土地經營權民事強制執行研究

李云濱　尹懋錕

摘 要：土地經營權是“三權分置”政策的產物。土地經營權的權利屬性為用益物權，屬于法律和司法解釋規定的“其他財產權”，執行法院可依法將其納入強制執行范圍。土地經營權的強制執行應秉承方便執行，不改變土地用途和不破壞生態環境，保留被執行人及其撫養家屬生活所必需且流轉不超過承包剩余期限，受讓人需有農業經營能力或者資質等原則。圍繞土地經營權強制執行中的調查及控制、執行風險告知、價值評估、處置、強制管理、交付等重點環節，對土地經營權強制執行的規則設計提出了建議，并對執行過程中相關權利人的救濟進行了探討。

關鍵詞：土地經營權；用益物權；強制執行；規則設計；救濟

中圖分類號：D913? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）03-0062-03

“三權分置”政策由2014年中央一號文件正式提出，被黨中央、國務院的多項政策文件所確定。黨的十九大報告中指出，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度[1]。《農村土地承包法》對土地經營權進行了相關規定，《民法典》同樣確立了土地經營權。在“三權分置”政策背景下，農戶享有穩定的土地承包經營權，并且可以放心流轉承包土地。目前學界較少關注土地經營權強制執行方面的研究。在進一步厘定土地經營權權利屬性的前提下，在現有民事執行制度框架內，對土地經營權的強制執行展開研究，對于妥善處理土地糾紛、推動土地經營權研究的進一步深入、完善我國農村土地制度均具有一定意義。

一、土地經營權的概念及權利屬性

（一）土地經營權的概念

部分學者對土地經營權的概念進行了界定。高圣平將土地經營權界定為民事主體（土地經營權人）依法對承包農戶承包經營或集體經濟組織未予發包的農村土地享有的，從事種植、畜牧、林業等勞動生產并獲取收益的權利[2]。丁文認為，土地經營權是權利人根據合同意思自治，對于土地在約定期限內享有占有、使用及收益的權利[3]。可以從土地經營權設立的目的、方式角度入手，科學界定土地經營權的概念。土地經營權制度設立的目的是讓土地經營權人可以在農村土地上，占有并自主開展農業生產經營取得收益。土地經營權的設立方式主要有兩種：一是由土地承包經營權人采取出租、入股等方式，為他人設立土地經營權。二是對不宜采取家庭承包的“四荒”等農村土地，由作為發包方的農村集體經濟組織通過招標、拍賣、公開協商等方式為他人設立土地經營權。土地經營權的設立方式決定土地經營權既可以基于承包農戶的土地承包經營權派生，也可以由集體經濟組織的土地所有權直接派生。從土地經營權設立的目的、方式角度出發，可以將土地經營權界定為，土地經營權人依法對農戶承包經營或集體經濟組織未予發包的農村土地享有的占有、使用及取得收益的權利。

（二）土地經營權的權利屬性

1.土地經營權權利屬性的觀點分野。《農村土地承包法》《民法典》均未明確土地經營權的權利屬性。目前，學界主要有“債權說”“物權債權二元說”“物權說”等三種觀點。“債權說”主張，土地經營權屬于債權，流轉期為五年以上經登記獲得對抗第三人的效力[4]。“物權債權二元說”主張，土地經營權既具有物權的效力，又具有債權的效力。依據區分物權、債權效力的依據不同，“物權債權二元說”又可以劃分為兩種觀點。第一種觀點主張，以流轉期限為標準，流轉期限五年以下的土地經營權為債權，流轉期限五年以上的土地經營權無論是否登記都屬于物權[5]。另一種觀點主張，以流轉方式為標準，轉包、出租方式形成的土地經營權為債權，入股形成的土地經營權為物權[6]。“物權說”主張，從維護權利穩定以及權利保護角度出發，土地經營權的權利屬性為物權，流轉期限五年以上的土地經營權能夠進行登記，流轉期限五年以下的土地經營權不具有登記能力[7]。

2.土地經營權的權利屬性為物權。“債權說”與“物權債權二元說”均存在不合理之處。相比“物權說”更具合理性。主要理由：第一，土地經營權的物權屬性更契合《民法典》的體系邏輯。《民法典》將土地經營權分置在物權編第三分編“用益物權”，按照體系解釋土地經營權應為用益物權。第二，“三權分置”的政策紅利只有物權性質的土地經營權能夠充分發揮。物權具有支配性、排他性、優先性。物權性質的土地經營權，保護力度更強，穩定性更高，可以更好地促進土地經營權有序流轉，真正實現“放活經營權的目標”[8]。第三，土地經營權的物權屬性不違反“一物一權”原則[9]。土地經營權人對土地占有、使用、收益的權能，是通過合同對價從土地承包經營權、土地所有權派生而來，并不產生權利沖突[10]。第四，我國農村土地屬于國家和集體所有。土地經營權是權利人在國家和集體所有的土地上享有的對土地占有、使用、收益的權利，符合用益物權的含義及特征，權利屬性應為用益物權。

