長江水生生物完整性指數(shù)評估制度淺析

范姣艷 汪健健

摘 要：《長江保護法》《長江水生生物保護管理規(guī)定》均規(guī)定要建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，但該指標體系的法律地位尚不明確，需要挖掘水生生物完整性指數(shù)的法律屬性。分析了水生生物完整性評估制度的法理性及面臨的問題。從堅持差異化原則、發(fā)揮第三方主體專業(yè)性、構(gòu)建統(tǒng)一的水生生物監(jiān)測體系、納入河長制考核體系四個方面，提出建立流域整體性系統(tǒng)性的長江生態(tài)環(huán)境評估制度。

關(guān)鍵詞：完整性指數(shù)；水生生物；流域生態(tài)環(huán)境保護；長江保護法

中圖法分類號：Q17；X826? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

環(huán)境法是生態(tài)環(huán)境科技與法的結(jié)合，許多制度都是在環(huán)境科學(xué)的研究和應(yīng)用過程中轉(zhuǎn)化得來，轉(zhuǎn)化的途徑就是先有環(huán)境科學(xué)形成技術(shù)規(guī)范或者標準，再上升為法律規(guī)范[1]。2021年3月1日正式實施的《長江保護法》是我國流域環(huán)境法的代表，該法首次規(guī)定了要建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，隨后出臺的《長江水生生物保護管理規(guī)定》（2021年12月21日發(fā)公布）第13條也做出了同樣的規(guī)定。流域環(huán)境保護體系的構(gòu)建，需要打破現(xiàn)有相對獨立的制度體系，建立以長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系為核心的完整性評估制度。學(xué)者彭峰[2]認為該制度落地過程中，將會不可避免地遇到一些新的問題，需要和現(xiàn)行體制機制銜接配合，才能將其設(shè)計初衷和黨的生態(tài)文明建設(shè)理念落到實處。

1 長江水生生物完整性指數(shù)評估制度構(gòu)建思考

1.1 法理思考

流域生態(tài)系統(tǒng)具有天然的系統(tǒng)性、整體性屬性。長江流域以水為媒介，在空間上連接起上下游、左右岸，在生物圈內(nèi)連接起物質(zhì)和能量交換。長江流域是一個超復(fù)雜巨型生態(tài)系統(tǒng)，要建立流域法律制度體系，需要從生態(tài)系統(tǒng)和長江流域的整體性著眼，在長時空、大尺度下予以把握，轉(zhuǎn)換研究視角，用整體主義方法消解個體主義的弊端[3]。習(xí)近平生態(tài)文明法治理論，為生態(tài)整體論作出了合理充分的政治詮釋。習(xí)近平總書記指出，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖等生態(tài)要素，實施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護工程。要堅持整體推進，增強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼[4]。

生態(tài)學(xué)的整體性、長江流域的系統(tǒng)性決定了法律制度的構(gòu)建需要整體、系統(tǒng)搭建。整體性保護要求建立“事前預(yù)防—事中控制—事后應(yīng)對”全規(guī)制過程的基本制度體系[5]。因此，建立長江水生生物完整性評估制度體系，要堅持整體系統(tǒng)觀，在指數(shù)內(nèi)部兼顧生物和非生物成分；在制度建設(shè)方面，建立鏈條化的制度體系，發(fā)揮生物完整性指數(shù)在環(huán)境標準、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境修復(fù)中的作用。

1.2 與相關(guān)制度的聯(lián)系

（1）與環(huán)境標準制度的聯(lián)系。一方面，水環(huán)境質(zhì)量標準是強制性標準，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》（生態(tài)環(huán)境部令第17號）第5條規(guī)定，強制性生態(tài)環(huán)境標準必須執(zhí)行。將水生生物完整性指數(shù)作為水質(zhì)量標準要求，符合當下“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)”的態(tài)勢和要求。另一方面，《中華人民共和國水污染防治法》第13條規(guī)定可以根據(jù)水體的使用功能以及有關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟、技術(shù)條件，確定水環(huán)境質(zhì)量標準。而《長江流域水生生物完整性指數(shù)評價辦法（試行）》考慮長江各區(qū)域不同情況，分類型分區(qū)域建立了相對統(tǒng)一的評價指標庫。這種分區(qū)域分類型的評價方法可以更好地兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。長江水生生物完整性指數(shù)與水環(huán)境質(zhì)量標準的銜接既滿足了滿足生態(tài)科學(xué)的技術(shù)要求，又為長江流域水環(huán)境質(zhì)量標準的提升提供了方法。

