中西部農業縣的拆分型城鎮化與依附性城鄉關系
——基于甘肅省X縣的實證研究

安 永 軍

(北京工業大學 文法學部/北京社會管理研究基地,北京 100124)

一、 問題的提出

城鄉融合發展是實現鄉村振興目標的重要抓手,是實施鄉村振興戰略的重要方面。黨的二十大報告指出要“全面推進鄉村振興”,并強調要“堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動”[1]?？h域作為相對獨立的行政單元,是城鄉之間的連接點,因此成為城鄉融合發展的關鍵空間布局[2]。2022年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出:“縣城是我國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義”[3],縣域在城鄉融合發展中的地位日益凸顯。中西部農業縣是數量占比最多的縣域類型,同時也是人口外流的重點地區,如何實現該類縣域城鄉融合發展具有重要的全局意義 。

中西部農業縣是城鎮化的重要空間節點:一方面,《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中已經率先放開縣城等中小城市的落戶限制,將其作為推動農民市民化的一個重要空間載體;另一方面,縣城也是農民工自主選擇的首要購房地[2],縣域城鎮化成為一個突出的實踐現象[3]。中西部農業縣加速的縣域城鎮化必然會對縣域內城鄉關系產生影響[4],縣域城鎮化會推動城鄉關系走向融合發展還是會走向融合的反面?當前城鎮化背景下所形成的是什么性質的縣域內城鄉關系呢?這些問題尚沒有引起學者的關注,構成了本文的問題意識。

城鎮化本身并不是一個統一的變量,而是充滿了差異,要討論中西部農業縣縣域城鎮化與城鄉關系,首先應當理解清楚城鎮化本身的邏輯。既有研究重點關注了土地城鎮化階段的城鄉關系,并且主要從城鄉二元制度和政府行為這兩個角度切入進行討論。周飛舟等人將改革開放以來的城鎮化分為工業城鎮化、土地城鎮化與人口城鎮化三個階段[5]。按照這種階段劃分方法,學者們普遍認為在20世紀90年代分稅制改革以來到新型城鎮化戰略實施以前的土地城鎮化階段,農村的人口和其他要素向城市單向流動,但城市對農村的輻射帶動作用有限,城鄉關系處于城市吸附農村的不對稱狀態。首先,城鄉二元制度對農民城市化產生了制度排斥。由于戶籍制度的排斥,農民工難以融入城市社會,而是處于介于回歸農村與徹底城市化之間的“半城市化”狀態[6],這種不徹底的城市化導致城鄉關系處于一種不平等狀態[7]。城鄉二元土地制度將珠三角等發達地區的農民固化在土地利益上,形成了村莊發展的“土地陷阱”,也阻礙了農民的城市化[8]。其次,地方政府的土地經營行為導致農民的利益受損。分稅制改革以后,地方政府對土地財政的依賴增加,進而形成了土地、財政和金融“三位一體”的城鎮化模式[9],這種模式一方面對農民進行低標準的征地拆遷補償,另一方面通過增減掛鉤等多種形式使得農民被動“讓出”宅基地,農民被卷入到城鎮化過程中,但并沒有實現穩定的城鎮化,城鄉關系也處于不均衡發展狀態。

上述研究側重于對城鎮化和城鄉關系的總體分析,未將縣域城鎮化與縣域城鄉關系作為單獨的研究對象進行分析,圍繞著實踐中越來越突出的縣域城鎮化現象,很多學者開始將分析視角縮小到縣域范圍內。部分學者認為縣域城鎮化能夠實現城鄉融合發展,通過構建“要素整合—產業聚集”的協同機制實現縣域城鎮化和鄉村產業振興的有機協同[10],縣域城鎮化能夠有助于化解超大城市過度膨脹的問題,實現大中小城市與小城鎮協調發展[11],交通與通信技術以及相關基礎設施的變革使得農民家庭呈現一種“撐開”在城鄉之間的家的形態,縣域內的城鄉關系結構由此出現一體化的特征[12]。也有學者認為縣域城鎮化存在著很大的風險,研究發現地方政府“打造城區”與農民“經營家庭”的雙重經營行為共同推動了縣域城鎮化的發展,但是由于缺乏產業支撐,地方政府和農民的雙重經營已經接近飽和的臨界狀態,縣域人口外流的趨勢難以逆轉[13],而缺乏產業支撐的縣域城鎮化,并沒有改善農民家庭生活完整性[14],反而使進城農民家庭面臨低收入高支出的結構壓力,家庭勞動力和資源配置更加剛性[15]。