二、土地經營權強制執行的理論基礎

（一）土地經營權的可執行性分析

根據《民事訴訟法》以及司法解釋的規定，人民法院可以依法對被執行人的財產進行強制執行。被執行人的財產包括房產、車輛、銀行存款以及其他財產權。傳統大陸法系國家民法依據權利體現利益的性質將民事權利區分為財產權和人身權。以財產利益為內容的權利，如物權、債權、知識產權為財產權。土地經營權為用益物權，屬于財產權的一種，為被執行人的“責任財產”。即使對土地經營權性質持“債權說”“物權債權二元說”的，亦不否認土地經營權財產權的權利屬性。土地經營權為法律和司法解釋規定的“其他財產權”，執行法院可依法將其納入強制執行的范圍。

（二）土地經營權強制執行需秉承的原則

1.方便執行原則。指執行法院應在執行程序中選擇對被執行人影響較小且方便執行的財產進行執行。土地經營權并不是社會財產的主要形式，對被執行人土地經營權進行強制執行可能會對被執行人及其親屬的生活、經營產生影響，如被執行人有其他可供執行的財產且能夠滿足執行需要，執行法院應優先選擇其他財產進行強制執行。被執行人有多個可供執行的土地經營權時，應選擇對被執行人及其家屬影響最小的土地經營權進行強制執行。

2.不改變土地用途、破壞生態環境原則。《土地承包經營法》第38條規定，土地經營權流轉不得改變土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。《民法典》第9條確立了綠色原則，要求民事主體從事民事活動應有利于節約資源、保護生態環境。在對土地經營權強制執行過程中，執行法院亦應秉持上述原則，杜絕通過法院的執行行為改變土地用途、破壞生態環境問題的發生。

3.保留被執行人及其撫養家屬生活所必需且流轉不超過承包剩余期限原則。被執行人享有土地經營權的直接目的往往是為了農業生產、農業經營。土地經營權強制執行過程中，應當首先查明所執行的土地經營權是否為被執行人及其所扶養家屬維持生活所必需。如果是，執行法院不得對該土地經營權強制執行，土地經營權可分的，應為被執行人及其扶養家屬保留部分土地經營以維持所必需的生活。同時，土地經營權流轉期限不得超過承包期的剩余期限。執行法院對土地經營權的強制執行，也可能導致土地經營權在不同民事主體之間流轉的法律后果。對此，也應遵循《土地承包經營法》第38條的規定，通過執行法院強制執行受讓土地經營權的期限不得超過承包期的剩余期限。

4.受讓人需有農業經營能力或者資質原則。農村土地是十分重要的資源，土地經營權制度的目的是為了更好更充分地利用農村土地，使其發揮出更大的效用和價值。執行法院在對土地經營權強制執行過程中，應依據法律規定嚴格審查，確保受讓人有農業經營能力或者資質。

三、土地經營權強制執行的規則設計

（一）土地經營權的調查及控制

目前，土地經營權的財產調查未被納入“總對總”“點對點”網絡執行查控系統。申請執行人請求強制執行的，應提供相關財產線索，執行法院依據申請調查核實。土地經營權為用益物權，執行法院采取查封措施的，查封期限不得超過三年。查封期限屆滿前，申請執行人可以申請執行法院續封，續封不得超過三年。執行法院查封已登記的土地經營權，應通知土地經營權登記部門協助辦理相關手續。

（二）土地經營權的執行風險告知

執行法院應充分告知執行風險：第一，土地經營權的價值可能會隨時間和環境因素（氣候、土壤、水利等）的改變發生變化。第二，土地經營權并非社會財產中的普遍形式，對此種類型的財產，潛在需求相對較低，處置程序相對復雜，處置難度較大。第三，土地經營權的強制執行受到政府諸多政策和現實因素的影響，在依法對被執行人的土地經營權拍賣、變賣未成交且申請執行人或其他債權人拒絕接收抵債的情況下，存在執行法院解除對土地經營權的查封并將土地經營權退還給被執行人的風險[11]。