（2）與環(huán)境影響評價制度的聯(lián)系。一方面，《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 生態(tài)影響》（HJ19—2022）規(guī)定了水生生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容包括水生生物、水生生境和漁業(yè)現(xiàn)狀等，同時在生態(tài)現(xiàn)狀評價內(nèi)容及要求中規(guī)定，對涉河流生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查結(jié)果，可直接采用生物完整性指數(shù)等指標開展評價。另一方面，《環(huán)境影響評價法》第6條規(guī)定，國家鼓勵和支持對環(huán)境影響評價的方法、技術(shù)規(guī)范進行科學(xué)研究。長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭建立，為生物完整性指數(shù)納入環(huán)境影響評價搭建了聯(lián)系的平臺。

（3）與環(huán)境監(jiān)測制度的聯(lián)系。《長江生物多樣性保護實施方案》（2021—2025年）中提到要健全水生生物資源及棲息地監(jiān)測體系，為長江生物完整性指數(shù)評價和長江生態(tài)健康狀況監(jiān)測預(yù)警提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，說明長江生物完整性指數(shù)的數(shù)據(jù)來源于環(huán)境監(jiān)測?！堕L江水生生物保護管理規(guī)定》第7條也規(guī)定了要健全長江流域水生生物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。監(jiān)測的具體內(nèi)容包括水生生物分布域、種群數(shù)量、結(jié)構(gòu)及棲息地生態(tài)狀況等，與長江水生生物完整性指數(shù)在內(nèi)容上存在高度的重合。

（4）與環(huán)境修復(fù)制度的聯(lián)系。《長江水生生物保護管理規(guī)定》第21條和《水生生物增殖放流管理規(guī)定》第1條均規(guī)定要科學(xué)開展增殖放流活動，并要求對增殖放流的效果進行跟蹤評估。生物完整性指數(shù)可以很好地反映環(huán)境修復(fù)的效果和時效性。以長江生物多樣性指數(shù)為參考可以提升增殖放流的科學(xué)性，防止無序放流。根據(jù)《長江流域水生生物完整性指數(shù)評價辦法（試行）》的規(guī)定，長江水生生物完整性指數(shù)評價體系建立的目的就是為了系統(tǒng)評價長江流域水生生物資源及其棲息生境狀況。開展長江水生生物完整性指數(shù)評價工作，可以有效揭示長江流域生態(tài)系統(tǒng)狀況，衡量“十年禁漁”效果，科學(xué)評價水域生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果。

2 長江水生生物完整性指數(shù)評估制度構(gòu)建存在的問題

2.1 評估體系無法統(tǒng)一

（1）水環(huán)境質(zhì)量標準無法統(tǒng)一。各地由于經(jīng)濟、技術(shù)條件不同，水環(huán)境質(zhì)量標準也不同。同時完整性評價體系的評價范圍為長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域，涉及的省市多，各地水生生物資源的本底也不一樣。在相對統(tǒng)一的水生生物完整性評價指標的基礎(chǔ)上建立適應(yīng)各地條件的水環(huán)境質(zhì)量標準無法做到統(tǒng)一。

（2）水生生物完整性評價體系難以統(tǒng)一。流域是一個整體，生物和非生物的循環(huán)相互聯(lián)系[6]。在評估尺度方面，不能局限于某段水域，而要將視野擴大到流域，兼顧流域的整體性。長江流域涉及19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），河流湖泊水庫生境類型多樣，上下游和支流水生生物群落組成結(jié)構(gòu)、生物資源量差異較大，需要專業(yè)人員根據(jù)具體評價水域選取合適的水生生物類群建立期望值、評價指標和賦分標準，且這個過程無法簡化，很難采用相同評價指標和方法。

（3）監(jiān)測制度不統(tǒng)一?，F(xiàn)有監(jiān)測制度中“水量”監(jiān)測與“水質(zhì)”監(jiān)測分屬水利系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)嚴重。同時這些監(jiān)測站點又分屬不同層級的機構(gòu)[7]，計量標準不一致、監(jiān)測數(shù)據(jù)“打架”的情況明顯存在。環(huán)境監(jiān)測工作需服從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、水利部等多部門的管理，導(dǎo)致了環(huán)境監(jiān)測無法統(tǒng)一，且一般環(huán)境監(jiān)測以水中的理化指標為主，對水生生物的監(jiān)測不足。

