地方政府專項債券在公共基礎設施建設中的應用研究

李興滿

摘要：公共基礎設施建設水平直接關系地方的經濟社會發展，經濟發展下行環境下，受到地方政府財政收支矛盾加劇等一系列的影響，政府主導的基礎設施投融資體制模式普遍出現了資金匱乏的問題，充分利用政府專項債券，推動完善公共基礎設施建設，已經成為各地政府的常見做法。文章針對政府專項債券在地方公共基礎設施建設中的應用，首先概述了政府專項債券的概念及其在公共基礎設施建設領域應用的必要性，以及一些地方政府在專項債券的應用管理方面存在的問題，進而就地方政府專項債券在公共基礎設施建設方面的具體應用，提出了幾點建議措施。

關鍵詞：專項債券；公用基礎設施；債務風險；

各類公共基礎設施是推動地方實現經濟增長以及社會發展非常重要的物質基礎保障，也是一個地方經濟社會發展水平的重要衡量。多年來，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，各地的基礎設施建設投資規模快速增長，基礎設施覆蓋范圍持續提升，大幅提升了基層群眾的獲得感幸福感。然而，長期以來以政府為主體的基礎設施投融資體制模式下，大規模的公共基礎設施建設投入了大量的財政資金，而隨著經濟增長下行以及財政收入的逐年放緩，各地財政收支不均衡的問題越發明顯，一些地方的公共基礎設施投入面臨較大資金缺口，基礎設施建設速度受到制約。在這種形勢下，一些地方在公共基礎設施建設方面采取了發放政府專項債券的形式，通過專項債券進行合法融資，這已經成為公共基礎設施建設非常重要的資金來源，對于有效防范化解地方政府的債務風險，以及促進地方經濟社會的平穩有序發展具有重要意義。

一、地方政府專項債券的概念及其在公共基礎設施建設領域應用的必要性分析

地方政府專項債券，主要是按照國家財政部門出臺的專項債券發行管理等有關辦法規定，以省級政府（含計劃單列市）為發行主體，針對具有相應收益的公益性項目所發行的，并根據公益性項目所對應的政府性基金收入或者專項收入等，作為還本付息的資金來源的政府債券，在類別上包括了新增專項債券以及再融資專項債券等。在公共基礎設施建設領域引用政府專項債券，其重要作用主要體現在以下幾方面：

第一，政府專項債券可以有效彌補地方公共基礎設施建設的資金缺口。地方公共基礎設施建設的責任歸屬于地方政府，然而隨著近年來減稅降費政策的深化實施，以及經濟增長下行壓力不斷加大，地方財政收入增速呈現放緩趨勢，地方政府的財政收支矛盾問題更加突出，公共基礎設施建設所需的大量資金如果僅由地方財政收入解決，勢必入不敷出，公共基礎設施建設面臨較大難度。推動政府專項債券在公共基礎設施建設領域的應用，由于政府專項債并不影響地方財政公共預算財政赤字，一定程度上能夠有效緩解公共基礎設施建設所面臨的資金缺口問題，進一步增強地方政府的可用財力。

第二，政府專項債券可以有效控制地方政府的隱性債務風險。面對公共基礎設施建設支出規模的持續增長，不少地方為了解決融資渠道狹窄的問題，彌補財政資金缺口，嚴重依賴于土地財政，同時采取城投債、PPP、BT以及政府購買服務等多種基礎設施建設領域的融資模式，雖然籌集了一定規模的可用資金，但同時也導致地方政府面臨著更大的隱性債務風險問題。應用政府專項債券，既可以有效解決地方平臺公司融資模式存在的不足，又可以有效隔離債務風險，在確保專項債風險可控的前提下，保障地方公共基礎設施建設領域融資需求。

第三，政府專項債券可以有效降低公共基礎設施建設的融資成本。地方政府專項債券是一種新的融資方式和融資工具，專項債券實現了項目融資、償債能力以及項目收益之間的有效匹配，面向市場進行公開的資金募集活動，專項債券其實質就是由政府信用背書，債券的發行以及計劃管理、收支管理等各個環節都是由地方政府財政部門負責，除了專項債券的利息以及發行費用之外，沒有其他管理成本。據統計，近年來，全國大部分省（市）政府專項債券平均發行利率介于3.1%～4%之間，遠低于其他融資方式，因而可以較好的節約融資成本。

