地方審計機關開展內部審計指導監督工作的現狀、困境及對策研究

曾蔚

[摘要]對依法屬于審計機關審計監督對象的單位（以下統稱被審計單位）的內部審計工作進行業務指導和監督是各級審計機關的法定職責。本文結合重慶市審計機關開展內部審計指導監督工作實踐，總結工作經驗，分析存在問題，提出優化路徑，推動地方審計機關內部審計指導監督工作高質量發展。

[關鍵詞]審計機關 ? 內部審計指導監督 ? 路徑選擇

黨的十八大以來，黨中央高度重視審計工作，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議時強調，審計機關要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。地方審計機關要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分認識加強內部審計指導監督工作，對強化被審計單位規范管理、防范風險、提質增效等方面的積極作用，為促進地方經濟高質量發展貢獻審計力量。

一、審計機關開展內部審計指導監督的法理基礎

（一）審計機關開展內部審計指導監督的法規演進

《中華人民共和國審計法》于1994年8月頒布，第一次明確審計機關開展內部審計業務指導和監督的法定職責，指導監督對象為各部門、國有金融機構和企事業組織。2006年2月，審計法進行了第一次修正，將內部審計指導監督對象表述調整為依法屬于審計機關審計監督對象的單位（即本文所稱被審計單位）。2022年1月1日起實施的新修訂審計法，由從被審計單位角度強調其接受審計機關業務指導和監督的義務，調整為正面明確賦予審計機關指導監督內部審計工作的職責，增強了審計機關工作的主動性。

2018年1月，審計署修訂發布《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》），印發《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》，為審計機關開展內部審計指導監督工作提供了具體制度遵循。

（二）審計機關開展內部審計指導監督的重要意義

1.深入貫徹黨中央國務院決策部署的必然要求。2012年11月，黨的十八大報告提出“推進權力運行公開化、規范化，……健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，……讓人民監督權利”；2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“加強行政監察和審計監督”；2014年10月，黨的十八屆四中全會更是進一步提出“強化對行政權力的制約和監督”，并將審計監督列為八大監督制度之一；2014年10月，國務院印發《國務院關于加強審計工作的意見》，明確要求“加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用”；2016年10月，黨的十八屆六中全會強調“審計機關依法進行審計監督”；2017年10月，黨的十九大報告提出“改革審計管理體制”的部署；2018年2月，黨的十九屆三中全會提出加強和優化黨對審計工作的領導，構建統一高效審計監督體系。內部審計作為審計監督體系的重要組成部分，審計機關指導監督內部審計工作，既是審計法賦予審計機關的重要職責，也是黨中央國務院對審計工作的部署和要求。

2.推動國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。內部審計既是所在單位規范管理、完善內控機制、防范風險和提質增效的重要手段，又是國家治理體系的基礎環節。加強審計機關對內部審計工作的指導和監督，有助于推動各單位內部審計及時發現問題、揭示風險隱患，通過整改促進單位完善治理、實現目標，提高治理能力，由“一”到“十”、由點及面，從而推動整個國家治理體系和治理能力現代化水平的提升。

3.助力實現審計全覆蓋的必由之路。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，提出實行審計全覆蓋的要求。2019年6月，中央審計委員會辦公室印發《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》，進一步明確了進行每年審計及5年輪審的審計對象，要求進一步拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區。實踐中，國家審計不可為了全覆蓋而全覆蓋，也不可能一次性覆蓋所有單位和全部資金。審計機關指導監督內部審計，促進被審計單位規范開展內部審計工作，有助于內部審計發揮在審計全覆蓋中的基礎性作用。