2.2 評估體系建設(shè)困難

（1）水環(huán)境質(zhì)量標準提升困難。在實際工作中，地方政府要對環(huán)境質(zhì)量負責。以水生生物完整性評價指標提升水環(huán)境質(zhì)量標準，必然會受到來自地方政府的阻力。《長江保護法》規(guī)定，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系。這其中必然存在地方政府既是“裁判員”又是“運動員”的情況，使長江流域水生生物完整性指數(shù)與長江流域水環(huán)境質(zhì)量標準的銜接面臨困難。

（2）環(huán)境監(jiān)測實施困難。《長江水生生物保護管理規(guī)定》第7條規(guī)定，長江流域省級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當定期對本行政區(qū)域內(nèi)的水生生物分布區(qū)域、種群數(shù)量、結(jié)構(gòu)及棲息地生態(tài)狀況等開展調(diào)查監(jiān)測，并及時將調(diào)查監(jiān)測信息報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。目前環(huán)境監(jiān)測評估主要由地方政府部門實施，由于缺乏必要保障且設(shè)施陳舊落后，且相關(guān)人員專業(yè)能力不足，大部分基層站點已不具備全面開展相應(yīng)監(jiān)測工作條件。

2.3 評估體系本身存在缺陷

（1）評價結(jié)果可能存在偏差。長江水生生物完整性指數(shù)評價體系主要內(nèi)容涵蓋長江流域魚類狀況、重要物種狀況、生境狀況三方面。其中魚類和重要物種主要是指移動能力很強的魚類和水生生物，長江年均徑流量為9 513億m3，居世界第三，對環(huán)境污染消納能力強，移動能力強的水生生物對環(huán)境惡化的耐受程度高，與生態(tài)系統(tǒng)變化的相關(guān)性較弱，指示物種的監(jiān)測參數(shù)選擇不當會給生態(tài)系統(tǒng)健康評價帶來偏差[8]。

（2）缺少應(yīng)急事件評價。例如2022年夏季長江流域干旱情況導(dǎo)致多省江河斷流，如果不能進行干旱應(yīng)急評價，必然會對后期長江水生生物的恢復(fù)產(chǎn)生消極影響。

2.4 評估制度缺少責任和考核機制

生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和長江水生生物的養(yǎng)護責任在屬地，長江水生生物多樣性指數(shù)能夠客觀反映長江不同江段水生生物資源和保護現(xiàn)狀，根據(jù)《長江保護法》第41條和《長江水生生物保護管理規(guī)定》第13條規(guī)定，長江流域水生生物完整性指數(shù)可以作為考核的依據(jù)。《長江水生生物保護管理規(guī)定》第6條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和長江流域省級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對長江水生生物保護管理工作不力、問題突出、群眾反映集中的地區(qū)，依法約談所在地縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門主要負責人，要求其采取措施及時整改。以長江水生生物完整性指數(shù)構(gòu)建責任和考核機制，評價長江水生生物保護管理工作，是整體性治理的制度創(chuàng)新。

3 對策建議

通過對問題的梳理可以發(fā)現(xiàn)，建立長江水生生物完整性評價體系，難點是如何建立完整的評價體系（包括科學(xué)的水環(huán)境質(zhì)量標準、合理的規(guī)劃環(huán)評指標、統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)）、如何避免政府既是裁判員又是運動員的情況以及長江生物資源和棲息地調(diào)查監(jiān)測體系的完全建立。

（1）堅持差異化原則。差異化、針對性地構(gòu)建流域不同區(qū)域的法律制度。長江流域范圍廣、生境類型多樣，受所在區(qū)域地理特征、水文特征、氣候單元、補水條件等不同因素的影響，不同區(qū)域具有獨特的資源稟賦、自然環(huán)境和社會人文環(huán)境，其綜合規(guī)劃及影響特征亦有所差異，評價指標體系構(gòu)建過程中應(yīng)體現(xiàn)不同資源環(huán)境特點的流域差異性[9]。根據(jù)不同水生態(tài)分區(qū)的生物完整性指數(shù)的特點，制定適合評價不同空間尺度水體的健康評價標準等級[10]。兼顧流域整體和局部的關(guān)系，針對每種生態(tài)類型，在相對統(tǒng)一的水生生物完整性評價準則下建立評價指標庫，按照《長江水生生物完整性指數(shù)評價體系（試行）》的方法劃分不同的生境類型，依據(jù)長江水生生物完整性指數(shù)評價體系的統(tǒng)一標準，考量不同地區(qū)類似水生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況，用于評估長江流域各省、市、縣所轄水域水生生物完整性狀況，在此基礎(chǔ)上建立差異化的水環(huán)境質(zhì)量標準。在評估尺度方面，將相同生境類型的水域作為規(guī)劃環(huán)評的對象，比如以長江源、長江上游、三峽庫區(qū)等范圍作為環(huán)評的尺度，對應(yīng)長江水生生物完整性指數(shù)。

