仍未出臺具體的實施方案，缺少高效的協同治理機制。瓊江流域跨省市協同治理仍處于探索磨合階段，聯合管護工作主要依賴屬地河湖長推動，以協商開展為主，尚未實現標準化、制度化，協作機制尚需進一步優化完善。在突出的水環境問題治理過程中，各區縣各自為戰，難以形成工作合力。

1.3 生態補償機制未全部建立

生態補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容[7]。2016年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍。

重慶市潼南區與銅梁區于2018年率先簽訂《瓊江流域上下游橫向生態補償協議》。截至2021年6月，兩個區的流域補償金總額已達1 321萬元。瓊江干流及主要支流四川省入重慶市水質較差，但跨界上游的四川省遂寧市與下游重慶市潼南區，以及四川省內遂寧市、資陽市均未建立上下游生態補償機制，未能實現“超標者賠償、改善者受益”。

2 瓊江跨界示范河流建設思路

2.1 譜寫“共”字文章，打造“聯動瓊江”

2.1.1 創新推行聯合河長制

2018—2019年，長三角地區蘇州市吳江區、上海市青浦區、嘉興市嘉善縣、秀洲區等地探索并建立聯合河長制，突破行政區域壁壘，開創跨省界聯合治水新模式[8]。目前，建立聯合河長制已經是跨省市河流聯合管護的常見做法。

借鑒“長三角”聯合河長制模式，創新采取“共聘”或“互聘”形式，通過分別聘請交界對方河段河長為交界河長，共同參與雙方河長制工作，突破行政區劃壁壘，實現協同治理，做到責任共擔。

2.1.2 共建聯防聯控工作機制

（1）在聯合河長制基礎上，建立健全聯席會議制度。通報跨界河流河長制工作推進情況，交流經驗做法，協調解決跨區域河流管理保護問題。建立健全毗鄰市區河長辦聯席會議制度，形成以定期召開河長辦工作會議為主、臨時會議為補充的河長辦聯席會議，協調貫徹落實聯防聯控工作措施，解決存在的問題。

（2）建立信息通報制度。建立落實信息定期通報機制，所有跨界河長制相關信息統一共享至各區河長辦，由河長辦統一通報相關信息。深化上下游水質信息共享和異常預警響應機制，建立協同應急處理機制，定期聯合開展流域水環境風險排查，提升應急反應和處置能力。

（3）創新建立聯合考核制度。跨界河湖聯防聯控工作責任主體監督考核體系不完善，難以解決跨界河流治理扯皮推諉問題。瓊江流域水環境問題突出，通過探索開展聯合考核，建立全覆蓋的聯防聯控督查考核體系，引入人大、政協以及第三方力量，制定聯防聯控考核實施辦法，壓緊壓實流域上下游、左右岸、干支流管理保護責任。將聯合考核結果報川渝河長（制）辦公室，倒逼瓊江沿江各區縣協同共治。

（4）建立生態環境事故協商處置制度。強化瓊江流域事故通報和處置工作，當發生生態環境破壞或出現環境質量異常等情況，可能對下游造成不良影響時，事故發生地應第一時間將具體情況告知受影響方，并及時采取措施控制、消除不良影響，受影響方積極予以協助處理。

2.1.3 創新開展聯合監測

通過優化跨區縣和跨省市斷面監測點位，加強重要水體聯合采樣監測、重要站點聯合比對監測、重點污染源聯合監督監測，共享環境監測數據，共商處置措施，共同守護瓊江干支流跨界斷面的水質安全。駐遂生態環境監測中心站、安居區環境監測站、潼南區生態環境部門等對瓊江干流斷面開展聯合監測采樣，對高錳酸鹽指數、總磷、化學需氧量等重點指標進行比對，及時交換水質信息，加強數據交流共享，促進上下游聯動，建立上下游監測聯動預警機制，構建遂潼生態環境一體化新格局。