在上述研究中,學者們已經關注到縣域城鎮化的風險,但是其對縣域城鄉關系的影響尚缺乏研究。本文首先用拆分型城鎮化的概念來描述中西部農業縣的縣域城鎮化,以及在此基礎上所生成的依附性城鄉關系及其特征;然后從縣域城鎮化的實踐邏輯的角度分析依附性城鄉關系的生成機制;最后討論依附性城鄉關系的社會后果。本文所討論的城鄉關系特指縣域內城鄉關系,其中“城”是指縣城,而“鄉”則同時包括村莊和鄉鎮。之所以將村莊和鄉鎮作為一個整體,主要有兩點理由:一是本文從縣域城鎮化入手討論城鄉關系的變遷,而縣域城鎮化的主要空間節點在縣城;二是鄉鎮雖然從經濟基礎上已經非農化,但是它在空間上靠近村莊,和村莊存在著緊密的關聯。

本文將以甘肅省X縣為個案分析城鎮化的實踐邏輯與縣域內城鄉關系的性質。筆者于2018年12月到2019年4月在甘肅省的X縣進行了為期4個月的田野調研,通過對財政局、教育局等縣直部門以及進城農民的半結構式訪談收集材料,此后又于2020年、2021年進行多次電話訪談追蹤最新變化情況。X縣總人口49萬人,其中農村戶籍人口45萬人,2021年GDP為87.33億元,其中農業產值占比41.3%,是一個典型的山區農業縣,縣城距離省會220公里,距離所在地級市102公里(1)本文所使用的政府內部數據,由于條件限制只能獲取到調研時間2018年及以前的數據,但2018年至今的縣域城鎮化發展趨勢并無根本性變化,因此并不影響本文的分析結論。。

二、拆分型城鎮化與依附性城鄉關系

(一)拆分型城鎮化

在中西部農業縣的縣域城鎮化中,農民進城買房之后無法實現本地就業,仍然需要依靠代際分工為基礎的“半工半耕”家計模式才能獲得家庭收入來源[16],可以稱其為拆分型城鎮化,其顯著特征是農民未實現生產與生活空間的合一。拆分型城鎮化與農民的家庭生計存在一定的張力,進城讓農民變成高消費、低收入的群體。

首先,進城以后,農民的家庭消費轉變成高消費模式。在農民進城買房以前,農民收入主要來自務農和務工,農民外出務工的主要目的在于積累家庭資源[17],并不在意務工地的生活質量,城市對于農民只是一個暫居地,并不是生活和消費空間;而村莊在為農民提供農業收入的同時,同時也是農民家庭的主要消費空間,由于小農經濟生產與消費的合一性,鄉村具有“低消費、高福利”的特點。而農民進城以后,由于縣城無法提供就業機會,農民的生產和生活空間發生分離,兩者在空間上無法兼容,這使得縣城買房一方面透支了農民家庭的絕大部分資源,另一方面卻又無法轉變為農民家庭的生活質量。

其次,進城以后,農民的家庭收入能力受到損害。農民進城的主要目的是實現家庭再生產,也即是為了享受縣城優質的公共服務,尤其是基礎教育資源。而縣城缺少本地就業機會,導致農民無法在縣城本地獲得收入來源,進而導致其家庭收入能力受到損害。

由于縣城對于農民缺少生產功能,只具有消費功能,因此隨著城鎮化的推進縣城也成為一個非生產性的消費性城鎮。這個問題費孝通很早就討論過,他在分析民國時期的城鄉關系時,首先對城市的經濟性質進行了定性分析,他指出傳統的市鎮不具有生產功能,而生產主要集中在鄉村,市鎮無法從生產上對鄉村進行反饋,同時,由于市鎮是不在村地主的主要居住地,地主作為純粹的消費者依靠地租從鄉村獲取資源,并在市鎮里消費,使得市鎮同時具有很強的消費屬性,而正是市鎮的這種消費屬性使得鄉村的資源被城鎮剝削,而城鎮又缺少對鄉村的反饋,使得鄉村經濟不斷地走向衰敗[18]。依靠城鎮化所帶動的縣城第三產業的發展,也是一種消費經濟,使得縣城成為一個農民消費中心,而這種消費功能也是建立在外部的資源支持基礎上,只是資源轉移的機制從農民向地主的資源轉移轉變為農民家庭內部的資源轉移。

