多中心治理視角下農(nóng)村貧困治理與鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗(yàn)啟示

李際紅

摘要：2021年2月，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，屏山縣作為曾經(jīng)的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，在海鹽結(jié)對(duì)屏山縣的“山海模式”下順利在2020年摘帽脫貧。文章基于多中心治理視角，以海鹽結(jié)對(duì)屏山的案例為基礎(chǔ)，描述了屏山貧困治理銜接鄉(xiāng)村振興的各種舉措，從該案例中總結(jié)梳理了多中心貧困治理模式下各主體之間的責(zé)任以及互動(dòng)，從而為打造共建共治共享的多中心農(nóng)村貧困治理格局提供經(jīng)驗(yàn)啟示，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

關(guān)鍵詞：多中心治理；農(nóng)村貧困治理；脫貧攻堅(jiān)；鄉(xiāng)村振興

一、研究背景

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。但是，這并不是反貧困的終點(diǎn)，還要面臨相對(duì)貧困問題的解決。有研究表明，在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下中國的相對(duì)貧困發(fā)生率呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)；同時(shí)在全面脫貧的新時(shí)代，返貧問題也變得日益突出，截至2019年年底，在尚未脫貧的266萬人中，僅因病致貧返貧的就有97萬人，占比達(dá)36.35%。2020年有近 200萬脫貧人口存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，300萬邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。

在解決絕對(duì)貧困的大背景下，農(nóng)村相對(duì)貧困、城鄉(xiāng)差距大等問題日益突出。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上提出要求，對(duì)于歷經(jīng)多年取得的脫貧成果我們要采取多渠道措施進(jìn)行鞏固。對(duì)于脫貧地區(qū)的政策要保持總體穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)扶上馬送一程；要建立監(jiān)測(cè)機(jī)制、實(shí)施預(yù)防措施；要推動(dòng)脫貧成果銜接鄉(xiāng)村振興。要牢記摘掉貧困的帽子絕不是我們反貧的終點(diǎn)，針對(duì)新問題、新現(xiàn)象，迅速厘清工作重點(diǎn)，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人群發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，努力走上共同富裕的康莊大道。

二、理論基礎(chǔ)

奧斯特羅姆夫婦將“多中心”這一概念引入公共管理領(lǐng)域，最終創(chuàng)立了多中心治理理論。“多中心治理理論”以自主治理為基礎(chǔ)，其認(rèn)為在公共治理的過程中，除政府和市場(chǎng)之外還存在著第三個(gè)主體，即人，他們通過彼此之間的相互信任和契約建立起自主治理模式。公共事務(wù)的治理、公共產(chǎn)品的提供應(yīng)該擺脫市場(chǎng)或者政府單一中心模式，應(yīng)當(dāng)允許多個(gè)權(quán)力中心或是服務(wù)中心并存，通過相互合作實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

“多中心治理理論”的主要觀點(diǎn)包括：第一，復(fù)雜多元的治理主體。政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)體都可以成為社會(huì)治理的主體，各主體之間相互獨(dú)立、平衡協(xié)調(diào)、自由參與社會(huì)治理，通過這樣的形式可以有效提高公共事務(wù)的治理水平以及提供公共服務(wù)、產(chǎn)品。第二，多元治理主體之間為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而進(jìn)行廣泛的交流、合作、競(jìng)爭。在公共事務(wù)治理過程中，多元主體之間應(yīng)該展開充分的溝通與交流，表達(dá)自己的利益訴求，使得各主體圍繞公共物品生產(chǎn)所展開的競(jìng)爭可以協(xié)調(diào)一致，在實(shí)現(xiàn)各自利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。第三，多元主體治理并不主張政府退出公共治理活動(dòng)，而是強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)變治理模式，改變單一治理、提供主體的身份，從而實(shí)現(xiàn)公共利益更好地實(shí)現(xiàn)。

三、海鹽結(jié)對(duì)屏山的多中心治理實(shí)踐

（一）屏山概況

屏山縣是四川省宜賓市下轄縣，屬于國家扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)縣和烏蒙山集中連片特困地區(qū)重點(diǎn)縣市。屏山縣的貧困，除了因?yàn)榈乩砦恢谩⒔煌ú槐悖芙?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)輻射小之外，還受向家水電站建設(shè)的影響至深，水電站的建設(shè)導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐拇蠖鄶?shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民，脫貧任務(wù)繁重、發(fā)展壓力巨大。同時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍存在著因病致貧、因?qū)W致貧、因?yàn)?zāi)致貧以及其他一些導(dǎo)致貧困的因素。經(jīng)過六年的集中攻堅(jiān)，屏山的10742戶42819人建檔立卡貧困戶全部脫貧，貧困發(fā)生率下降為0，78個(gè)貧困村全部退出。

