完善污水收集系統價格機制研究

羅姣姣 楊慶華 程杰 云師

摘 要：污水收集系統是城市黑臭水體治理和水污染防治的核心環節，但污水收集系統價格機制缺失，投融資模式單一，投資回報無法保障，導致資金投入不足，污水治理提質增效困難，迫切需要提出解決措施。根據國內污水收集系統建設投資和價格機制現狀，在總結國際污水收集處理系統投資模式和價格機制的基礎上，分析污水收集系統價格機制的有關爭議，并提出完善污水收集系統價格機制建議，通過明確污水處理費可用于污水收集系統，探索征收污水收集費專項用于污水收集系統和建立“準許成本+合理收益”的污水收集處理價格機制，以加快破解水污染防治的“卡脖子”環節，根本上補齊污水收集短板弱項。

關鍵詞：污水收集；排水管網；污水處理費；價格機制；市場化

中圖法分類號：F294.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

城市污水處理系統由污水收集和污水凈化處理兩個環節構成，其中污水收集環節主要由污水管網系統完成。“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網”[1]，污水管網是城鎮環境基礎設施的必要組成部分，建設和完善城市的污水管網系統，是打好水污染防治攻堅戰，實現可持續發展的重要環節[2]。但由于資金投入不足，價格機制缺失，我國污水管網短板弱項十分突出，建設改造滯后，與高質量發展、城市現代治理體系要求還存在較大差距。梳理我國污水收集系統建設運維存在的問題、污水收集領域價格機制的現狀，總結典型國家污水收集價格機制的成功做法，對創新污水收集系統市場化價格機制具有重要意義。

1 污水收集系統建設運維資金困境

1.1 管網基礎薄弱，建設運維資金需求大

我國管網基礎設施薄弱，排水管網密度小、污水收集率低，資金缺口大，短板弱項明顯。2019年全國城市排水管網總長度80.27萬km，建成區排水管網密度11.11 km/km2 [3]，相較于日本20～30 km/km2（2004年水平）、美國15 km/km2（2002年水平）[4]差距明顯，部分城區還存在大量管網空白區。同時，城市現狀管網缺陷大，錯混接、結構性、功能性缺陷嚴重，大城市已建地下管網破損率近30%[5]。按每km造價350萬元計算，完成“十四五”規劃8萬km管網[6]建設修復目標需投入2 800億；城市管網多只維修、不維護，年運維資金缺口超40億元。初步估算，“十四五”期間管網建設運維資金需求達3 000億元。

1.2 投融資模式單一，嚴重依賴地方財政

排水管網系統具有有限非競爭性和非排他性的準公共產品屬性[7]，在我國通常認定為公益性領域，應由政府出資建設，財政補貼經營[8]。2019年全國城市排水市政公用設施建設固定資產投資1 562億元[3]，主要來源中央和地方財政撥款，運營資金也主要依靠財政補貼。近年來排水管網系統通過與污水處理廠等經營性資產打包采用PPP模式實施，但本質上還是財政付費。

1.3 價格機制缺乏，社會資本參與意愿度低

國內污水凈化處理環節已建立價格機制，通過征收污水處理費覆蓋污水處理成本，由于使用者付費來源穩定，污水處理項目廣受青睞。而污水收集系統無使用者付費，經營性弱，融資困難，社會資本參與管網投資積極性不高。社會資本參與廠網一體項目時，更傾向污水處理廠占比較高的項目，同時重點考量污水處理廠投資和使用者付費收入占比，投廠不投網是行業常態。

2 國內污水收集處理系統價格機制現狀

污水收集和污水凈化處理兩個環節具有很強的關聯性[9]。在我國，污水收集處理系統價格機制主要指污水處理費的征收和使用，可以歸納為三種情況：

2.1 污水處理費專項用于污水處理系統

部分省份嚴格執行“污水處理費專項用于污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置以及污水處理費的代征手續費支出，不得挪作他用”[10]的規定，沒有將污水處理費用于污水管網建設運營。代表省市包括天津、浙江等。

2.2 污水處理費統籌用于污水收集處理系統

統籌污水處理費用于污水處理系統和污水收集系統，代表省市有四川、江蘇、湖北、湖南、安徽、陜西、北京和廣東等。如北京市提出“污水處理費應用于污水管網、污水處理設施的建設和運行以及污泥處理處置等事項”[11]，廣東省明確“污水處理設施在建和運行并存的城鎮收取的污水處理費，優先用于污水處理設施的運行和維護；剩余部分，經市人民政府批準，可用于補充污水處理設施和配套管網的建設資金”[12]。