(二)依附性城鄉關系

在生產和生活空間分離的情況下,縣城成為一個專門化的家庭消費空間,而家庭再生產的資源則來自于“半工”的大城市和“半耕”的村莊,由此在家庭內部形成了從大城市和村莊向縣城的資源轉移機制。簡而言之,農民在縣城的城鎮生活完全靠大城市和鄉村的資源供養,這種情況下,以城鎮化為手段,縣城就從鄉村獲得了自身的發展資源。筆者將這種鄉村向縣城的單向資源轉移所形成的城鄉關系稱為“依附性城鄉關系”。

依附性城鄉關系具有以下兩個特征:(1)鄉村服務于縣城。依靠農民家庭內部的資源轉移機制,縣城成了農民的消費空間,并帶動縣城中以房地產業為主導的第三產業的發展,縣城由此獲得了顯著的經濟增長,但是,縣城的經濟增長所依賴的是從鄉村轉移的資源。(2)農村向縣城的資源轉移導致城鄉關系的對立。農民家庭再生產空間上移導致家庭消費增加與家庭收入減少,農民家庭生計的不穩定性因此增大。而農民家庭生計的不穩定性反映在城鄉關系上就體現為二者的對立性。

三、依附性城鄉關系的生成機制

(一) 縣域產業空心化

所謂農業縣,即縣域經濟總量有限且農業產值占比較大的縣,或者說是農業為支柱產業的縣。農業縣的一個突出特點在于,第二產業產值和占比均較低,所能夠提供的非農就業機會非常有限,因此可以稱之為縣域產業空心化。X縣就是一個典型的農業縣,2021年的GDP總量為87.33億元,一二三產業的產值分別為36.07億、11.76億和39.50億,三次產業結構比為41.3∶13.5∶45.2?？梢钥吹?X縣的GDP總量較為有限,按常住人口計算,人均地區生產總值2.4萬元,其中農業產值占比超過工業。X縣的工業產值占比較低,且高度依附于農業,產值最大的兩個產業類型為紙箱制造與農副產品加工,其中紙箱制造是為本地的蘋果產業生產包裝紙箱,和農副產品加工一樣都是直接服務于農業。X縣的第三產業占比最高,之所以如此得益于房地產業的發展,這也是X縣的主要經濟增長點,從2017年到2021年,第三產業在GDP中的占比從39.1%增長到45.2%。但房地產業的發展無法提供穩定的就業機會,并不能解決產業空心化的問題。因此,中西部農業縣的縣域城鎮化所面臨的一個重要約束條件就是缺乏充足的就業機會。

那么,中西部農業縣是否具有產業發展的空間呢?從農業來看,隨著傳統農業向現代農業的轉型,農業上的人均產值得以提高,但這是以農業勞動力的轉移為前提的,在當前以小農經營為主體的格局下,農業上的人均產值仍然十分有限。而從工業來看,我國已經形成高度集聚的工業化發展格局,工業產業主要集聚在沿海發達地區和中西部大中城市,縣域由于集聚程度較低缺乏競爭力[19],因此,大多數農業縣必然因為集聚程度低而缺乏工業發展空間,只有少數靠近大中城市且和大中城市的產業發展具有互補性的農業縣才具有發展空間,但這顯然無法代表農業縣的普遍發展趨勢。從服務業來看,除了房地產業以外,鄉村旅游帶動下的一三產業融合成為一個熱點的發展方向,但是因為鄉村旅游也是依托于大中城市的消費人群,只有少數靠近大中城市的農業縣才具有發展空間,也無法代表農業縣的普遍發展前途[20]。由此可見,大多數農業縣的普遍發展前途仍然是以農業為主,非農產業發展空間有限,產業空心化將是一個恒定的約束條件,既有研究也發現根據到沿海大港口和中心城市的距離遠近,不同縣城將逐漸分化為人口流入地和人口流出地,要根據區位條件走向差異化的發展模式,形成有特色可持續的發展路徑[21]。