屏山縣幾年的脫貧實(shí)踐、取得的脫貧成果，以及正在步入的鄉(xiāng)村振興進(jìn)程充分展現(xiàn)了多元中心治理理論的精髓，在政府的主導(dǎo)下，通過社會(huì)多方參與，使得屏山縣煥然一新，摘掉貧困縣的帽子，步入鄉(xiāng)村振興階段，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）政府負(fù)責(zé)，頂層設(shè)計(jì)

2017年1月，浙江與四川共同簽署了《浙川東西扶貧協(xié)作和合作框架協(xié)議》，并且創(chuàng)造了“山海模式”，成績顯著。海鹽縣在省委領(lǐng)導(dǎo)下，充分分析了兩縣的優(yōu)勢(shì)，決定用海鹽活躍的民營經(jīng)濟(jì)、發(fā)達(dá)的科技結(jié)合屏山豐富的自然資源以及充沛的勞動(dòng)力，制定相關(guān)政策、落實(shí)相關(guān)舉措，增強(qiáng)屏山的造血功能。同時(shí)，兩縣將目光聚焦于更加廣泛的領(lǐng)域，在產(chǎn)業(yè)、教育、科技、文化等領(lǐng)域都展開了深入交流與合作，制定相關(guān)政策、健全合作機(jī)制，為各領(lǐng)域合作開通道路、建立良好的合作環(huán)境。三年的協(xié)作，海鹽不僅帶屏山走出了絕對(duì)貧困的困境，同時(shí)也為屏山接下來鞏固脫貧成果銜接鄉(xiāng)村振興打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）公眾參與，素質(zhì)提升

在政府引導(dǎo)下，通過企業(yè)、村委的參與，使屏山當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)及就業(yè)都有了相當(dāng)程度的發(fā)展。但是，提高群眾、干部素質(zhì)可以從根本上改善貧困現(xiàn)象，降低相對(duì)貧困率。干部通過相互學(xué)習(xí)、交流，可以提高治理效率更好地進(jìn)行鄉(xiāng)村治理；而群眾通過教育的扶持、就業(yè)培訓(xùn)等等，可以提高自身適應(yīng)社會(huì)的能力，拓寬自己的就業(yè)范圍，并參與到各種決策系統(tǒng)之中，改善相對(duì)貧困情況。三年來，海鹽向屏山選派干部人才累計(jì)90人次左右，通過各種形式的人才交流，干部之間在觀念、思路、技術(shù)與作風(fēng)等各方面進(jìn)行了積極互動(dòng)，為之后鄉(xiāng)村振興工作打下了堅(jiān)實(shí)的干部隊(duì)伍基礎(chǔ)，同時(shí)屏山也擁有了一批本土化的人才，為后續(xù)發(fā)展累積人才與知識(shí)。

海鹽、屏山的多所學(xué)校也在海鹽縣教育局、屏山縣教體局對(duì)口幫扶總體政策指導(dǎo)下，本著“屏山所需、海鹽所能”的原則，在教育資源共享、師資培訓(xùn)、智慧教育方面深入開展教育扶貧協(xié)作活動(dòng)。曾派出多名援屏教師對(duì)屏山進(jìn)行教育幫扶協(xié)作，從校園文化到學(xué)校宣傳，從校園制度到校園活動(dòng)，從課堂教學(xué)到教育科研，從課題研究到論文修改，從課例指導(dǎo)到教學(xué)研討，從專題講座到經(jīng)驗(yàn)交流，從網(wǎng)站建設(shè)到智慧教育，從區(qū)域聯(lián)動(dòng)到技術(shù)支持，從下鄉(xiāng)入村到教育扶貧等等，涉及范圍十分廣泛。

（四）社會(huì)協(xié)同，多方出力

1. 村委參與，摸底知情

為了清晰知曉屏山縣的貧困勞動(dòng)力人數(shù)，屏山縣就業(yè)局與各村村委合作，對(duì)全縣的貧困勞動(dòng)力進(jìn)行了大規(guī)模的排查，最終建立了包括縣、鄉(xiāng)、村的三級(jí)勞動(dòng)信息動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)庫。村是該數(shù)據(jù)庫最基礎(chǔ)的單位，不僅要做到一戶一表，并且每隔一個(gè)季度就會(huì)對(duì)這一數(shù)據(jù)庫進(jìn)行更新；同時(shí)運(yùn)用發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過微信公眾號(hào)以及其他渠道發(fā)布面向貧困勞動(dòng)力的招工信息。