2.3 單獨征收排水管網維護費用于污水收集系統

部分省市通過向使用者征收排水管網維護費，專項用于污水收集系統的建設運營。如烏魯木齊市2010年起征收排水管網維護費[13]，在自來水綜合單價中并行征收污水處理費和排水管網維護費，并于2017年將排水管網維護費征收標準由0.1元/t調整至0.25元/t。

3 國際污水收集處理投資與價格實踐

“污染者付費”貫穿各國污水行業的發展，全成本定價是污水收集處理價格形成的主要方向，但不同國家關于污水處理系統建設運營費用的投資模式和價格機制有一定差別（見表1）。如英國污水處理系統是在水費中全成本覆蓋；法國和新加坡的管網運營成本全部由使用者承擔，建設成本由使用者和政府共擔；日本的管網運營成本由使用者承擔，建設成本主要由政府承擔。

3.1 以英國為代表的使用者付費模式

英國污水收集系統主要由私營企業投資，回報來源主要是使用者繳納的污水處理費。英格蘭、威爾士的污水處理服務分別由9家和1家非營利性的私營供水和污水公司提供，私營公司接收區域水務局資產，擁有所有的污水管網和污水處理廠，為其所在區域內的城市和鄉村提供一體化污水服務。私有化前，英國污水收集系統利用公共資金建造。私有化階段，由私營水務公司通過承接借貸形式承擔建設投資成本，最終大部分由使用者支付的污水處理費覆蓋。污水收集系統運營維護費用由使用者承擔，主要來源為污水處理費。此外，政府向開發商收取基礎設施費用等，用于污水收集系統投資及運維。整體而言，英國污水處理基本實現全成本回收。

3.2 以法國和新加坡為代表的政府補助與使用者付費共存模式

法國污水收集系統投資模式為純政府投資、純社會資本投資和公私合營投資共存，但超過50%污水收集和處理系統采用特許經營方式，所有權在政府，經營權在運營商[14]。污水收集系統的運營費由使用者付費，建設投資根據投資模式不同付費來源不一：政府投資模式，建設費用由政府籌措；特許經營模式，運營商自行依托市場籌措資金，建設投資部分通過使用者支付的污水處理費進行覆蓋。但為避免水價過度上漲，政府通過各級政府撥款與貸款、水稅轉移支付、國家水基金等進行補貼。法國實行水費和水稅的“雙費”定價制度，水費包含供水費和污水處理費，污水處理費主要覆蓋污水凈化處理成本、管道設施維護費、投資成本以及經營者合理利潤。水稅包含取水稅、污染稅、國家供水開發基金附加稅[15]等，部分可用于污水收集設施投資建設。

新加坡主要采用公用事業局與私營企業合作的DBOO模式[16]（設計—建設—擁有—經營）開展水務行業投資，污水管網項目投資成本由私營企業籌集。建設投資主要通過使用者支付的污水處理費覆蓋，政府同時提供一定補貼。污水收集系統的運營維護費用主要由使用者承擔，主要來源為水費中的污水價格和耗水稅。新加坡水費構成包括供水價格、污水價格和耗水稅，耗水稅是新加坡水價構成的亮點，按水價50%～65%征收，可用于污水收集系統建設運營。水價調整由公用事業局提出，政府主管部門聽取各方意見后，返回公用事業局執行。新加坡現行水價主要經歷了兩次調整，第一次是在1997年提高水價及耗水稅基準，4年內逐步調整到位，第一階梯水價由0.56新幣/t提高至1.17新幣/t，耗水稅基準由0%提高至30%；第二次是2017年，兩年調整期，進一步提高污水價格及耗水稅基準，第一階梯耗水稅基準由30%提高至50%[16]。