2.1.4 創新開展聯合保潔

探索設立跨界區域聯合保潔隊伍，四川省遂寧市、重慶市潼南區聯合成立川渝跨界區域聯合保潔隊，專職負責潼南區崇龕鎮、遂寧市安居區三家鎮等交界區域的垃圾、水面漂浮物打撈。推行保潔工作“對外承包”，以市場化形式成立跨界區域聯合保潔隊伍，探索跨界河道保潔新路徑，形成部門協作、市場運作、群眾參與的管理模式，實現“經費共擔、人員共養、責任共領、成效共享”，不斷加強交界水域的管理保護。

2.1.5 共謀跨區域聯合行動

常態化規范化開展聯合巡河、暗訪督察與聯合執法。按期開展聯合巡河，隨機開展暗訪督察檢查，建立相應工作臺賬，重點針對川渝、市（區）跨界河段“三排”“四亂”問題開展巡查與暗訪，推進生態修復，形成齊抓共管局面。成立跨界河流聯合執法組，不斷加強跨區域或交界水域圍墾河道、侵占水域及非法排污、非法養殖、設障、捕撈、取用水等涉河違法行為跨界檢查、聯合查處。建立完善通報、交辦、整改、銷號閉環管理機制，共同交辦、共同督辦。

2.2 推進川渝聯治，打造“生態瓊江”

2.2.1 探索跨界生活污水共治

生態環境保護屬于屬地政府職責，導致省市界處農村散戶污水直排問題本省管理難、外省管理不夠。針對川渝交界處農村散戶直排，重慶市潼南區與四川省遂寧市安居區同步推進瓊江流域毗鄰村級污水處理站建設，以川渝接壤處的潼南區崇龕鎮老店村與遂寧市安居區三家鎮明星村，以及潼南區崇龕鎮長壽村與資陽市安岳縣云峰鄉江水村為試點，探索跨界生活污水共治，通過共建污水處理廠、污水管網等措施，打破行政區域壁壘，毗鄰鄉鎮污水處理不再“各自為戰”，尤其針對農村散戶與跨省界鄉鎮污水處理設施接近時，做到設施共建、運營共管、成果共享。

2.2.2 健全上下游生態補償機制

按照“超標者賠償、改善者受益”原則，建立健全瓊江干流及重要支流生態補償機制，充分調動上下游、左右岸積極性。

（1）完善跨區域生態補償。四川省遂寧市、資陽市及重慶市潼南區、銅梁區協同探索建立瓊江上下游生態補償機制，有序推進跨界河流橫向生態補償工作，明確橫向補償斷面、補償標準和工作推進時間節點，實現區域協同發展。

（2）創新跨鄉鎮生態補償。推進瓊江干流沿線各個鄉鎮間建立橫向生態補償，在四川省遂寧市，重慶市潼南區、銅梁區轄區內，實行水生態環境補償，清晰界定鎮與鎮之間水質保護責任，凝聚治水合力。

通過“月核算、月通報、年清繳”，補償金每年12月前由補償區劃撥至受償區指定賬戶，專項用于瓊江流域產業結構調整和產業布局優化、流域水污染綜合治理及生態環境保護。

3 階段性成效與經驗

3.1 體制機制新格局

（1）創新設立“1+8+2”一河多長模式。其中，“1”指以黨政領導負責制為核心的市、區、鄉、村四級河長組織體系；“8”指部門、社會多方協助的責任體系，包括河道檢察長、部門河長、河段長、執法隊伍等部門力量，以及技術河長、民間河長、企業河長、護河員等社會力量；“2”指全方位的監督體系，包括增設人大、政協領導擔任督導長，聘請共青團員、社會志愿者擔任社會監督員等。

（2）堅持年度“五個一”，縱深推進河長制“有能有效”。“五個一”縱深推進河長制，包括召開一次河長會議、印發一份河長制年度工作要點、創新開展一次以“黨建＋河長制”深度融合為主題的民主生活會、開展一次河長制培訓及時“充電”、推行一份“河長制村規民約”打通護河“最后一公里”，確保河長制工作“河長掛帥、要點牽引、民主剖析、培訓充電、群眾參與”。

