重慶市小水電退出機制研究

肖妮　金華頻

摘要：為引導重慶市部分老舊或有用水糾紛的小水電有序退出，緩解水資源利用矛盾，開展了小水電退出機制研究。在總結國內外小水電退出現狀的基礎上，基于重慶市老舊小水電調研成果，結合該市實際情況，提出了小水電退出衡量指標、退出方式、獎補標準（市場法、收益法、重置成本法、推薦測算法）、退出程序等。分析認為小水電退出工作應做好科學論證、綜合評估，社會風險防控，宣傳指導，后評估等4個方面工作，從而確保退出工作平穩有序推進。研究成果可為重慶市小水電退出政策制定提供參考。

關 鍵 詞：小水電； 報廢退出； 退出機制； 獎補標準； 重慶市

中圖法分類號： F426.61

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.04.005

0 引 言

小水電是中國重要的民生水利基礎設施［1］，為解決當地的工農業生產和生活用電做出了貢獻。小水電在經歷了轟轟烈烈的發展期后，當下逐步凸顯出一些問題，如部分電站設備設施老舊、經濟效益差、形象面貌差、運行管理能力弱、存在安全隱患等。近些年隨著城市供水、鄉村飲水的增加，部分的電站取水水源成為飲用水源，用于發電的水量顯著減小，經濟效益差。長江經濟帶小水電清理整改后，要求電站足額下泄生態流量，進一步壓縮了電站利潤空間。基于以上原因，部分小水電站難以再實現良性運行，面臨報廢退出。中國水電開發有完善的法律體系及建設程序，但退出卻鮮有相關依據。目前水電站退出基本是采用自然淘汰的方法，機組停運，處于無人問津的狀態，對此能否進行少量資金獎補來引導電站有序退出，緩解水資源利用矛盾，優化社會水資源利用，是值得研究的政策性問題。

重慶市已建成小水電1 732座，總裝機容量346萬kW。在長江經濟帶的小水電清理整改中，已有200余座電站由于生態環境問題或涉及自然保護區，被列為退出類。保留下來的電站中還有500余座電站裝機容量小于500 kW，這些電站數量占比超過1/3，但裝機容量占比僅4.7%。這部分電站相對來說存在問題較多，部分形象面貌差、效益差，設備設施老舊，產能落后，隨著時間的推移，難以實現自我更新，良性運行，已不能適應國家經濟社會發展與生態文明建設的要求。一些小而散的老舊水電站由于存在不安全、不經濟、不生態的問題，是否應該報廢退出，如何報廢退出，仍有待從政策層面進行探討。

本文對重慶市小水電退出機制進行研究，初步提出電站退出衡量指標、退出方式、獎補標準測算及退出程序等，以推動小水電轉型升級、高質量發展。

1 國內外研究現狀

1.1 國外研究現狀

美國從19世紀末開始水庫大壩退出工作，是全世界拆除大壩最多的國家，截至2015年，共拆除大壩1 300多座，且拆壩數量呈上升趨勢，主要為小型水壩、舊壩、病險壩［2-4］。美國水電站退役的數量與比重相對較小，例如2000～2009年，美國共計拆除水壩409座，其中具有水力發電功能的水壩僅為27座，拆除的主要原因是水電站功能喪失、安全、泥沙淤積等，且大多為老舊小電站，被拆除的大壩壩高一般低于10 m［5-6］。根據相關文獻，美國大壩拆除評價的首要因素是大壩安全，其次是經濟、美學、生態等，城市供水與農田灌溉、防洪與水流調節等也被列為評價范圍［7-8］。美國開展了一系列水壩退役宣傳與研究活動，并陸續頒布了《大壩及水電設施退役指南》［9］《退役壩拆除的科學與決策》［10］等。

其他大壩數量較多的國家如加拿大、日本、韓國、泰國等，也開展了大壩退出的工作，主要目的是為保護生態環境，對電站退出的研究較少［3］。

總的來說國外更多地關注大壩的退役，對于電站的退出關注度較少，可參考的案例不多。以美國為例，一般是先由資產評估公司對水電站進行資產評估，再由政府和電站業主進行商討，最后決定水電站的退出補償金額。項目組通過調研了解到，2014年美國奧林匹克國家公園為保護Elwha河上游水域的產卵區魚類，退出了Elwha和Glines Canyon兩座水電站，裝機容量共28 000 kW［11］。經協商，電站業主獲得3.08億美元用于電站退出工作，包括經濟補償和大壩拆除費用，即補償標準約為11 000美元/kW。