3.3 以日本為代表的政府主導投資模式

日本主要采用直接治理方式，即政府部門直接出資建設，并設立專門機構負責運營管理。21世紀以來，日本開始推進環境污染第三方治理模式，在水務領域內開放委托運營。整體來看，仍以公營為主、私營為輔。日本污水收集系統建設投資主要由政府撥款，少量建設投資和全部運營費用由使用者承擔，使用者承擔占比約5%，剩余95%來源于中央和地方的直接撥款。污水收集設施分為兩部分：主干管網及泵房由中央政府以國庫補貼形式承擔50%，地方政府通過地方財政、地方債等方式承擔45%，使用者承擔剩余5%；末端管網由地方政府承擔95%，使用者承擔5%[17]。污水收集設施的運營維護費用主要由使用者繳納污水處理費和受益者負擔金[18]。大量排放污水的機構需支付下水道事業原因者負擔金，用于污水收集設施資本投資開支，是日本公共事業行政損失補償制度體系的重要組成部分。

4 污水收集系統建立價格機制的主要爭議

4.1 準公共產品是否應該使用者付費

污水收集系統被視為準公共產品，故一般認為污水收集系統建設運營費用應由政府財政資金支出。從英國、法國、新加坡等國家的案例來看，盡管污水具有一定的公共產品屬性，但“誰污染誰付費、誰使用誰承擔”是市場經濟的基本原則[19]。對于受益者及其受益的程度可確定的產品或服務，最好的制度安排是按價付款。污水收集系統的本質是提升環境質量，居民和居民企業作為污水的排放者和美好生態環境的受益者，為環境質量的改善付費是必然的，污水收集系統的建設和運維可以采用使用者付費。

4.2 污水處理費是否存在重復征收

城市基礎設施配套費和城市維護建設稅征收后，專項用于城市道路、公共交通、供水、燃氣、污水處理、集中供熱、園林、環境衛生等設施的建設，各地基礎設施配套費和城市維護建設稅用于污水收集設施的情況尚不明確。我國已在輸配電、供水和燃氣等領域基本建立全成本市場化價格機制，若以重復征收為由不能在污水收集系統建立價格機制，則供水、燃氣等均存在重復征收的嫌疑。一方面，當前污水處理費只覆蓋處理環節，不包括收集環節，本身存在缺失；另一方面，國際上有同時征收“稅”和“費”的先例，兩者并不沖突。

4.3 與現行法律法規是否存在沖突

《水污染防治法》《城鎮排水與污水處理條例》以及各部委和地方政府發布的相關規章制度、規范性文件，共同構成污水收集處理系統領域的法律法規體系。按現行法律法規，污水處理費應當用于城鎮污水集中處理設施的建設運行和污泥處理處置，不得挪作他用。但是一方面，國家部委部門規章存在不同釋義，如《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》明確指出污水處理費用途不含污水收集和輸送管網建設運營成本，《關于完善長江經濟帶污水處理收費機制有關政策的指導意見》又鼓勵各地結合推進廠網一體化污水處理運營模式，污水處理費可以并行用于廠網設施；另一方面，不同地方的政府規章要求也不相同，如安徽省政府令第258號、湖北省政府令第313號、陜西省政府令第155號等明確污水處理費可統籌用于管網維護費用，但天津等地則不允許污水處理費用于污水收集系統。上位法關于污水集中處理設施定義的不明確和地方性法規、規章的不同定義和解讀，導致實際執行過程中出現較大分歧，這也說明完善污水收集系統價格機制十分必要。

5 結論與建議

加快完善污水收集處理收費機制，合理制定和調整收費標準，更好發揮價格杠桿作用，建立市場化長效發展機制，引導污水收集系統建設運營的付費主體由政府向使用者轉換，賦予管網價格屬性，對于創新生態環境保護模式與機制，加快系統治理、補齊排水管網短板意義重大。建議在國家頂層設計上，從四個方面因地制宜、分步有序對污水收集處理收費機制進行完善。

5.1 明確污水處理費可用于污水收集系統

明確污水處理費可以用于污水收集管網系統是完善污水收集系統價格機制的重要路徑。

（1）出臺司法解釋，明確污水集中處理設施包含污水收集系統。建議對《水污染防治法》中“污水處理費應當用于城鎮污水集中處理設施的建設運行和污泥處理處置”做進一步解釋，將污水收集系統納入城鎮污水集中處理設施的定義中，污水處理費可用于污水收集管網系統。

（2）修訂相關法律，擴展污水處理費使用范圍，將污水處理費更名為污水收集處理費。目前污水處理費只包含污水處理環節，不包含收集環節，建議明確污水處理費可以用于污水收集設施和污水集中處理設施的建設運營和污泥處理處置，并將污水處理費更名為污水收集處理費，為完善污水收集系統價格機制提供頂層法律支撐。

