創新新型農村集體經濟

魏麗莉

發展壯大新型農村集體經濟，必須通過基層大膽創新、努力實踐、積極探索，這是農村改革的基本經驗，也是“摸著石頭過河”、實踐出真知的必由之路。

黨的二十大報告提出“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟”。2023年中央1號文件進一步明確了新型農村集體經濟運行機制。新型農村集體經濟是自集體產權制度改革以來形成的，按照產權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度要求建立的，以集體所有制為基礎的，以股份合作為主要形式的，勞動者通過勞動、土地、資本等多種要素聯合與合作，實行按勞分配和按要素分配等多種分配方式的一種經濟形態，它是社會主義公有制經濟的重要形式。新型農村集體經濟對實現中國式農業農村現代化和農民共同富裕，完善鄉村治理、實現鄉村善治，提升黨組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基意義重大。發展壯大新型農村集體經濟，必須通過基層大膽創新、努力實踐、積極探索，這是農村改革的基本經驗，也是“摸著石頭過河”、實踐出真知的必由之路。

新型農村集體經濟在實踐中的發展模式與運行機制

第一，依托集體產權改革組建股份合作社的改革通常模式。2014年農業部、中央農辦、國家林業局等部門率先在北京市等29個省份各選定1個縣（市、區）開展集體經營性資產股份合作制改革試點，逐步形成可復制可推廣經驗。2018年，吉林、江蘇、山東整省試點，河北石家莊市等50個地級市整縣試點，天津市武清區等150個縣（區、市）整縣試點，以及中央試點單位共涉及1000個縣，占全國1/3的縣開展集體清產核資、集體經營性資產股份合作制改革，中央政策明確“到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，健全非經營性資產集體統一運營管理體制”，2020年中央1號文件提出“全面開展農村集體產權制度改革，有序開展集體成員身份確認，集體資產折股量化、股份合作制改革，集體經濟組織登記賦碼等工作”。目前全國各地依托土地“三權分置”改革全面探索集體經濟實現形式，針對集體經營性資產成立股份合作經濟組織，在具體經營方式上，有“資源開發型”集體經濟，有的地區通過充分利用、盤活各類農村資源資產，以自主開放、流轉租賃等方式發展特色農業；有“產業發展型”集體經濟，有的地區由村集體主導發展農業產業，并在農業倉儲、物流、加工、銷售等環節延長農業產業鏈、擴大農業價值鏈；有“服務型”集體經濟，有的地區利用為家庭、農民合作社等新型農業經營主體提供統耕統收、統防統治、統銷統結等生產性服務，在農業的耕種收全過程或一些作業環節實現服務規模經營；還有“參股合作型”集體經濟，有的地區整合集體積累資金，脫貧攻堅和鄉村振興政府幫扶資金等，通過入股或參股農業產業化龍頭企業、抱團合作、村企聯合等方式發展集體經濟。

第二，鎮域統籌發展模式。當前，農村集體經濟區域差異明顯。東部地區特別是北上廣深等一線城市的農村集體經濟已進入由工業和農業融合階段向現代服務業轉變，農村勞動力由第一、二產業向第三產業轉變。農民已轉變為居民，農村集體經濟內部的股權所有者變成了居民。農村集體經濟進入新的發展階段，這類地區發展新型農村集體經濟，鄉鎮政府在集體經濟發展中的作用和影響日益增強。如北京市探索的鎮級統籌發展模式，由相關村組建鎮級土地聯營公司聯合運作，以鎮級土地聯營公司作為市場主體進行集體土地開發。通過制度設計，保障鎮域內各村土地發展權共享和收益平衡。聯營公司為入市主體，保證集體土地所有權不變，民主決策、充分授權，企業管理、規范運作。堅持“業態引領、用途引導、節約集約”原則，綜合制定了增值收益調節金征收使用管理辦法，實現多方共贏。借助“園區平臺”，通過行政審權獲得對土地等核心資源的壟斷權利；通過招商引資發揮市場集聚效應，通過“園區集體所有制”承擔經濟發展主體的角色，鎮域政府的權利、設計、績效三者空前地互為推動，產生出新的活力。這種統合治理模式滲入城鄉建設的各個層面，使得政府的能量和作用遠遠超出傳統農村集體經濟發展的角色定位。這類地區的新型集體經濟將產權封閉的鄉聯社、村合作社與產權開放的社辦企業之間進行組合，形成了典型的“社+公司”體制，有效探索了集體經濟與市場經濟有效融合的新模式。