二、地方審計機關開展內部審計指導監督的實踐分析

近年來，地方審計機關按照審計署和地方黨委政府對內部審計工作的總體要求，以增強審計監督合力、提升審計監督成效為目標，持續推進《規定》貫徹執行，優化內部審計指導監督方式，加大調查研究力度，將常態化指導與監督檢查相結合，通過組織業務培訓、建立行業協作機制、督促問題整改、選送內部審計人員“以審代訓”、開展宣傳交流等方式，加強對內部審計工作的指導和監督，各地內部審計工作發展態勢良好。以重慶市實踐工作為例，重慶市委、市政府高度重視審計工作，組建了重慶市委審計委員會，加強黨對全市審計工作的集中統一領導，確保審計工作沿著正確方向前進。重慶市審計機關積極貫徹市委、市政府決策部署，堅持問題導向，突出工作重點，創新方式方法，穩步有序推進內部審計指導監督工作，其工作經驗值得總結，主要表現在以下四個方面。

（一）堅持黨對內部審計指導監督工作的統一領導，把穩正確政治方向

重慶市審計機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把學習貫徹習近平總書記關于審計工作的重要指示批示精神貫穿內部審計指導監督工作全過程，緊扣黨中央決策部署、審計署和市委市政府工作要求，來思考、謀劃和推進內部審計指導監督工作，確保工作目標不偏、工作方向不歪、工作措施不亂。具體來說有三個方面：一是嚴格執行請示匯報制度，堅持按程序及時向單位黨組織匯報內部審計工作要點、內部審計工作制度、內部審計統計結果、內部審計專項檢查結果等內部審計工作重大事項，便于單位黨組織及時全面掌握工作情況；二是將內部審計指導監督工作納入全市審計工作五年規劃、全市審計機關年度工作要點和年度工作重點目標任務等全局性工作中統籌安排，與審計業務工作同研究、同部署、同落實、同考核；三是在具體的指導監督工作中認真領會和貫徹落實上級工作要求，將黨組織的意圖體現在內部審計指導監督工作全過程各環節。

（二）堅持依法依規，不斷建立健全內部審計指導監督工作制度

2013年重慶市委、市政府印發《關于進一步加強審計工作的意見》，強調完善審計監督體系，審計機關要強化對內部審計工作的指導和監督。2014年重慶市政府辦公廳印發《關于進一步加強內部審計工作的意見》，進一步明確審計機關開展內部審計監督指導工作的具體內容。2018年《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》印發后，重慶市審計局及時轉發該意見并提出具體的貫徹落實意見。2021年，重慶市政府頒布《重慶市內部審計工作辦法》，將“審計機關的業務指導和監督”以專門章節寫入地方政府規章，明確指導監督具體職責、工作方式、結果運用等內容。同時，指導督促各區縣審計機關積極推進本地區內部審計指導監督工作制度建設，對內部審計指導監督工作作出明確要求。

（三）堅持分類施策，突出內部審計指導監督的實效性

一是統一年度內部審計工作重點。重慶市審計局每年年初印發年度《全市內部審計工作要點》，明確當年全市內部審計工作的重點任務和工作要求，為被審計單位每年度內部審計工作指方向、劃重點，確保統一發力、精準出擊。二是分層強化提升內部審計人員業務能力。根據不同對象特點，采用專題培訓班、座談交流和“以審代訓”等方式，提升內部審計人員查核問題、分析研究等實戰能力。三是分類開展走訪座談。分類召開全市審計機關指導監督工作會、市屬國有企業和市級行政事業單位內部審計工作研討會等，圍繞內部審計工作的主要做法、問題困難、意見建議等進行交流研討，深入了解相關單位內部審計工作情況，進一步明確內部審計工作思路和舉措。四是加強內部審計工作監督檢查。在日常分黨政機關、事業單位、國有企業對口聯系指導監督的基礎上，每年選取約20家市級單位，對其內部審計制度建立健全情況、內部審計領導體制情況、內部審計項目質量情況和內部審計結果運用情況等進行專項檢查，并匯總檢查發現的典型性、普遍性、傾向性問題，印發全市各級各單位對照檢查、自查自糾，進一步加強和規范內部審計工作。同時，以經濟責任審計項目作為重要抓手，全市審計機關在實施經濟責任審計項目時，同步開展對被審計單位內部審計工作情況的審計監督，將被審計單位內部審計工作開展情況納入領導干部履職內容進行評價，將審計發現的內部審計工作相關問題納入審計報告進行反映并督促其及時整改。同時，加強對內部審計工作監督情況的綜合分析，提出相應的改進措施，在一定范圍內通報，提高內部審計指導監督的精準性。