1.2 國內研究現狀

目前全國范圍內小水電退出機制研究較少，系統研究的案例基本沒有，福建、湖北、浙江、湖南等地開展過相關工作，有部分案例可借鑒，項目組通過相關文獻及實地調研了解到相關情況如下。

福建省探索了水電站退役補償標準、退役程序等機制，為推廣建立小水電站限制運行與退役機制積累了寶貴經驗。2015年福建省永春縣和長汀縣作為小水電退出試點，共退出小水電28座，取得了較好效果。長汀縣的退出補償為：水電站正常發電，廠房、機電設備、攔河壩均運行良好，工商注冊證照齊全的，按裝機容量補償，標準為4 800～5 000元/kW；近5 a發電量較少、工商注冊證照合法有效的水電站，根據近幾年運行情況適當補償［12］。2019年7月5日，福建省南平市建陽區人民政府辦公室頒布了《南平市建陽區小水電站退出實施方案》，規定小水電退出補償標準為2 000元/kW。

2015年3月，根據湖北省政府安排，湖北省水利廳牽頭組織對神農架林區小水電關停進行實地調研，在征求區意見后向省政府提交了《神農架林區影響生態環境小水電站關停方案》，方案于2015年5月獲省政府批準，截至2019年，關停電站21座，總裝機5 805 kW，平均補償標準約為10 000元/kW。

浙江省安吉縣于2015年出臺了《報廢水電站補償管理辦法》，針對的是生態水電示范區建設項目內裝機容量小于2 000 kW、退出運行被認定報廢的電站，并提出了具體的補償標準與實施措施［1］。報廢補償分為前池渠道退水、機電設備拆除、廠房及升壓站拆除、發電效益補償等4項。前池渠道退水補償標準為每座電站15 000元；機電設備拆除按裝機容量算，補償標準為100元/kW；廠房升壓站拆除、生態恢復按面積計算，補償標準為100元/m2；發電效益補償報廢按報廢前兩年平均發電收入乘以年限系數。綜合來看，每座電站的補償金額約在3～10萬元不等。

2020年紹興市諸暨市印發《諸暨市農村水電站退出實施細則》，提出按以下標準進行補償，總裝機容量500 kW以下的，每座補償20萬元；總裝機容量［500，1 000） kW的，每座補償30萬元；總裝機容量1 000 kW以上的，每座補償40萬元。

2020年湖南省瀏陽市制定了《水電站退出補償獎勵方案》，對長江經濟帶清理整改中要求退出的電站，通過對市場法、收益法、重置成本法等評估方法進行適用性分析后，明確了退出電站的補償原則，即按重置成本法評估再乘以剩余年限占30 a的比例系數，折減后對拆除電站進行補償。最終，退出的6座電站平均補償金額約為3 500元/kW，最低的一座補償約2 000元/kW。另對部分無法整改或整改不經濟，但又不屬于清理整改要求退出的電站，首創采用適當獎補（市級補助50%，鄉鎮補助50%）的方式鼓勵電站退出。

2 重慶市小水電基本情況

根據《重慶市長江經濟帶小水電清理整改驗收復核（抽查）報告》（2021年9月），重慶市小水電復核共計1 732座，總裝機容量346.0萬kW，其中保留類67座，總裝機容量36.6萬kW；整改類1 413座，總裝機容量287.0萬kW；立即退出類205座，總裝機容量9.5萬kW；限期退出47座，總裝機容量12.9萬kW。重慶市小水電已實施發供分離措施（除萬州），上網電價為0.295～0.315元/kW·h。