通過與村委合作掌握了貧困勞動(dòng)力的具體數(shù)量及動(dòng)態(tài)之后，海鹽與屏山創(chuàng)立了新型的利益聯(lián)結(jié)模式——“龍頭連龍頭”，即海鹽企業(yè)利用擁有的市場(chǎng)資源，屏山企業(yè)則根據(jù)當(dāng)?shù)卣⒌呢毨趧?dòng)力數(shù)據(jù)庫去聯(lián)系當(dāng)?shù)刎毨簦瑑煽h在資源、信息直接互通有無地進(jìn)行合作，在提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率的同時(shí)又能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。自2017年以來，海鹽縣持續(xù)指導(dǎo)完善屏山縣的招商引資政策，浙川紡織產(chǎn)業(yè)扶貧協(xié)作園區(qū)吸引了多家紡織企業(yè)落戶，累計(jì)吸納就業(yè)3200 余人，其中貧困人口近千人。

2. 企業(yè)間產(chǎn)業(yè)互助

政府在宏觀政策上的引導(dǎo)指明了屏山貧困治理的前進(jìn)方向，在過去的幾年里海鹽縣對(duì)口幫扶屏山縣各類項(xiàng)目資金不斷，但是扶貧資金畢竟是有限的，產(chǎn)業(yè)之間合作協(xié)同才能從根本上解決當(dāng)?shù)氐呢毨栴}，使他們?cè)诿撠毜耐瑫r(shí)不返貧，提高內(nèi)生經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，銜接鄉(xiāng)村振興，以政府為引導(dǎo)、市場(chǎng)為主導(dǎo)、企業(yè)參與、產(chǎn)業(yè)互助才是這場(chǎng)東西協(xié)作“山海模式”獲得可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

工業(yè)作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)自然成了兩縣協(xié)作的重點(diǎn)，兩縣分析了各自的特點(diǎn)：屏山有水庫的發(fā)電優(yōu)勢(shì)，而海鹽的紡織產(chǎn)業(yè)又急需產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)移。于是，兩縣圍繞紡織業(yè)展開了廣泛合作，共建浙川紡織產(chǎn)業(yè)扶貧協(xié)作示范園。兩縣充分發(fā)揮了雙方的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了屏山縣紡織業(yè)的快速發(fā)展，當(dāng)?shù)乩щy群眾在這一背景下實(shí)現(xiàn)了收入的增加、生活質(zhì)量明顯提高。

在農(nóng)業(yè)方面，屏山縣自然資源得天獨(dú)厚，屏山利用這一優(yōu)勢(shì)建成了20萬畝的以茵紅李、龍眼、椪柑為主的金沙江特色產(chǎn)業(yè)帶以及10萬畝以茶葉、林竹為主的岷江特色產(chǎn)業(yè)帶。兩縣基于此進(jìn)行了產(chǎn)銷對(duì)接，一頭直接連接生產(chǎn)基地，一頭連接海鹽的市場(chǎng)，并與電商相結(jié)合，聯(lián)合成立了“嘉興市海屏情農(nóng)產(chǎn)品有限公司”，在長三角等地區(qū)銷售屏山的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，有效提升了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實(shí)現(xiàn)屏山農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，見圖1。

3. 其他社會(huì)組織多方參與

慈善捐贈(zèng)。海鹽縣慈善組織以及愛心企業(yè)代表開展了愛心捐贈(zèng)活動(dòng)，為屏山縣貧困學(xué)子捐贈(zèng)了大批物資，助力屏山教育扶貧。同時(shí)，海鹽縣殘聯(lián)和屏山縣殘聯(lián)共同簽署《海鹽縣殘聯(lián)、屏山縣殘聯(lián)東西扶貧協(xié)作協(xié)議》，海鹽縣民政局向屏山縣民政局捐贈(zèng)10萬元困難群眾救助資金。在屏山經(jīng)歷“8.16”特大洪災(zāi)后，海鹽縣向屏山縣捐贈(zèng)了洪災(zāi)救災(zāi)專款13萬元，并對(duì)屏山縣20名考入大學(xué)的困難家庭學(xué)生每人送去助學(xué)金5000元，共計(jì)10萬元。多方社會(huì)力量助力屏山緩解貧困，支持屏山發(fā)展教育。

四、海鹽結(jié)對(duì)屏山的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在多元中心治理模式下，屏山縣的貧困治理獲得了較大的成效，使得屏山縣成功摘除貧困縣的帽子并邁入鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。政府、企業(yè)、群眾個(gè)體以及社會(huì)多元主體的介入，使得貧困治理可以發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢(shì)，使得整體利益達(dá)到最大化。比起單一的政府貧困治理模式來說，多中心治理模式能夠加強(qiáng)相互溝通、交流和監(jiān)督，同時(shí)彌補(bǔ)彼此缺陷，但也應(yīng)該清楚地界定各主體的角色以及職責(zé)。筆者認(rèn)為海鹽結(jié)對(duì)屏山的多元中心貧困治理模式（見圖2）給我們以下幾點(diǎn)啟示。