（三）土地經營權的價值評估

土地經營權的價值評估是土地經營權強制執行的基礎和關鍵。執行法院確定處置土地經營權的參考價，可以采取當事人議價、定向詢價、網絡詢價等方式[12]。土地經營權本身不同于其他執行標的，過低的處置參考價可能會導致農用地價值貶損，打擊承包農戶積極性，降低土地經營權的市場流通效率。執行法院可以根據當地經濟水平、農用地出租價格等因素設置處置參考價底價，防止當事人惡意議價處置土地經營權問題發生。如通過上述方式仍不能確定處置的參考價，執行法院也可以采取委托評估的方式確定土地經營權的處置參考價。土地經營權的評估，可以通過預估土地經營權所依附農用地未來各期正常年的純收益，結合土地經營權承包剩余年限等因素綜合計算。

（四）土地經營權的處置

土地經營權處置原則上應采取網絡司法拍賣方式進行。執行法院在網絡司法拍賣前應發布拍賣公告，拍賣公告除應包括擬處置土地經營權的基本情況、價格、保證金、拍賣財產已知瑕疵等信息外，還應包括下列內容：第一，競買人條件。競買人應具有農業經營能力或者資質，同等條件下本集體經濟組織成員享有優先權。第二，承包的剩余期限。競買人通過司法拍賣取得土地經營權的期限不得超過承包期的剩余期限。第三，競買成交后，競買人不得改變土地的農業用途，不得破壞土地的農業生產能力和生態環境。網絡司法拍賣成交的，人民法院應當及時做出拍賣成交裁定。網絡司法拍賣未成交，執行法院可以依法采取變賣方式處置被執行人的土地經營權。此外，在不損害國家、集體及第三人利益的情況下，申請執行人、被執行人也可依法采取以物抵債的方式，將土地經營權作價抵償債務。

（五）土地經營權的強制管理

強制管理，是指對于已經查封、扣押的財產，選任人員進行管理，并以管理所得收益清償債務[13]。根據《人民法院辦理執行案件規范》第476條規定，在被執行人的土地經營權不能拍賣、變賣，或者經拍賣、變賣未成交且申請執行人不接受抵債等情形下，經申請執行人同意，在不損害其他債權人合法權益和社會公共利益情況下，執行法院可以對被執行人土地經營權采取強制管理措施。執行法院將土地經營權交申請執行人管理，強制收取的收益用于清償債務。

（六）土地經營權的交付

網絡司法拍賣成交或以物抵債后，執行法院應依法及時做出拍賣成交裁定或以物抵債裁定送達當事人，土地經營權自相關法律文書送達買受人或承受人時起轉移。農村集體經濟組織、土地經營權登記管理部門等應按執行法院協助執行通知要求，履行協助執行義務，流轉期五年以上土地經營權由土地經營權登記管理部門做好變更登記及公示，農村集體經濟組織協助做好權利人信息備案等工作。

四、土地經營權強制執行過程中權利人的救濟

（一）執行行為異議

執行行為異議制度作為執行程序中重要的救濟方法，目的是為當事人、利害關系人提供程序上的救濟與糾正違法的執行行為。當事人、利害關系人認為執行法院有關土地經營權的執行行為及協助執行事項違法或侵害其合法權益的，可依據《民事訴訟法》第232條的規定，在案件執行終結前向執行法院提出書面異議。執行法院應在15日內對異議進行審查，異議審查與復議期間不停止強制執行程序。

（二）案外人異議

案外人異議是通過主張實體權利的方式排除執行法院強制執行的方法。當事人、案外人基于實體權利對土地經營權提出排除執行異議的，應依據《民事訴訟法》第234條的規定，在異議指向的土地經營權執行終結之前提出。執行法院應在收到書面異議之日起十五日內審查。異議人是否享有可以排除執行法院強制執行的實體權利，已經登記的土地經營權主要依據土地經營權登記機關的登記進行判定，未登記的土地經營權主要依據有關土地經營權的合同、審批文件等證據進行綜合判斷。異議成立的，執行法院應裁定中止針對該土地經營權的強制執行行為。異議不成立的，裁定駁回異議人的申請。當事人、案外人對裁定不服，可依法提起案外人異議之訴或對原判決、裁定申請再審[14]。

五、結論

土地經營權作為一種新型權利，誕生于我國農村土地制度改革。土地經營權的提出彌補我國“兩權分離”下農村土地流轉困難的缺陷。通過對比學者間對土地經營權權利屬性不同觀點，物權性質土地經營權能夠更加充分發揮“三權分置”政策的政策紅利。針對我國當前土地經營權強制執行在實現上存在行使制度不健全、救濟制度不完善等困境，在現有民事執行制度框架內明確土地經營權強制執行應秉承方便執行，不改變土地用途和不破壞生態環境，保留被執行人及其撫養家屬生活所必需且流轉不超過承包剩余期限，受讓人需有農業經營能力或者資質等原則，圍繞土地經營權強制執行中的調查及控制、執行風險告知、價值評估、處置、強制管理、交付等重點環節進行研究，并探究土地經營權強制執行的救濟途徑。

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