（2）科學(xué)制定評估體系的同時發(fā)揮第三方主體的專業(yè)性。為保證評估結(jié)論的獨立性，不斷完善長江水生生物完整性指數(shù)評價體系，可通過法律授權(quán)，引入更具專業(yè)知識優(yōu)勢的第三方社會主體參與環(huán)境規(guī)制[11]。對長江水生生物進行監(jiān)測評價是一個科學(xué)技術(shù)問題，引入第三方主體可以保證指數(shù)的專業(yè)性。同時，第三方主體還可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，避免隨評價主體的主觀意愿使評價結(jié)果出現(xiàn)較大差異，客觀反映長江水生生物的實際狀況。

（3）構(gòu)建統(tǒng)一的水生生物監(jiān)測體系?！董h(huán)境保護法》第20條規(guī)定和《水污染防治法》第28條均規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)測的防治措施。統(tǒng)一監(jiān)測是流域管理的核心要素，也是《長江保護法》的核心制度之一[12]。構(gòu)建統(tǒng)一的長江水生生物監(jiān)測體系，可以為長江生物完整性指數(shù)評價和長江生態(tài)健康狀況監(jiān)測預(yù)警提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還可以降低環(huán)境監(jiān)測制度的實施阻力，保持環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的高效性和獨立性。《長江保護法》第9條規(guī)定，要健全長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機制。《長江水生生物保護管理規(guī)定》第7條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定長江水生生物及其棲息地調(diào)查監(jiān)測的技術(shù)標準和程序規(guī)范，健全長江流域水生生物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，建立調(diào)查監(jiān)測信息共享平臺。構(gòu)建統(tǒng)一水生生物監(jiān)測體系，需要整合生態(tài)環(huán)境部長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局的“水質(zhì)”監(jiān)測網(wǎng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的長江漁業(yè)資源監(jiān)測網(wǎng)，通過優(yōu)勢資源的整合，兼顧生物與非生物因子關(guān)聯(lián)性，破解環(huán)境監(jiān)測穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性偏低的現(xiàn)象。

（4）將長江水生生物完整性指數(shù)納入河長制考核體系?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強長江水生生物保護工作的意見》要求嚴格落實責任，將水生生物保護工作納入長江流域地方人民政府績效及河長制、湖長制考核體系，為建立長江水生生物完整性指數(shù)評估制度的考核機制指明了方向?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》明確將績效考核結(jié)果作為評價河長整體表現(xiàn)的重要標準，并實行生態(tài)環(huán)境終身責任制[13]。根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》要求，堅持問題導(dǎo)向、因地制宜，立足不同地區(qū)不同河湖實際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題。而長江水生生物完整性指數(shù)按照不同水域類型建立，將長江水生生物完整性指數(shù)納入河長制考核體系，可以建立一個綜合、可量化的評價指標，科學(xué)地評價河長制的實施成效。

5 結(jié)語

長江水生生物完整性指數(shù)評估制度的構(gòu)建，要堅持生態(tài)整體主義理論，建立長江流域水生生物完整性指數(shù)與環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標準、環(huán)境評價等制度的銜接。以長江流域水生生物完整性指數(shù)作為水環(huán)境質(zhì)量標準的指標、環(huán)境影響評價的方法、環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容、環(huán)境修復(fù)的目標和依據(jù)，建立整體性的評估制度。按照“事前預(yù)防—事中控制—事后應(yīng)對”構(gòu)建長江水生生物保護的制度體系。

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Index Assessment System for Aquatic Integrity in the Yangtze River Basin

FAN Jiaoyan，WANG Jianjian

（College of Law and Public Administration，Three Gorges University，Yichang 443000，China）

Abstract：The Yangtze River Protection Law and Regulations on the Protection and Management of Aquatic Organisms in the Yangtze River both require an index evaluation system for the integrity of aquatic organisms in the Yangtze River basin. However，the legal status of this index system is not yet clear. It is necessary to explore the legal attributes of the index system. We analyze the legal rationality of the evaluation system for aquatic integrity and the challenges we face. We propose to establish a comprehensive and systematic eco-environmental assessment system for the Yangtze River basin from four aspects：adhering to the principle of differentiation，utilizing third-party expertise，constructing a unified monitoring system for aquatic organisms，and incorporating the aquatic integrity into the assessment of river chief system.

Key words：integrity index；aquatic life；river basin ecological protection；Yangtze River Protection Law