第三，村鎮一體、集體經濟性質的聯合社模式。這是以成員變動來調整土地權益的“以人定地”，建立集體經濟組織共同體性質的新型集體經濟模式。典型代表如內蒙古經棚鎮農業聯合會。內蒙古赤峰市克什克騰旗經棚鎮在當地黨委政府領導下建立了“生產、供銷、信用”三位一體綜合性合作社。赤峰市組織部通過融合黨建，聯合市、旗、鎮45個市、旗政府行政部門組建區域性聯合黨委，在聯合黨委的領導下，為克什克騰旗整合涉農部門資源，組建經棚鎮農業發展聯合會（在民政部門注冊），為全鎮6690農戶，17337人以及合作、涉農企業提供從土地托管、機械代耕代收、生產資料供應、生活用品銷售、農資信貸、農業保險等生產、供銷、信用“三位一體”綜合性服務。聯合黨委按照功能設立生產、供銷、信用三個黨總支，根據各村和聯合會需求清單提供供給，進行對接，通過支持鎮聯合會給村集體經濟、合作社和農戶提供所需服務，建立了縱到底、橫到邊的系統化服務體系和組織體系。不同于以明晰產權、固化成員的思路進行集體產權制度改革，以固定土地資源，讓村民、成員的權益依法繼承“以地定人”的改革通常模式，村鎮一體、具有集體經濟共同體性質的經棚鎮農業合作社聯合社也是新型農村集體經濟的實現形式和組織形式。同樣模式的還有青島市萊西院上鎮農民合作社聯合社，它按照權能分立原則，通過市場化渠道選聘總干事，由總干事組成服務團隊，聯合院上鎮40多個村合作社形成鎮村一體、為農戶和農民合作社等新型農業經營主體提供耕種收全過程一體化社會化服務的農民合作經濟組織體系。

第四，黨支部領辦合作社發展集體經濟模式。發軔于“村社一體、合股聯營”的塘約道路，由基層黨支部書記領辦農民專業合作社發展集體經濟。山東省煙臺市最為典型。煙臺市由市委組織部門牽頭，在學習借鑒“塘約經驗”的基礎上，在全市范圍內整建制地推動黨支部領辦合作社發展集體經濟。市委市政府從合作社組建方式、入股方式、經營模式、收益分配、民主決策和內外監督等建立了一整套制度體系和管理機制。在具體操作過程中，一是針對進行集體產權制度改革的村，集體經濟組織是特別法人，由村集體經濟組織注冊成立農民專業合作社，組織群眾和外來資本入股，相當于是混改了的國企，黨委會決策前置。二是沒有進行集體產權制度改革的村，集體經濟組織空置，就由黨支部書記代表村集體注冊成立農民專業合作社，村集體以集體資金、資產、資源入股，群眾以土地、資金、勞動力入股，由于黨支部書記或支部成員是以個人名義注冊的農民專業合作社，但是他代表的是村集體，在章程中就“約法三章”——村黨支部領辦合作社，理事長應當由黨支部成員（主要是支部書記 ）擔任，支部成員職務如果終止（如在村兩委選舉中落選），就應該主動辭去理事長職務，因其代表是集體，而不是個人行為。煙臺市堅持試點先行，以點帶面，典型引路，從“百村示范”到“千村覆蓋”再到“全域推進”。目前，煙臺市已經開始嘗試在一些發展基礎較好，比較成熟的村在橫向上打造生產、供銷、信用“三位一體”綜合性合作社，在縱向上，逐步向鄉鎮和城鄉融合發展區一級延伸，建立合作社的聯合社，縣域層面重點做好統籌規劃布局、產業發展、政策資金、土地利用，尤其是公共服務，建設更多經濟中心、生活中心，通過讓農民就地工業化、就業服務化、就地城鎮化、就地市民化，實現城市和農村同步發展。煙臺黨支部領辦合作社還創新了工票制度，所謂工票制度，就是解決無人無社、無錢入社問題時創新使用的“資格股和創業股”。只要是戶口、土地在當地農村的老弱病殘孕、沒有勞動能力等村莊弱勢群體都可以加入合作社享受一份資格股；加入到合作社的男女勞動力，男工120元/天，女工80元/天，滿2000元可以折合1份股，股權可享受分紅。工票不僅有兌現收益功能，還有貨幣結算功能，可以購買合作社提供的水、蔬菜等各種農產品。煙臺市因地制宜，結合群眾意愿，易工則工、宜農則農，各地根據各自實際自主選擇產業、合作社組建方式、入股方式和經營模式。但黨的領導、堅持集體所有制、共同富裕是黨支部領辦合作社發展集體經濟必須堅持的三條原則。