（3）完善污水處理費定價成本核定辦法或標準。對于污水處理費定價成本核定，國家暫未出臺標準，各省市相關辦法或標準關于污水處理生產成本和污泥成本部分規定大同小異，但關于污水收集管網折舊及運行維護成本差別較大。建議統一將污水收集管網折舊及運行維護成本納入污水處理費成本核定和監審范圍，為后續定價和調整提供參考依據。

5.2 探索征收污水收集費專項用于污水收集系統

污水收集系統欠賬嚴重是污水治理的“卡脖子”環節，解決污水收集系統問題須依靠價格機制。建議新設污水收集費科目，與污水處理費并列，在自來水水費中一并代收。

（1）修訂上位法和政府定價目錄，增設污水收集費。建議在《水污染防治法》中，明確征收污水收集費，作為政府非稅收入，參照污水處理費納入地方政府性基金預算管理，專項用于污水收集設施的建設、運行；同步指導修訂省級政府定價目錄，將污水收集作為環境保護項目類定價內容，并明確授權市、縣人民政府作為定價部門。

（2）制定和調整污水收集費收費標準，設置最低征收標準。建議綜合考慮污水收集處理需要、現有價格水平和經濟社會承受能力等因素，制定和調整污水收集費，收費標準要補償污水收集設施的運營成本并合理盈利，鼓勵條件具備的地方有序補償污水收集設施的建設成本。

5.3 探索“準許成本+合理收益”的污水收集處理價格機制

“準許成本+合理收益”是我國定價機制的主線，在油氣、電網、城鎮供水等領域有成熟的應用，在污水收集處理系統引入RAB（Regulated Asset Base，基于監管資產的準許收入）模式，具有成熟的理論和現實的實踐基礎。

（1）建立準許成本加合理收益的污水收集處理定價機制。建議政府根據污水收集處理系統的監管資產規模、運營維護成本、準許收益率和績效考核等因素，確定污水收集處理設施資產的準許收入，通過污水（收集）處理費或污水收集費在水費加價等方式實現由使用者承擔。監管資產的規模由政府審批，準許收入由政府按保本微利原則核定，以1～2個監管周期為過渡期，逐步建立與水價掛鉤的定價調整機制。即

AR=AC+RA+Tax+AP（1）

式中：AR為準許收入（萬元）；AC為準許成本（萬元）；RA為根據監管資產計算的準許收益（萬元）；Tax為項目產生的稅金（萬元）；AP為項目績效考核的調整情況（萬元）。

污水（收集）處理費或污水收集費定價表達式為

式中：P為污水（收集）處理費或污水收集費單價（元/t），SV為所在城市自來水年售水量（萬t）。

（2）先行先試RAB模式。建議國家有關部委和行業主管部門加強頂層設計，盡快出臺完善污水收集處理收費價格機制試點的指導意見并出臺配套政策和管理辦法，選定試點城市，采用分步實施、有序推進、平穩過渡的方式，試點建立“準許成本+合理收益”的污水收集處理定價機制，形成一批可持續、可復制、可推廣的示范樣板。

（3）做好完善污水收集處理價格機制的宣傳引導。水價是重點關注的民生事項，完善污水收集處理價格機制要把民生問題放在首位，做好宣傳引導工作，擴大民眾參與度，要宣傳生態環境治理對生活環境改善的重要作用，讓人民在生態環境治理中更有獲得感和幸福感。要充分考慮價格機制的調整對低收入群體生活的影響，分類分階梯制定收費標準，針對貧困、低保、福利院、敬老院等群體，制定減征免征措施。

5.4 建立污水收集處理“按效付費”機制

由于污水收集系統建設及運維質量是影響污水廠進廠濃度（處理水質）和污染物削減量的重要因素，建議建立健全污水收集處理“按效付費”機制。

（1）按進水水質、污染物削減量支付污水處理服務費。現行污水處理廠付費計量標準為水量，污水處理廠出水達標后就“旱澇保收”，付費金額與進水濃度高低、進水中是否有雨水、客水、污染物削減量高低基本無關，“清水進清水出”現象頻發。建議污水處理服務費支付與污水處理廠實際進水水質、實際污染物削減量掛鉤。

（2）按進水水質、污染物新增收集量支付污水收集系統付費。現行管網付費基本與管網工程實施后的效果無直接關系，與污染物收集量高低和進水濃度高低也基本無關，更缺少有效計量標準。建議按照污染物收集量增量和進水濃度支付污水收集系統建設投資及回報，形成污水收集系統“按效付費”機制。

參考文獻：

[1]王召森，莫罹，徐麗麗，等.標本兼治、重點突破：中小城市污水處理提質增效的建設實踐[J].給水排水，2021，47（增刊1）：99-103，109.