（四）堅持溝通協作，形成內部審計指導監督工作合力

一是強化與行業主管部門的協作配合。重慶市審計局分別與教育、衛生健康、公安等主管部門建立內部審計指導監督協作機制，在內部審計機構和人員管理指導、規劃計劃指導、項目實施指導、結果運用指導、工作監督檢查、先進典型選樹等方面開展互動協作，通過“抓部門協作帶行業發展”，形成齊抓共管、部門聯動的內部審計指導監督工作新格局。二是注重全市審計機關的溝通協作。著眼全市審計工作大局，樹立全市審計工作一盤棋思想，各審計機關在審計人力資源配置、審計計劃確定、社會審計機構報告核查、經濟責任審計項目實施等方面，立足各自職能作用發揮，主動補臺補位，形成工作合力，推動全市審計工作的順利完成。

三、地方審計機關開展內部審計指導監督面臨的主要問題

雖然目前地方審計機關通過多種形式、多種渠道加強對內部審計工作的業務指導和監督，但工作的強制性、有效性和建設性仍顯不足，從實踐角度審視，主要存在以下三個方面的主要問題。

（一）內部審計指導監督法律法規不完善

新修訂的審計法雖然在健全審計監督機制、完善審計監督職責等方面作了修改，但對內部審計指導監督職責僅用一條予以表述，缺乏具體的章節和條款，法律剛性指導性不夠。《規定》雖然對內部審計工作的指導和監督用專章進行了規定，但5條規定中“應當型”條款3條、“可以型”條款2條，實踐中存在強制性不足、操作性不強的問題。同時，《規定》對內部審計指導監督工作流程和操作規范未細化，指導監督缺乏統一的規范和標準，雖然配套出臺《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》，但其作為部門規范性文件的法律效力明顯低于部門規章。

（二）審計機關內部工作機制缺失、運行不暢通

一是缺乏指導監督制度措施。雖然目前地方審計機關已將對內部審計的業務指導和監督納入年度工作內容，但尚未制定和完善指導監督相關管理制度，未建立健全指導監督工作措施；多數地方審計機關雖已加大對被審計單位內部審計工作情況的檢查力度，但重檢查通報，輕整改回訪，容易造成屢查屢犯，問題得不到有效整改。二是資料備案機制運行不暢。多數地方審計機關建立了被審計單位內部審計資料向同級審計機關備案機制，但都不同程度上存在備案資料不系統、備案不及時等問題，同時，由于審計機關與被審計單位的信息系統壁壘，被審計單位多數采用紙質報送資料的方式，造成審計機關歸檔整理工作量大，也不利于后期利用。另外，多數地方審計機關對備案資料缺乏研究和分析，在編制年度審計項目計劃時，未合理分析利用被審計單位備案的內部審計資料，未統籌考慮被審計單位內部審計工作質量和水平情況，備案資料被束之高閣。三是內部審計成果運用效果不佳。雖然多數地方審計機關重視內部審計成果運用，但在實踐中由于內部審計工作質量、內部審計獨立性問題，造成地方審計機關不想用、不敢用內部審計成果。

（三）內部審計指導監督機構人員配置不足

地方審計機關按照《規定》要求明確了履行內部審計指導監督職責的內設機構，但設立獨立機構和配備專職人員存在困難，特別是在市縣級審計機關中，普遍存在審計業務工作繁重與審計人員短缺的矛盾，履職機構往往與計劃、整改等機構合署辦公，平均配備1—2人，專職人員很少。內部審計指導監督人員不僅要負責指導監督工作、編制年度審計項目計劃、督查審計整改相關工作等，還要承擔具體審計項目的實施，由此導致指導監督人員沒有足夠時間、精力去思考和開展內部審計指導監督工作。此外，有的指導監督人員由于學習主動性差、工作積極性不高等原因，其綜合素質和業務能力離工作要求也有一定差距，導致指導監督的針對性、實效性大打折扣。