3.2 跨界治理新模式

四川省遂寧市、資陽市及重慶市潼南區、銅梁區四地河長辦簽署了《涪江、瓊江流域生態環境聯防聯控聯治合作協議》，輪流組織召開流域水污染防治協作聯席會議，實現大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商、難事共解“五事聯辦”，破解跨界治水難題。

3.3 聯合行動新進展

2021年，重慶市生態環境局、四川省生態環境廳聯合印發《瓊江流域水生態環境保護川渝聯防聯治三年行動計劃（2021—2023年）》。2022年4月，潼南區河長辦、銅梁區河長辦、遂寧市河長辦聯合印發《川渝共同打造瓊江示范河流建設實施方案》，實行統一目標、統一標準、統一監測的防治措施。各區縣印發明確瓊江流域水生態環境保護重點任務和項目，凝聚瓊江流域治理合力。截至2022年7月，潼南、銅梁、遂寧、資陽四地生態環境部門、水利部門等聯合巡查發現并整改突出環保問題15個，有力推動瓊江流域水環境明顯改善。

4 結語

瓊江作為川渝首條跨省市示范河流，是四川省河長制辦公室、重慶市河長辦公室探索跨省市河流聯防聯控聯治的重要一步。通過瓊江示范河流建設，促進川渝兩地生態共建、環境共保，推動河長制從“有名有責”全面轉向“有能有效”，持續改善跨界河流面貌，讓瓊江成為川渝兩地跨界河流聯防聯控聯治工作亮點，為全國幸福河湖建設提供了更新更優的跨省市河流治理樣板，為全國河湖長制工作作出了示范，吸引更多地區加入到跨界河流聯防聯控、共治共管之中，形成跨界河流共抓共管的良好態勢。

參考文獻：

[1] 水利部辦公廳.水利部辦公廳關于開展示范河湖建設的通知[J].中華人民共和國水利部公報，2019（4）：25-27.

[2] 劉凌雪，敖天其，胡正，等.瓊江流域（安居段）水質及面源污染綜合評價[J].水土保持研究，2019，26（6）：372-376.

[3] 唐琦，劉兵，楊永安，等.瓊江干流遂寧段及主要支流水質時空變化規律[J].水生態學雜志，2022，43（2）：9-18.

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[5] 唐見，李善德，沙志貴，等.河湖長制下流域統籌能力建設研究[J].長江科學院院報，2022，39（7）：7-12.

[6] 張學鋒.以“河長制”促“河長治”全力筑牢長江上游重要生態屏障[J].水利發展研究，2021，21（9）：41-44.

[7] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2016（15）：19-22.

[8] 羅平安，羅布，沙志貴，等.河湖長制下跨界河湖聯合管理保護對策研究：以太湖為例[J].長江科學院院報，2022，39（5）：10-14，21.

Construction of Cross-priovincial Demonstration River：Taking Qiongjiang River in Sichuan-Chongqing Region as an Example

ZHENG Shang，LI Shande，ZHANG Shengqiang

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Qiongjiang River is the first cross-provincial and cross-municipal demonstration river jointly built by Sichuan and Chongqing. By analyzing the prominent problems faced by the construction of the demonstration river，we put forward the construction goals of the Qiongjiang cross-provincial demonstration river from the perspective of joint prevention and control，and plans the overall layout of the construction with focuses on cross-regional linkage and basin water environment improvement to create "Linked Qiongjiang" and "Ecological Qiongjiang". The experience and highlights of the work can provide reference for the construction of cross-provincial and cross-municipal demonstration rivers.

Key words：river chief system；Qiongjiang River；demonstration river；Sichuan-Chongqing region；joint prevention and control；ecological compensation