第四，政府專項債券可以有效促進地方投資增長和經濟發展。受到全球經濟下行以及國際貿易摩擦等多方面因素的影響，國內經濟運行的下行壓力不斷增加，在這種經濟環境下，公共基礎設施建設成為穩定投資和拉動經濟增長的重要手段，政府專項債作為財政逆周期調節的一項重要政策，可以充分發揮其在經濟增長中的托底作用，通過專項債券的發行可以將各個領域的閑置資金進行匯集，在重點的基建行業領域進行定向投放，因而可以充分發揮專項債券在經濟運行調節中的乘數效應。

二、地方政府專項債券應用管理中存在的問題分析

1. 地方政府專項債券支持領域相對較窄，且償債收益來源不足。當前，在地方政府專項債券中，涉及公共基礎設施建設的基建類債券品種相對匱乏。雖然近年來中央和省級積極推進地方政府專項債券發行的創新，但是專項債券的種類以及支持范圍仍然較少。有些專項債券項目的建設周期相對較長，投入產出之間的匹配性較差，經濟效益水平較低，項目的收益能力不強且不能形成穩定經營性現金流。

2. 地方政府專項債券的規模效益和替代效應需要強化。雖然發行政府專項債券緩解了地方公共基礎設施建設資金短缺的壓力問題，但是面對地方較大規模的公共基礎設施建設投資需求，地方政府專項債券的額度分配普遍不足，難以產生真正的融資規模效應。同時，專項債券資金中用于公共基礎設施建設領域的資金規模占比仍然較低，難以充分保障地方的公共基建投資實際需要，也無法對其他傳統的融資模式產生有效的替代效應，導致專項債券穩增長和促發展的作用難以充分發揮。

3. 地方政府專項債券的預期收益目標難以實現。地方政府專項債券與一般債券以及其他的融資方式有著較大的區別，專項債券是以項目未來收益作為債券的償還來源，因此專項債券并不會計入地方的財政赤字，造成地方政府的償債主體責任意識有待進一步強化。一些地方在專項債券融資過程中，為了盡可能地獲取更高的專項債券額度指標，沒有客觀評估預期收益目標以及融資成本平衡，只是一味地保證專項債券項目可以更好地滿足發行條件，項目收益與融資平衡實施方案中對收益預測不嚴謹。由于對專項債券項目的未來預期的經營收益以及償債能力考慮不夠客觀充分，容易在專項債券項目運作過程中出現債務風險問題，甚至產生一系列的金融風險隱患。

三、地方政府專項債券在公共基礎設施建設領域應用的具體策略

1. 持續擴大地方政府專項債券的規模和品種。首先，應該適度擴大專項債券的發行規模，對傳統專項債券限額管理模式進行改進，在核定新增專項債券額度時，應該與地方的公共基礎設施項目融資需求、公共基建項目儲備情況、地方政府綜合債務率等充分結合起來，新增的專項債券限額應當及時向債務風險較低、項目儲備相對較好以及公共基建融資需求較大的區域傾斜，應該堅持專項債券資金緊跟項目走的分配方式，避免單純的根據不同地方的財政以及經濟實力進行債務限額的分配；對于債務風險相對較高的地方，應當嚴控新增的債券規模，以有效防范潛在的債務風險問題。其次，應該注重進一步豐富公共基建債券的種類，尤其是在項目收益專項債券方面進行不斷地創新，結合地方的重大公共基礎設施項目建設的實際需要，在公共交通、新基建、能源項目、生態環保、高新產業園區等基礎設施建設領域，持續推進專項債券種類的創新，充分發揮好專項債券在推動公共基礎設施建設方面的支撐帶動作用。