(二) 教育拉動的土地城鎮化

近10年來,縣域房地產業發展迅猛,逐漸成為中西部農業縣的支柱產業,一方面縣域房價快速上漲,另一方面又存在庫存高需求乏力的悖論現象[22]?？h域產業空心化導致中西部農業縣對房地產業的依賴度更高,同時也使得房地產業的發展更加脫離本地經濟基礎。雖然以土地經營為中心的土地城鎮化具有自主運行的動力機制[9],但是房地產經濟最終建立在社會需求的基礎之上,在缺乏實體經濟的前提下,“學區房”政策下的教育布局單極集中成了政府可以運用的拉動農民進城的主要手段,而農民進城購房的重要因素之一就是為了享受縣城優質的教育資源[23],因此,中西部農業縣的城鎮化模式可以概括為教育拉動的土地城鎮化。需要指出的是,就近入學的“學區房”政策是全國各地的普遍政策,這使得教育資源分配與房地產業發展發生緊密關聯,但只有在縣域教育成了拉動房地產業發展的工具。在大中城市,其城鎮化拉力建立在產業發展基礎上,房地產業發展并不缺乏內生動力,政府不需要通過優質教育資源的集中來拉動房地產業發展,其所面臨的難題是“學區房”政策下有限的優質教育資源未能實現公平分配,產生了教育質量資本化問題[24]。而縣域由于缺少產業基礎,政府通過教育布局調整實現優質教育資源向縣城的集中,并通過擴大縣城優質教育資源供給吸引農民進城購房,將教育作為拉動農民城鎮化的工具。

1.縣城偏向的教育政策與教育布局單極集中

作為統籌城鄉的權力主體,縣級政府的教育政策具有明顯的縣城偏向,具體體現在資源截留與生源轉移上面。

(1) 資源截留。在“以縣為主”的教育投入制度下,國家轉移支付的資源很難實際到達鄉村,而是被縣級政府截留在縣城,由此形成了資源截留機制[25]。2009年以前,X縣縣城只有3所縣直小學,2所初中;2009年到2021年先后新建了3所小學,擴建了1所小學,新建了1所初中。較大的投資項目有兩個:一是實驗小學項目,二是教育園區項目。實驗小學2012年建成,是全縣最大的小學,共有3 423名學生,每個年級10個班,共計60個班級,班均人數57人。教育園區項目2015年建成,是X縣最大的一個教育項目,總占地面積150公頃,包括2所高中和1所職業學校,其中1所高中和職業學校是搬遷了城區的老學校,搬遷學校的舊校區又分別成立了1所小學和1所初中;教育園區項目實際投資5.7億元,其中爭取省上項目資金1.31億元,市上配套1 200萬元,其余資金全部由縣級政府自籌解決,主要依靠土地出讓金收入?？梢?在硬件投入上,縣城成為縣級政府的絕對投入重心。

(2)生源轉移?？h級政府在增大資源投入的同時,還通過行政手段把鄉村的生源轉移到縣城,由此形成了生源轉移機制。具體而言,縣級政府分別從縣城學校和鄉村學校兩頭著手進行生源轉移:一方面放開了縣城學校的招生審核,吸引農村學生進城;另一方面通過激進的撤點并校政策減少了鄉村學校的教育供給,倒逼農村學生進城。撤點并校是一項國家政策,從2001年開始在全國推行,該項政策的本意是根據農村生源減少的現實情況優化農村學校布局,但是,在具體的實施過程中,縣級政府的執行卻非常激進,潛藏了倒逼農村學生進城的意圖。2009年,X縣開始進行大規模的撤點并校。在2008—2011年的3年時間內,小學數量(含教學點)從370所減少到279所,3年時間內減少了24.6%,撤并的主要對象是村級小學,在撤點并校政策的倒逼下,大量在家門口無學可上的農村學生選擇進入縣城上學。