對長江經濟帶小水電清理整改中1 480座保留類、整改類電站進行分析，境內裝機規模5 000 kW及以上電站有149座，總裝機容量203.53萬kW，占全市總裝機容量的62.9%，這部分電站雖數量少，但規模占比大，是重慶市小水電的優勢，［1 000，5 000） kW的電站420座，總裝機容量81.27萬kW，占全市的25.1%；裝機容量［500，1 000） kW的電站353座，占總裝機容量的7.28%；500 kW以下的558座，占總裝機容量的4.7%（見表1）。

從運行年份看，802座電站投產或技改不超過10 a，裝機容量占比近60%；投產或技改已運行10～15 a的266座，裝機規模占比16.5%；投產或技改已運行15～20 a的137座，裝機規模占比10.1%；投產或技改已運行超過20年的電站275座，裝機規模占比13.7%（見表2）。總體來看重慶市小水電站大部分正處于“年富力強”時期和可持續發揮效益的時候，老舊電站占比相對較小。

從所有制情況看，大多數電站屬民營。民營電站1 068座，數量占比72.1%，裝機規模占全市總裝機容量的48.2%；國有電站325座，數量占比僅22%，但裝機容量占比50.3%，裝機規模大的電站多數屬國有；集體電站87座，占總裝機容量的1.4%，數量及裝機規模占比均較小。

3 退出機制研究主要內容

如何引導老舊電站有序退出，建立和完善水電退出機制已成為一個迫切需要解決的問題。小水電退出機制研究主要研究以下幾個方面的問題。

3.1 退出衡量指標擬定

從電站的年發電量、經濟效益、生態影響、使用年限、安全隱患、生態影響、用水矛盾等方面進行定量、定性的分析及計算，設定電站退出衡量指標，滿足指標要求的即鼓勵水電站退出。

建議滿足以下要求之一的電站可申請報廢退出：

① 安全運行達不到SL 529-2011《農村水電站技術管理規程》要求，且更新改造又不經濟的；按GB/T 30951-2014《小型水電站機電設備報廢條件》、SL 226-1998《水利水電工程金屬結構報廢標準》，水電站機電或金屬結構符合報廢條件的。

② 電站發電效益差，業主申請退出的。

③ 遭遇洪水、泥石流等自然災害，工程嚴重毀壞，無恢復利用價值的。

④ 存在特殊生態保護對象，有必要退出的。

⑤ 因上游水庫功能調整影響電站發電效益，業主申請退出的。

⑥ 當地政府與電站協商一致，同意退出的。

3.2 退出方式

小水電退出應統籌考慮安全、生態、民生保障方面的需求，根據承擔功能的情況提出不同的處置方式，對擋泄水建筑物、輸水系統、設備設施、廠房結構的處置提出相關建議。

單一發電功能電站原則上應進行全部設備設施拆除，應拆除攔河閘壩，封堵取水口，恢復河流自然狀況，恢復工程影響區域原貌，同時要避免造成新的生態環境破壞和安全隱患。廠房有利用價值的，產權移交，明確移交主體。壩高30 m以上、庫容100萬m3以上或對生態環境和安全有重要影響的“退出類”小水電站，應當科學預測和評估拆壩后對環境造成的影響，提出有針對性的處理處置方案。

具有防洪、灌溉、供水、交通等綜合利用功能的電站退出，原則上應全部拆除與水電發電功能相關、沒有利用價值及存在安全隱患的工程設備設施，封堵發電取水口，對其進行生態修復，完善生態流量泄放設施、監測設施等。若電站部分設施有泄洪、引水、灌溉等需求的，可予以保留，業主應將相關設施產權移交給相關管理單位。在地區經濟社會發展中承擔重要綜合利用功能的小水電站，必須拆除具有綜合利用功能設備設施的，需做好替代性工程。

3.3 獎補標準測算

小水電退出如何進行獎補，是小水電退出機制研究的重要內容。調研全國范圍內，特別是中西部地區近些年來退出電站的補償標準，了解其測算方法，結合其退出原因，測算重慶的小水電獎補指導金額。測算方法主要有市場法、收益法、重置成本法。