[2]帥卿，劉顥剛.簡析城鎮生活污水配套管網建設管理存在的問題及對策[J].江西科學，2015，33（6）：905-910.

[3]國家統計局城市社會經濟調查司. 2019中國城市統計年鑒[J].2020.

[4]國家統計局城市社會經濟調查司. 2020中國城鄉統計年鑒[J].2021.

[5]徐祖信，徐晉，金偉，等.我國城市黑臭水體治理面臨的挑戰與機遇[J].給水排水，2019，45（3）：1-5，77.

[6]國家發展改革委，住房城鄉建設部等.關于印發《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》的通知（發改環資〔2021〕827號）[Z].2021.

[7]陳志勇.試論水務行業特性[J].廈門科技，2010，93（5）：41-44.

[8]李江峰，李克江.城市排水管網項目經濟評價效益分析[J].中國新技術新產品，2009，159（17）：72.

[9]李曉莉.市場化改革背景下城市污水處理總成本的構成、影響因素及其優化[J].特區經濟，2012（10）：137-139.

[10]李挺.城市污水處理費的定價機制與改革研究[J].農村經濟與科技，2017，28（18）：10.

[11]北京市財政局，北京市水務局，北京市發展改革委.北京市污水處理費征收使用管理辦法[Z].2014.

[12]廣東省住建廳，廣東省財政廳，廣東省發展改革委.廣東省關于污水處理費征收使用管理的實施細則[Z].2019.

[13]烏魯木齊發展和改革委員會.關于調整烏魯木齊市污水處理收費標準和排水管網維護費的通知（烏發改醫價〔2017〕1124號）[Z].2017.

[14]馬乃毅.城鎮污水處理定價研究[D].楊凌：西北農林科技大學，2010.

[15]高建文，馬歡，楊婷.新加坡城市供水模式及借鑒意義[J].中國水利，2017（13）：47-50.

[16]劉玉春.新加坡水價政策淺析[J].河北水利，1999（3）：50-51.

[17]常杪，楊亮，小柳秀明.日本污水處理設施建設運營資金機制的啟示[J].環境經濟，2010（增刊1）：98-101.

[18]劉樹杰，楊娟，郭琎.完善長江經濟帶污水治理價格政策研究[J].宏觀經濟管理，2019（9）：66-70，90.

Improving the Pricing Mechanism of Sewage Collection System

LUO Jiaojiao1，YANG Qinghua1，CHENG Jie1，2，YUN Shi1

（1. Yangtze Ecology and Environmental Protection Co.，Ltd.，Wuhan 430000，China；2. Yangtze Eco-environment Engineering Research Center，China Three Gorges Corporation Co.，Ltd.，Beijing 100038，China）

Abstract：Sewage collection system is a core component in the treatment of urban black and odorous water bodies and the prevention of water pollution. However，the absence of a pricing mechanism for the sewage collection system，along with single investment and financing model and inadequate investment returns，has resulted in insufficient funding，making it difficult to improve the quality and efficiency of sewage treatment. Urgent measures are needed to address this issue. In line with the current situation of funding and pricing mechanisms for domestic sewage collection systems，we summarize the international investment models and pricing mechanisms for sewage collection and treatment systems. On this basis，we analyze the disputes over the pricing mechanism for sewage collection system，and propose recommendations for improving the pricing mechanism. By clarifying that sewage treatment fees can be used for sewage collection systems，we explore the special use of sewage collection fees for sewage collection systems，and establish a "permitted cost plus reasonable profit" pricing mechanism for sewage collection and treatment. These measures aim to accelerate the resolution of the bottleneck in water pollution prevention and fundamentally improve the weak points of sewage collection.

Key words：sewage collection；drainage pipe network；sewage treatment fee；price mechanism；marketization