在縣城偏向的教育政策推動下,縣域內的教育布局發生了改變,逐漸實現了以縣城為中心的單極集中。2017年,X縣共有小學246所(含教學點82個),其中30人及以下小學121所,全部為村級小學;城區共有9所小學,包括6所縣直小學和4所村級小學;除城關鎮以外29個鄉鎮每個鄉鎮都有1所中心小學。從表1可以看出2014—2018年的5年時間內城區小學學生人數以及所占比例的增長,其占比從31.9%逐年增長到44.0%。值得注意的是X縣的小學學生總數是逐年下降的,但是這并沒有影響到城區學校學生數量和所占比例的增長,人數增長在2018年才停止,并且有少許下降,但所占比例仍然在增長。

表1 2014—2018年城區小學學生增長及占比(2)2018年以后,X縣又在縣城分別擴建和新建了1所小學,生源除了分流縣城其他學校學生以外,還吸收了大量農村學生,可見,學生進城的趨勢在2018年以后仍在持續。

2.土地財政:教育布局單極集中的動力機制

縣級政府通過強化縣城學校建設,吸引農村學生進城就讀,進而推動農村家庭進城買房,以此盤活土地財政和地區發展[26]。在“學區房”政策下,房產是主要的入學資格條件,農村學生想要進城讀書,家長必須在縣城買房,由此使得教育成為推動房地產業發展的主要拉力,政府則從中獲取土地財政收益。縣級政府從土地財政中獲得的收益主要有兩塊:一是土地出讓金,二是土地稅收。

(1)土地出讓金收入。表2是從2014—2018年X縣縣政府的土地出讓金收入,在1.3億與2.4億之間,并沒有呈現出一個線性增長的趨勢,這主要是前面年份的土地供給量雖大,土地價格卻低,而后面年份土地價格雖高,土地供給量卻減少了。2014—2018年年均土地出讓金收入為1.9億,這個金額從絕對值上來看似乎不是很高,但對比X縣的地方財政收入,就可以看出土地出讓金收入實際上是非常高的,是縣級政府很重要的一個財源。X縣2017年的地方財政收入是2.3億元,而當年的土地出讓金收入是2.2億元,基本上和地方財政收入相持平。

表2 2014—2018年X縣土地出讓金收入(3)從X縣政府年度預算執行情況報告中查詢到X縣2019、2020和2021年的縣級政府性基金收入分別為70 665、6 3150和28 086萬元,土地出讓金收入是縣級政府性基金收入的主要來源,2018年后X縣的土地出讓金總額仍然非?？捎^。

除了土地出讓金收入以外,土地財政的影響還表現在對地方稅收收入的影響,主要在土地開發所帶動的土地稅收收入的增長。表3是2014—2016年三年時間里,X縣的土地稅收收入及其增長情況,可以看到土地稅收2015年還在增長,增長率高達30%以上,而2016年卻開始下降,之所以如此,是因為2016年X縣的建設用地指標已經用完,企業開發缺少土地來源,而土地供給的減少就直接影響到土地稅收的收入。但無論土地稅收是增是減,都占據了地方財政收入中的很大比重,如圖4所示,即使在比重最低的2016年也占了40.80%的比例,是地方財政收入的重要來源。

表3 2014—2016年X縣土地稅收及其增長率

表4 2014—2016年土地稅收及其占比

四、依附性城鄉關系的社會后果

(一) 教育的工具化與城鄉教育兩極分化

在縣域產業空心化的約束條件下,為了追求土地財政收益,教育也成了縣級政府的治理術[27],工具性價值替代了本體性價值。在教育工具化的價值導向下,縣級政府大力推動教育布局向縣城的單極集中,并引發縣域內教育發展的系統紊亂和結構失衡,城鄉教育的兩極分化愈發嚴重。

義務教育的城鄉差距一直存在,但在單極集中之前,保持在相對穩定的范圍內;而在單極集中之后,城鄉教育差距進一步加大。如表5所示,從2013年到2018年,城區初中中考應考人數占比從18.3%增加到37.4%,鄉村則從81.7%下降到62.6%;而成績合格率和優秀率城鄉之間的相對差距在增大,合格率差距從2013年的22.8增大到2018年的27.7個百分點,優秀率差距從2013年的22.1增大到2018年的27.8個百分點?？梢?城區學校人數增多的同時,與鄉村學校的教育差距也在不斷拉大。