3.3.1 市場法

市場法是選擇與評估對象規模相當、位置相近、近期有過交易的類似電站做基準，對類似電站的價格做適當的修正，以此估算評估對象的客觀合理價格或價值的方法，公式為

評估價格=類似交易電站價格×交易情況修正×交易日期修正×年利用小時數修正×電站狀況修正

3.3.2 收益法

收益法是預測估價對象剩余壽命期內的正常凈收益，選擇適當的折現率，將其折現到估價時點后累加，以此求取估價對象的客觀合理價格或價值的方法。公式為

收購價格=（電站年營收-年運營成本）÷折現率×［1-1/（1+折現率）收益年限］-改造投資

3.3.3 重置成本法

重置成本法是測算重新開發或重新建造全新狀態所需的各項必要成本費用和應納稅金、正常開發利潤之和。

重置成本法測算推薦兩種方法：

① 根據全市近期新建電站的成本價取平均，確定一個統一的基準價，再根據電站實際情況在基價的基礎上進行增大或折減。

② 請第三方機構對每座電站進行資產評估，評估電站現有資產重置價格，再根據水工、機電設備類型按年限折減。

方法①易于操作，對于老舊電站來說可行性較高，便于操作。方法②相對公平，由于每座電站的實際投入不一樣，需每個電站做一份評估報告，測算成本高。由于篇幅限制，本次僅介紹方法①，方法②與方法①計算方法類似，但資產因素按實際評估價取值。重置成本基價法組成見圖1。

其中，基準價根據重慶市近5 a小水電扶貧的19座新建電站投資進行統計，平均單位千瓦投資為10 200元，以此作為基準價。

資產因素取基準價的80%作為電站資產因素。

資產凈殘值為資產報廢清理時收回的一些殘余的價值，取為資產性因素5%。

非殘值部分折舊系數為剩余使用年限占合理使用年限35 a（水電站機電設備合理使用年限25 a，水工建筑物合理使用年限50 a，綜合取值35 a）的比例，剩余使用年限按投產或末次技改計算。

合法性因素取基準價20%，長江經濟帶小水電清理整改要求手續由立項（備案）、建設用地、取水許可、環評、林地征用5項組成，每項占4%，缺少一項扣4%。該項合理缺項或無需辦理的，視同該手續齊全。合法性因素不予折減。

測算金額=資產性因素×（資產凈殘值占比+非殘值部分占比×折舊系數）+合法性因素

3.3.4 推薦測算方法

對于效益差、安全隱患突出的老舊電站的退出，建議采用收益法測算。由于老舊電站已運行多年，自身效益差、利用價值小，這部分電站退出屬于市場的優勝劣汰，隨著時間的推移本將逐步自然淘汰。小水電退出獎補政策的制定加速了這一過程，故采用收益法進行測算較為合理。老舊電站采用收益法測算金額普遍較低，為達到引導電站安全、有序退出的目的，可設定一個最低的標準予以獎補。

對于環保問題或生活生產用水導致電站退出的，建議采用重置成本法，綜合考慮電站運行年限進行折減。此類情況屬于外部條件損害了電站業主的合法利益，若用市場法或收益法測算有失公平。

3.4 退出程序

通過深入了解重慶市各區縣關于小水電退出的程序和相關要求，結合其他省市經驗，提出重慶市小水電退出的程序：申請（提交報廢方案）、審核、簽訂協議、實施、驗收、申領獎補（若有）等6項。

（1） 申請。符合退出條件的水電站業主向區縣水行政主管部門提出申請，編制退出方案。方案包括發電設施拆除措施、附屬攔水壩、輸水系統、生態修復措施和上網輸電線路拆除、處置措施等，并明確完成時間。對不予拆除的具有綜合利用功能的相關設施應明確移交管護責任主體。

退出方案參照《水利部辦公廳關于印發長江經濟帶小水電站退出工作實施方案編制大綱的通知》（辦水電〔2019〕188號）的附件編制。

（2） 審核。集體、民營電站經所在鎮鄉（街道）同意后，報區縣水行政主管部門審核；國有電站直接報縣級水行政主管部門審核，審核同意后報區縣人民政府批復。

（3） 簽訂協議。堅持自愿協商、約定優先原則，由區縣政府與水電站業主進行協商，明確退出時間、獎補金額、人員安置、工程拆除、工程撤遷和生態修復措施等事宜，簽訂退出協議。