第五，國有、集體與社會資本三方聯合組建共富公司模式。這種模式一般是在經濟比較發達的青島、成都、以及江浙的二線城市，這些地區城市化、農業現代化程度相對較高，廣大農村量大面廣，剩下的遠郊或資源匱乏地區都是一些難啃的硬骨頭。為了促進當地鄉村振興，縣域地方政府牽頭組建國有農業投資公司，或者由縣、鄉兩級國有（集體）農業投資公司與村集體經濟合作社、社會資本聯合組建共富公司（企業），整合土地等資源，整體打包投入到鄉鎮或村的產業資金或扶持資金，開發運營整個區域的土地規模化流轉、現代農業產業發展，從而發展壯大集體經濟。政府在頂層設計和制度安排中對共富公司這類的新型農村集體經濟收益分配會做出引導，使得國有（集體）與社會資本聯合經營收益的一部分反哺給村集體。這些地區為了更深入、更全面地振興鄉村，在追求經濟效益的同時會兼顧社會、生態等效應，往往以實現共同富裕為價值導向和目標追求，期望通過國有（集體）資本加持并賦能村集體經濟，同時帶動其他社會主體，整合、開發、盤活、經營鄉村資源。共富公司由國有（集體）企業、村集體經濟合作社和社會資本聯合組建，且國有（集體）股占主導，黨委或黨組前置于共富公司“股東（成員）代表大會—董事會—監事會”的治理結構，對于共富公司發展規劃制定、股權結構與組織架構設計、重大事項與人事決定，部門之間的統籌協調等，由黨委或黨組織內部前置討論后，再提交上述組織。黨的領導內駐于共富公司組織體系中，通過加強黨的宗旨、目標、任務等政治建設，確保共富公司“公”的屬性和特征，體現了農村集體經濟的公共性、集體性和社會主義優越性。這種模式對于打破部門界限、集中資源資金，解決農村集體經濟組織缺資金、因無抵押無法貸款、缺人才等問題，保障集體資產保值增值發揮了重要作用，可以說，這也是新型農村集體經濟新的實現形式和組織形式創新。

改革創新、賦權還能，壯大新型農村集體經濟發展的思路與政策建議

第一，遵循生產關系適應生產力的客觀規律，調整生產關系和利益關系，鞏固和完善農村基本經營制度這一農村政策基石，以保障農民權益、增加農民收入。中國特色社會主義集體所有制的獨特性決定了新型農村集體經濟的比較優勢集中在區域性、公共性、綜合性的公共服務和生產經營領域。新型農村集體經濟要著力在“統”的層面體現出功能和作用，實現市場經濟和規模經濟，要賦予雙層經營新的內涵。新型農村集體經濟要發揮統籌協調功能，將發展重點放在開發集體資源資產、集體資產經營管理、集體產業發展以及為產業提供農業社會化服務等方面。其中，集體資源資產開發應適應生態文明戰略轉型要求的生態產業化、產業生態化發展趨勢實行空間一體化立體綜合開發；要通過收入分配與再分配功能筑牢共同富裕底線，補齊農村公共服務短板，提升公共服務水平。新型農村集體經濟同其他市場和非市場主體應建立分工協作、合作的伙伴關系，應當為農民專業合作社、家庭農場、農業社會化服務主體、農業企業等提供良好的發展環境，包括基礎設施建設、維護，加大競爭環境下的打造和維護等。