表5 2013年與2018年城鄉初中升學考試成績比較(4)2018年后城鄉教育差距仍然在拉大,2022年中考全縣前400名,來自鄉鎮初中的學生占比不到四分之一,其余學生全部來自城區3所初中,3所初中成績較好的4～5個班90%以上的學生可以考入高中,其余班級50%以上的學生可以考入高中,而鄉鎮初中只有排名靠前的少數學生才能考入高中,比例不超過30%。

教育單極集中具有兩個顯著的效應,即裹挾效應和虹吸效應,在這兩個效應作用下,鄉村學校的優質資源和社會信任不斷流失,導致鄉村教育的衰敗。

1.裹挾效應與優質資源流失

義務教育的運行是建立在不同的資源有機結合所組成的資源結構基礎上,而不是單純的某一項資源起決定作用。其中硬件、師資、生源是組成資源結構的三項核心要素,在每個學校里面,這三項要素的組合形成了該學校的資源結構,在城鄉內部,這三項要素的組合也會形成各自的資源結構。因為三項資源要素組成的資源結構是一個有機整體,任何一項資源的流動或變動都會帶動其他兩項資源的變動,這就是本文所說的裹挾效應。

首先,生源流動中優質生源流動更突出?？h域內的生源流動不僅是新入學的新生的流動,也包括已經在鄉村學校就讀的老生的流動,是義務教育階段各個年級學生的同時流動。老生流動中成績較好的學生占比較高,這是因為家長認為成績較好的學生更值得培養,因此愿意投入更多的家庭資源去爭取縣城的優質教育資源。

其次,生源流動帶動了優質師資向縣城轉移。在城區學校的學生大量增加、學校不斷新建的情況下,就出現了師資短缺的問題,其主要的來源就是通過招考從鄉村學校擇優選拔,這樣就把最優秀的鄉村教師集聚到縣城。師資流動主要出現在新建學校時,每次新建學校向鄉村招考老師規模都很大。2015年,X縣的教育園區建成,大規模地向鄉村招考教師,共招考135名,其中語文54名、數學47名、英語18名、音樂7名、體育2名、美術7名,不僅招考規模大,且招考的主要是語文、數學和英語等主要科目的教師。

2.虹吸效應與社會信任流失

教育單極集中之后,鄉村的優質生源和優質師資都向縣城集中,縣城學校的比較優勢更加突出,而鄉村學校則由于生源和師資的流失而質量進一步下降,城鄉教育差距不斷增大,縣城學校的虹吸效應越加顯著,農村家長對鄉村教育的社會信任度因此不斷減弱。

在這種競爭態勢下,生源流動是全方位的,村小的學生向鄉鎮小學和縣城小學流動,而鄉鎮小學的學生向縣城小學流動,因此,并不是說處于中間的鄉鎮小學就不會被卷入,所有農村學生的家長,包括鄉鎮和村莊的都被卷入教育競爭之中。在激烈的教育競爭中,送子女進城上學成了學生家長競爭的主要標的,甚至成為一種有面子的象征,如果沒有能力送子女進城讀書,家長在村莊中會被認為是無能的,其在村莊中的面子也會受到影響。

(二)縣域城鎮化的不穩定性與農民家庭資源透支

在教育城鎮化背景下,作為一種家庭策略的親代陪讀開始興起,推動農民家庭從“一家兩制”向“一家三制”轉變,家庭成員由此拆分在村莊、縣城和大城市三個不同空間,并圍繞子女教育目標而整合[28]。由于農民無法實現穩定的本地就業,縣城只是一個為了家庭長遠發展而選擇的暫居地,等到家庭發展目標完成——其中最主要的是子女教育目標完成,縣城對于農民的重要性就大大降低,農民就可能會選擇離開縣城,回到農村老家或者到其他可以實現生產與生活兼容的地方。學者的研究顯示,以家庭為單位的城鎮化更加穩定[29],而拆分型城鎮化中農民家庭生產與生活的空間分離造成縣域城鎮化的不穩定性,縣域城鎮化對于農民家庭來說是高度權宜性和策略性的。因為縣域城鎮化是不穩定的,農民還需要進行再城鎮化才能夠實現真正穩定的城鎮化,而再城鎮化需要在有穩定產業基礎的大中城市或沿海發達地區才可能實現。