（4） 實施。

① 對退出電站，由區縣政府責成相關部門通知區縣供電公司實施發電輸出解列，停止發電；

② 退出電站業主應將攔河壩、引水管道、進水閘門等土建設施一并拆除并恢復生態原貌。若水利設施有泄洪、引水、灌溉等需求的，可予以保留，應將相關設施產權移交給相關管理單位；

③ 退出電站應注銷或調整相關證照；

④ 退出電站應妥善安置運行人員，將工作調整或結清補償款的安置證明作為申請電站獎補資金依據。

（5） 驗收。由縣級水行政主管部門組織驗收，填寫退出銷號表。

（6） 申領獎補。水電站業主根據小水電退出銷號表、運行人員安置證明和退出協議向有關部門申領退出獎補資金。

4 相關建議

（1） 科學論證、綜合評估。

小水電是重要的民生水利基礎設施和清潔可再生能源，為解決無電缺電地區用電、發展農村經濟等方面做出了重要貢獻。目前仍發揮著提供清潔能源、助力脫貧攻堅、保障農村民生等重要作用，對于我國實現“碳達峰、碳中和”目標及能源轉型也具有重要意義。2018年開始的長江經濟帶小水電清理整改工作中，對于嚴重影響生態環境的電站已逐步退出，今后退出的電站主要是由于“老、舊、差”，難以實現良性運行。重慶市為解決部分水資源利用矛盾和老舊電站效益差、管理難的問題，鼓勵這部分電站退出，開展相關政策研究，此類電站的退出非強制。綜上，小水電的退出工作，不宜“一刀切”，要科學論證、綜合評估，廣泛聽取群眾意見。

（2） 做好風險防控，把握實施過程平穩。

小水電退出工作涉及范圍廣，牽涉到電站業主、股東、員工及附近群眾的相關利益，若對電站相關利益方補償不合理，或被拆的水利設施涉及的灌溉、供水等民生替代工程落實不到位，則會引發不同程度的社會風險，需依法依規進行全面分析論證，做好風險防控措施。

（3） 加強宣傳引導。

鼓勵用水矛盾突出、發電效益差的老舊水電站退出。加強宣傳報道，營造小水電有序退出、綠色轉型升級的良好社會氛圍。全面、客觀報道水電站退出的社會及生態價值和在經濟社會發展中的積極作用。

（4） 強化監管，開展后評估。

小水電退出是水電站全生命周期重要的一環，強化后續監管工作，確保電站安全、有序退出，并開展電站退出效果后評估。

5 結 語

本文對重慶市老舊電站退出進行了系統研究，提出了小水電站退出的衡量指標、退出的獎補測算方法及相關指標，并推薦了電站退出方式、退出程序等，可為重慶市制定小水電相關政策提供借鑒及參考。

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（編輯：黃文晉）

Withdrawal mechanism of small hydropower in Chongqing City

XIAO Ni1，2，JIN Huapin1，2

（1.National Research Institute for Rural Electrification，Hangzhou 310012，China； 2.Engineering Technology Research Center for Rural Hydropower，Hangzhou 310012，China）

Abstract：

In order to guide the orderly withdrawal of some old or small hydropower with water disputes in Chongqing City，and to release the water resources contradiction，the withdrawal mechanism of small hydropower was studied.Based on summarizing the research results of old small hydropower in the world and the status of small hydropower in Chongqing City，this paper comprehensively puts forward the measurement indicators，withdrawal methods，reward and subsidy standards，and withdrawal procedures.It was pointed that scientific appraisal and comprehensive evaluation，social risk control，publicity direction and post evaluation were four major methods to ensure smooth implementation of small hydropower withdrawal.The results can provide reference for the formulation of small hydropower withdrawal policy in Chongqing City.

Key words： small hydropower；scrap；withdrawal mechanism；reward and subsidy standards；Chongqing City

收稿日期：2022-02-09

基金項目：南京水利科學研究院基本科研業務經費青年基金項目（Y921016）；江西省水利科技項目（201922ZDKT12）

作者簡介：肖 妮，女，工程師，碩士，主要從事小水電方面的咨詢及政策研究。E-mail：594213539@qq.com