第一，政府負(fù)責(zé)，承擔(dān)主體責(zé)任。無論是貧困治理，還是在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，政府都是起主導(dǎo)作用的，任何政策的發(fā)布、工作的開展都是由政府發(fā)起的，政府是貧困治理工作的指引人。政府應(yīng)當(dāng)建立多元主體協(xié)同的貧困治理機(jī)制，明確各主體的責(zé)任、做好監(jiān)督工作，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)各主體參與到貧困治理的進(jìn)程之中；做好頂層設(shè)計(jì)，在政策上認(rèn)可、推動(dòng)多元中心貧困治理模式，運(yùn)用政策指明工作方向；對(duì)基層組織賦能，使其擁有更多的權(quán)力更好地開展工作，并積極推動(dòng)脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的銜接；對(duì)資源進(jìn)行合理分配，形成合理的利益政策，使得多方主體能夠均衡地進(jìn)行利益分配，激發(fā)各主體的積極性。

第二，基層組織筑牢基礎(chǔ)。基層的社區(qū)、村委是治理的最小單位，也是與貧困農(nóng)戶聯(lián)系最為緊密的組織，基層組織最了解困難群眾，也更能獲得困難群眾的信任。基于這樣的情況，通過基層組織可以建立較為全面、細(xì)致的數(shù)據(jù)庫，使得工作更好開展。同時(shí)，基層組織也可以和困難群眾進(jìn)行面對(duì)面的溝通，既可以了解貧困農(nóng)戶的真實(shí)需求，也可以對(duì)國家政策進(jìn)行宣傳、對(duì)貧困農(nóng)戶思想進(jìn)行引導(dǎo)，使其能夠增強(qiáng)主動(dòng)脫貧的積極性。

第三，貧困農(nóng)戶充分發(fā)揮主體意識(shí)。貧困農(nóng)戶作為貧困治理的主體以及受益對(duì)象，在思想上要克服“等、靠、要”的消極思想，要積極依托政府以及其他主體提供的平臺(tái)、機(jī)會(huì)，改變自身現(xiàn)狀。例如積極參與各種技能培訓(xùn)、參與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升自己的教育水平等。提升貧困農(nóng)戶自身素質(zhì)才能夠從根本上解決改善貧困農(nóng)戶返貧、相對(duì)貧困問題。

第四，企業(yè)積極參與，帶動(dòng)發(fā)展。企業(yè)作為市場(chǎng)的主體參與貧困治理可以在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)使得資源更加合理地分配。企業(yè)可以結(jié)合貧困地區(qū)的區(qū)位條件、自然資源因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過與發(fā)達(dá)地區(qū)的合作促進(jìn)資源流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。同時(shí)，企業(yè)可以為貧困戶提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)以及培訓(xùn)，提升貧困農(nóng)戶的個(gè)人素質(zhì)、適應(yīng)社會(huì)的能力，形成“造血式”扶貧。企業(yè)要強(qiáng)化自身的社會(huì)責(zé)任感，與貧困農(nóng)戶形成長期合作，使得經(jīng)濟(jì)成果由當(dāng)?shù)厝嗣窆蚕怼?/p>

第五，其他社會(huì)組織有益補(bǔ)充。其他社會(huì)組織在多元中心貧困治理模式中相較于其他的治理主體更加具有中立性，因此可以作為很好的監(jiān)督主體，監(jiān)督政府的扶貧資金是否合理使用、扶貧項(xiàng)目是否按時(shí)開展等；監(jiān)督企業(yè)是否在政府減免稅政策下積極履行相應(yīng)的扶貧義務(wù)；監(jiān)督貧困主體是否積極改變自己的貧困狀況。除此之外，其他社會(huì)組織還可以在政府的鼓勵(lì)政策下通過各種渠道，提供資金、實(shí)物、科技服務(wù)，有效彌補(bǔ)其他主體的空缺。

五、結(jié)語

海鹽結(jié)對(duì)屏山的案例充分彰顯了在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)體以及各方力量的良性互動(dòng)，多元的社會(huì)治理主體在貧困治理、鄉(xiāng)村振興過程中互相協(xié)同、相輔相成，形成推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的合力。黨委在鄉(xiāng)村振興的過程中起到核心領(lǐng)導(dǎo)作用，而政府則承擔(dān)起其應(yīng)有的管理職能，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，具體落實(shí)東西協(xié)作的各項(xiàng)事宜，建立健全相關(guān)的政策法規(guī)。社會(huì)協(xié)同強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮、激發(fā)各類社會(huì)組織的活力與潛力。公眾個(gè)體的參與能夠有效實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)自我管理，實(shí)現(xiàn)治理成果由人民共享。貧困治理、鄉(xiāng)村振興不能只靠政府和黨委，只有多方參與、共同治理，發(fā)揮各方力量的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)才能促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，加快鄉(xiāng)村振興的步伐，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的美好愿景。

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（作者單位：浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院）