縣域城鎮化是不穩定的城鎮化,透支了農民家庭的發展資源。在“一家三制”的農民家庭中,縣城是農民家庭再生產的中心,也是家庭資源的匯聚點,打工的收入就不再向鄉村回流,而是向縣城回流。不僅打工收入不再往鄉村回流,而且更重要的是農業收入還要向縣城匯聚。農業對縣城的家庭消費的支持,主要體現在購房方面。對于農民家庭來說,進城購房是一個非常重要的家庭發展目標,需要集聚家庭中的大量資源去完成,無論是父代還是子代都要為此而付出,尤其是父代面臨著更加嚴峻的倫理責任。為此,父代需要進行很長時間的積累,將自身的積累全部支持于子代,同時,依靠農業生產進行自我養老,減輕子代的養老負擔,這也是對子代的一種變相支持。通過自我剝削式的長期積累,父代為子女購房提供了重要的資源支持。可見,教育拉動的土地城鎮化本質上是一個利益再分配的過程,在這種發展過程中,縣級政府和本地房地產商獲得了巨大的利益,而農民的家庭發展則陷入更大的風險之中。

不穩定的縣域城鎮化不僅透支了農民的家庭資源,而且還導致縣域城鄉關系的不平衡。在“半工半耕”的家庭生計模式下,父代對子代城鎮化的支持是一種接力式城鎮化,能夠降低城鎮化的風險[30]。但是,由于縣城缺乏產業基礎,農民進城以后只能以純消費者的方式實現城鎮化。這種消費帶動的城鎮化下,縣城必須依靠從外部抽取資源才能維持自身的增長,一旦資源基礎不再有效,它的增長就難以維系,因此,要維持縣域城鎮化的穩定性就需要源源不斷的鄉村資源的支持。父代對子代不僅僅是購房上的一次性支持,而且是長期性的支持,同時,子代家庭發展能力受限的情況下,也自然缺少反饋父代家庭的資源。這種家庭內部的代際支持關系反映到城鄉關系上面,就是縣城自身因為缺乏造血功能而呈現出一種縣城依附鄉村的格局,但縣城在獲得經濟增長的同時,由于產業空心化缺乏對鄉村的輻射帶動作用,城鄉關系的不平衡性因此較為突出。

五、新型城鎮化戰略中的縣域城鎮化功能分析

中西部農業縣由于區位條件限制,非農產業發展缺乏空間,縣域產業空心化,在此約束條件下,縣級政府對房地產業的依賴程度更高,并且將教育作為拉動農民進城的主要工具。農民城鎮化以進城買房和進城陪讀為主要形式,但是由于縣域缺乏本地就業機會,農民家庭的生產和生活空間分離,所形成的是一種依靠縣城外部的資源支撐縣城生活的拆分型城鎮化,縣城也因此變成一個非生產性的消費性城鎮。這種縣城依靠外部資源輸入得以發展的城鎮化模式下所生成的是一種依附性城鄉關系,一方面導致城鄉教育的兩極分化,另一方面也導致農民家庭資源的透支。

以縣城為載體的縣域城鎮化對于推動縣域城鄉融合具有十分重要的意義。但是正如中辦、國辦印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》所指出的,以縣城為載體的城鎮化建設應當“順應縣城人口流動變化趨勢,立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位”,“合理發展農產品主產區縣城”[3]。中西部農業縣的產業發展空間主要集中在農業及與農業相關的二三產業發展上,非農產業發展空間較為有限,縣城所能承接的農業勞動力轉移也較為有限,因此縣域城鎮化應當合理發展。當前中西部農業縣的縣域城鎮化主要依靠土地城鎮化而非縣域一二三產業的可持續發展,縣域城鎮化的質量較低,并未實現縣域城鄉融合的政策目標。那么,縣域城鎮化如何跳出對土地城鎮化的依賴,真正實現以人為本的新型城鎮化,并且促進縣域內城鄉關系的融合發展呢?為了實現城鄉融合發展,筆者以為中西部農業縣的縣域城鎮化應當具有以下三個定位。