第二，加快改革創新，不斷探索新型農村集體經濟特別法人實現形式和組織形式?！掇r村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）明確農村集體經濟組織是特別法人，主要依據有：以農民集體土地所有權為基礎設立；集體土地所有權依法不得轉讓；農村集體經濟組織不得破產等。但是《草案》只是對既定事實和制度予以確認，并沒有明確特別法人究竟獨特在哪里，內涵是什么，享受什么權利，承擔什么義務，與地方政府關系如何，與村委會特別是法人是什么關系，等等，這些都需要通過基層實踐探索和創新，再經過經驗總結提升到集體經濟組織法律和政策制定層面。特別法人的權利在從事特定領域的優先權和特惠政策待遇方面，日本對農村特別法人的界定和相關做法值得參考。國內發達地區新型農村集體經濟的創新經驗也表明，新型農村集體經濟準市場主體特征，決定了其有必要構造一個“社+公司”的組織形態，在產權封閉的產權方（社）和產權開放的經營方（公司）之間建立聯系，在“社”下獨資、參股或控股股權開放的公司，解決集體經濟與市場經濟有效融通的問題。

第三，強化鎮域統籌，著力培育鎮村一體的新型農村集體經濟組織體系。當前，隨著城鄉融合程度加深，農村城市化和農業產業化快速發展，突破村域范圍，村村聯合、鎮村聯合形式凸顯，迫切需要鎮級農村集體經濟組織發揮上掛下聯的產業鏈上的經濟功能，發揮黨委政府與村集體和農民之間的橋梁作用。鎮級集體經濟組織及鄉村兩級集體經濟組織體系建設將是未來新型農村集體經濟改革、發展和創新的重點。但是，鎮級集體經濟直接對村集體經濟管理還缺乏明顯的組織功能定位和法理性依據。為此，必須理順鄉鎮黨委、政府、鄉鎮集體經濟組織和農村集體經濟組織之間的關系，設計出一套完善的鎮、村兩級合作、分配與監督體制，發揮各自優勢，提高集體經濟產出，增強新型集體經濟的范圍經濟和規模經濟效應。要發揮鄉鎮黨委政府的重要作用，市縣層面要持續向鄉鎮、街道放權、賦能。強化鄉鎮、街道在國土空間規劃、產業規劃、土地整理和利用、產業項目落地、要素配置和標準指定等方面的職能。要按照“地理位置相近，資源稟賦相似、產業結構相似”的原則，加強強村的龍頭帶動、要素集聚的統領作用，鼓勵和支持跨村聯合發展、抱團發展。對于一些地方組建共富公司，為避免共富公司的行政化傾向，應加大自下而上租金經濟單元的力度，優先輔導、指導和發展具備一定條件和資源的村組通過整合資源、機子入股、投工投勞，經決策表決后加入村集體經濟組織。

第四，努力拓展新型農村集體經濟的經營領域，鼓勵發展多種形式的集體經濟和具有集體性質的農民合作組織。各種形式的農民合作社和合作經濟形態拓寬了集體經濟的實現形式，集體經濟的發展壯大又有賴于各種形式的農民合作社和合作經濟形態與村集體經濟實現資產、業務、人員、服務上的融合，使得集體所有制經濟形態占據主導地位。新型農村集體經濟組織應當包括集體股入資的多種方式，應當更加兼顧公平原則。未來應當拓寬新型農村集體經濟的經營領域，要適應集體經濟多功能性的性質定位，因地制宜，宜農則農，易商則商，易工則工，宜游則游，單業、多業或混業經營。隨著經濟發展和人民對美好生活需求的增長，集體土地收益在集體經濟收益中的份額已經越來越低，而非物質文化遺產重新開發獲得的收益份額正在快速增長，應當拓展農村集體財產范圍，將數字、雙碳、氣候、人力、礦產、非遺、茶葉、地理、獨特品牌、文旅、知識、產權、農業歷史鄉村遺產、種子種質、傳統技藝等具有地方特色稟賦與整體開發價值的各類物質和非物質遺產都包含在內。宅基地等建設用地也是集體財產中重要的內容，包括水塘、水庫等“水面資源”，以及山水林田湖草沙等空間生態資源也是集體財產重要的內容。集體產權制度改革后建立的股份合作經濟形態，在生產關系和分配關系上更趨向與市場經濟接軌，未來應鼓勵和發展社員成員間生產生活命運共同體結合起來的共同體性質的新型農村集體經濟。

（作者系中共青島市委黨校副教授、經濟學博士）