四、地方審計機關加強內部審計指導監督工作的對策建議

（一）健全內部審計指導監督法規和標準體系

進一步修訂完善《規定》，加入“必須型”條款，增強條款的剛性。可以考慮將該部門規章上升為行政法規層次，既有利于引導全社會重視內部審計工作，提高內部審計地位，推動內部審計持續健康發展，又有利于審計機關更好履行內部審計指導監督職責，規范指導監督行為，提高指導監督質量。制定和實施內部審計指導監督工作指南，如出臺全國統一的內部審計工作專項檢查操作規范，明確檢查的流程、檢查文書的格式、檢查結果的運用等，切實提升工作質效。同時，地方審計機關要促進當地出臺內部審計指導監督相關的法規或規章，固化一些經驗做法，讓內部審計指導監督工作有法可依、有令可循。

（二）完善內部審計指導監督工作機制

一是制定和實施指導監督制度措施。地方審計機關要制定和完善對內部審計業務指導和監督的制度措施，明確指導監督的目標任務、工作措施、流程管理和組織保障等，形成指導監督長效機制。要完善內部審計監督檢查工作機制，特別是落實檢查整改回訪制度，通過建立整改臺賬、后續跟蹤管理、開展督促檢查、定期報告和通報等方式，加強檢查整改閉環管理，真正通過發現問題、整改問題、解決問題，一體化推進檢查問題整改，倒逼被審計單位規范內部審計行為，強化內部審計工作質量和水平。二是健全內部審計資料備案機制。地方審計機關要貫徹落實科技強審理念，開發建設內部審計指導監督系統，運用信息技術實現內部審計信息交互、業務咨詢、學習培訓、經驗交流和統計評估等目的，不僅可以解決被審計單位報送備案資料不及時、內部審計經驗交流不充分等問題，還有利于審計機關利用信息化手段開展對備案資料的研究和分析。在編制年度審計項目計劃時，要充分利用對備案資料的分析結果，統籌考慮被審計單位內部審計工作質量和水平情況，合理確定審計對象、審計頻次和審計時間等。三是合理運用內部審計成果。地方審計機關在審計中要注重評估被審計單位內部審計業務質量，若內部審計揭示到位并已經整改糾正的問題不再在審計報告中反映；對內部審計因審計視角、審計立場不同造成審計深度不夠、定性有偏差的情況，審計機關要按照國家審計準則要求重新認定、定性和作出相應處理；對內部審計發現但仍未糾正的問題，審計機關仍可以在審計報告中提出并要求其整改。

（三）優化內部審計指導監督資源配置

為保證內部審計指導監督職能作用得到充分發揮，地方審計機關要促進當地從政策層面加強審計機關特別是市縣級審計機關內部審計指導監督機構設置和人員配備，設立獨立的指導監督機構，配備專職的指導監督人員。同時，上級審計機關要將內部審計指導監督機構人員建設和工作開展情況納入對下級審計機關的考核內容，對內部審計指導監督機構建設不到位、工作開展不力的要進行質詢督辦。強化能力提升，支持和保障內部審計指導監督人員通過參加業務培訓、交流研討等方式明確指導監督的職責定位，增強指導監督人員的宏觀意識和戰略視野，提高職業勝任能力。

（作者單位：重慶市審計局，郵政編碼：401147，電子郵箱：648250107@qq.com）

主要參考文獻

[1] 李鳳雛.深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神 實現新時代內部審計高質量發展[J].中國內部審計， 2020（10）：4-24

[2] 李鳳雛.以有力有效的指導監督推動內部審計高質量發展：黨的十八大以來內部審計指導監督工作回顧[J].中國審計， 2022（24）：4-9