(一)在農民家庭發展中的過渡性

農民進城享受優質公共服務,主要的目的在于實現家庭發展,其最終的目的是通過教育投資讓子代離開縣城進入大城市,從而實現階層流動,因此,縣城只是家庭發展的一個跳板,并不是一個穩定的空間,從這個意義上而言,縣域城鎮化具有過渡性。

由于縣域城鎮化的過渡性,其發展目標并不是為了吸引農民進入縣城,而是為農民提供低成本的家庭再生產模式,以積累足夠的家庭資源實現更高質量的城鎮化?？h域仍然是一個重要的公共服務供給單位,通過建立城鄉均衡發展的教育體系,可以有效降低農民的家庭再生產成本,幫助農民實現家庭積累目標。因此,縣域城鎮化的重心是建立一個更加均衡更低成本的公共服務體系。

(二)縣域內的城鄉一體性

縣域城鎮化應當處理好縣城與縣域的關系,縣城的發展應當扎根而非懸浮在縣域發展之中。中西部農業縣中農業是縣域內的主要產業,縣城自身缺少非農產業的支撐,因此缺乏對周邊農村的輻射帶動作用,其構成的是一個以農為主的城鄉體系,呈現出的是城小鄉大的城鄉格局,縣城是以農為主的經濟結構的有機組成部分。因此,在以農為主的、城小鄉大的一體化縣域經濟體系中,縣城是服務于城鄉居民的而非服務于縣城居民的,具有全局性的屬性,這就決定了縣城的城鎮化會對縣域全局產生影響,必須將城鄉關聯起來作為一個體系來考察縣城的城鎮化定位,處理好縣城與縣域的關系。

從縣城的全局性屬性出發,縣域內部的公共服務布局就是一個非常關鍵的問題,是否應該向縣城單極集中,判斷的標準是縣域最優利益,而非縣城最優利益。不能將縣城的特殊利益凌駕于縣域的利益,否則會造成城鄉利益的對立化。

(三)與大城市城鎮化的互補性

縣域城鎮化是城鎮化的一個組成部分,在促進縣域內部城鄉融合的同時,還應該妥善處理與外部大城市城鎮化的關系,促進城鎮化戰略的總體良性發展。當前在強調縣域經濟發展的背景下,政府鼓勵農民在本地實現就業,其產業發展思路是縣域與大城市競爭的思路,但大城市因為其集聚優勢,在人才、資本、技術等諸多方面都會對縣域形成虹吸效應,縣域產業發展多數會走向失敗。為此,縣域當前最重要的功能不是產業發展,而是公共服務?？h域提供的低成本的公共服務,一方面避免了大城市的公共服務擁堵現象,減輕了大城市的生活成本,提高了大城市本地居民的城鎮化質量;另一方面,還能夠為農民提供一個低成本的公共服務,避免農民被卷入過度的家庭競爭之中,透支其家庭發展資源。而縣域公共服務最終是在不同的空間節點為大城市的發展提供人才儲備,這既有利于大城市本身也有利于農民家庭,從全局角度來說是最優的。而大城市擁堵的降低,也能夠進一步提升大城市本身的生產效率,進而提升全社會的總體經濟效率。也即,大城市是經濟發展的核心增長極,通過縣域公共服務的配置能夠為大城市的發展減負,降低其社會成本,進而最大化地提高其經濟效率,這種增長極的發展效率最后通過財政轉移支付等方式又會反饋到縣域內部的公共服務配置上。從這一點來看,縣域與大城市之間是分工互補的關系,而非對立競爭的關系。

可見,縣域城鎮化的發展要實現城鄉融合的目標,需要走出對土地城鎮化的過度依賴,在縣域非農產業發展空間有限的情況下,人口向縣城的集中應當與其產業基礎相適應。在現階段,低成本的縣域公共服務對于農民家庭再生產具有重要意義,在城小鄉大的人口格局下,縣域公共服務布局應避免向縣城單極集中,而是應在縣域內根據人口結構和人口流動趨勢進行科學布局,以建立城鄉均衡的縣域公共服務體系。