2. 完善地方政府專項債券的全生命周期管理模式。應該突出專項債券項目的嚴格管理，建立落實全生命周期管理模式，對項目的儲備申報、發行申報、建設管理、資金使用管理、收入資產管理、監督績效等各個環節強化管控。重點在以下幾方面進行加強和改進：一是對專項債券資金撥付使用加強進度管控，對于地方財政預算已經安排的新增專項債券的項目，可以采取調度庫款進行提前的資金支付，待專項債券發行后及時進行庫款回補，加快公共基礎設施項目建設進度。二是全面加強政府專項債券資金的績效管理，在完成債券發行后，應該及時做好發行結果的公布，并按照專項債券的績效目標進行績效運行監控，可以通過委托第三方機構的方式，組織開展專項債券項目的績效評價，對專項債券資金的到位情況、債券項目建設情況以及資金使用情況等進行全面檢查，尤其是債券資金的具體用途、債券項目收益歸集狀況、預期的償債風險等關鍵環節進行重點監控，優化專項債券績效評價流程，改進完善績效評價標準以及指標體系，促進不斷提高政府專項債券資金的實際績效。三是設置更加靈活的債券償付機制，在確保專項債券債權人的既定權益基礎上，針對不同類型的專項債券，設置不同的債券本息償還方式，比如：根據項目運營期限和項目收益實現規律，確定采用等額還本或到期還本的償債方式；以項目所在本級財政為主體，試行建立償債保障基金制度，在項目收益由于周期性問題無法滿足專項債券利息償付時，由基金墊付周轉，在項目收益好轉后，再進行償還基金墊付的款項；引入專業的擔保或保險公司，嘗試建立債券信用增進機制，為項目提供額外的償債保障。

3. 突出加強地方政府專項債券風險管控。應該完善專項債務風險預警機制，對潛在的債務風險問題進行有效的控制。一是建立完善專項債務風險預警指標體系，結合地方政府專項債券的特點，重點突出債務期限結構、資產負債率、借新還舊率等相應的指標，對專項債券的債務風險進行客觀的評估分析，并對各項指標設置債務警戒線，對債務風險進行動態的評估分析，提前研究制定風險防控策略。二是建立完善監測預警分析平臺，完善專項債券信息系統及數據庫建設，對地方政府專項債券項目運行階段的各項信息數據進行及時的歸集整理，全過程動態化掌握專項債券的債務規模結構以及實際風險狀況，對地方政府的綜合償債能力變化情況等進行評價分析，有效降低專項債券的信用風險。三是建立完善專項債券募集資金的監管專戶，對項目的現金流收益進行全過程的監管，確保用于專項債務的到期償還，并做好分賬管理，避免不同還款資金出現混淆。四是建立完善多維度的信息披露體系，建立健全信用評級機制，對地方財政運行狀況、債券資金具體使用狀況、項目建設運營狀況、項目收益及對應資產狀況等按規定進行披露，主動接受外部監督，倒逼促進提升專項債券資金的配置效率以及使用效益。五是建立完善專項債券考核問責制度，將債券資金使用績效以及債務風險防控納入考核體系，加大專項審計監督力度，嚴格落實專項債券資金管理責任，確保政府專項債券資金嚴格規范使用。

4. 優化項目儲備，提升專項債券項目質量。一是有針對性開展專項債策劃、發行、管理等方面的業務培訓。由地方政府部門牽頭，積極依托外部第三方機構（律師事務所、會計師事務所）、債券發行承銷機構的專業力量，加強政府專項債券相關政策及項目策劃工作培訓，積極指導幫助區（縣）財政部門、行業主管部門、項目實施單位吃透政策，結合區域經濟發展現狀及經濟發展規劃，謀劃專項債項目，提升專項債券項目質量。二是加強區域項目整體策劃開發，提高項目運作質量。統籌區域內各類市場經營類資源和要素，結合項目建設內容、項目收益和現金流等情況，將區域內符合條件的項目進行整體謀劃，既做到服務區域建設和發展全局，又符合專項債發行的支持條件。三是構建專項債券“儲備庫、發行庫、執行庫”三級項目庫，根據項目儲備、入庫、發行各階段的特點，有的放矢加強指導，實現專項債項目儲備庫、發行庫、執行庫之間的有效聯動和良性循環，真正做到儲備項目高效、發行成本節約、后期執行效果良好。

四、結語

地方政府發行政府專項債券，對于有效緩解地方公共基礎設施建設資金投入缺口，推動地方經濟社會發展有著重要的作用。在專項債券具體的發行過程中，應該注重結合不同地方的實際情況，做好公共基礎設施建設項目的儲備入庫，規范專項債券的申報發行以及資金使用管理，進而充分發揮政府專項債券的“穩投資、促增長、補短板”作用，推動完善地方政府公共基礎設施建設投融資模式，為公共基礎設施建設提供充足的資金保障。

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（作者單位：臨沂市政府投融資服務中心）