邊境治理中跨國婚姻移民的身份重建

[摘要]對廣西邊境8縣48村進行實地調研的基礎上，發現治理技術的精細化凸顯出跨國婚姻移民身份缺失的矛盾；盡管這個群體渴望中國國籍，但在現行法律政策下只能通過補辦護照、婚姻登記以及團聚簽證的方式獲得合法身份；邊境三市的統計數據顯示，2016年以來廣西涉越婚姻登記人數驟增，這與越南駐南寧總領事館受理補辦護照業務密切相關，中越兩國合作共治取得顯著成效；政府是促進跨國婚姻移民身份合法化的主導力量，但多元主體的參與依然重要，這個群體強烈的辦證需求催生民間代理人，東興外國人服務中心在護照代辦中發揮積極作用，社工機構成為涉越婚姻登記政策宣傳的生力軍；專項治理是促進跨國婚姻移民身份重建的可行方向，須明確公安、民政、財政等部門的職責。

[關鍵詞]邊境治理；精細化治理；身份重建

中圖分類號：C957文獻標識碼：A文章編號：1674－9391（2023）02－0110－10

基金項目：國家社科基金一般項目“外國來華居住、學習與就業人員的社會交往與社會融合”（17BSH106）階段性成果。

作者簡介：趙錦山，男，漢族，廣西師范大學政治與公共管理學院副教授，博士，研究方向：民族社會學。廣西 桂林 541004

中越邊境跨國婚姻移民主要指滇桂邊境線上長期生活的無國籍女性，她們從越南嫁入中國，與中國邊民通婚，成為邊境線上的一個特殊群體。這個數量龐大的群體對邊境發展作出了積極貢獻，很多已經融入當地社區，得到本地居民的社會認同。但是，困擾這個群體的法律身份問題一直懸而未決，導致其合法權益也難以得到保障。目前很多學者從社會學、法學、歷史學等不同學科視角進行分析，有的側重移民動因，有的關注社會融入，有的研究國家認同，有的探討這個群體的子女教育等問題，這些研究有利于深入了解這個群體。但從解決問題的角度來看，跨國婚姻移民的核心問題是合法身份的問題，有學者認為，“婚姻非法”及“身份非法”雙重非法是導致這些社會治理難題的關鍵所在。如果能夠找到一條妥善解決她們“身份合法性”的路徑，則許多問題就可以迎刃而解。[1]

當前一些學者針對跨國婚姻移民身份缺失的問題提出了相應的治理方案，例如，龍耀（2013）指出，要使這種跨國婚姻走向正常化，中國政府有必要完善相關法制，重點是完善跨國婚姻中的臨時居留制度、永久居留制度和入籍制度。[2]宋才發（2019）認為，應依據宜疏不宜堵的原則加快跨國婚姻立法和修法，從行政立法和執法層面解決跨國婚姻面臨的疑難問題。[3]跨國婚姻移民的法學研究固然重要，但它還涉及國際層面，是一個僅在法律框架下難以解決的復雜社會問題。有的學者認為，跨國婚姻移民問題已超出了地方政府管轄權限，溢出了社會治理的狹窄范圍，須上升到國家治理的高度。[4]但也有人認為沒有必要這樣做，解決問題的方案主要有兩點：一是在邊境州市推廣德宏州邊民入境通婚備案登記制度，二是簡化手續，為正常入境通婚人員解決婚姻登記問題與戶口問題。[5]也有學者認為應轉變邊境跨國婚姻移民治理的觀念，摒棄傳統邊境治理的排斥性意識，構建一套更具包容性的治理制度，分階段分類別為跨國婚姻移民解決基本權益保障問題。[6]以往學者提出的建議多數建立在實證研究的基礎上，具有較強的針對性。然而，由于跨國婚姻移民自身的特殊性和復雜性，這些建議并沒有對這個群體合法身份的推進產生實質性的影響，以至研究陷入瓶頸。

近年來，在地方政府的努力下，廣西跨國婚姻移民的身份重建工作獲得很大突破，其權益保障方面也取得了一定成效。但由于身份重建是一個新問題，尚未引起學界關注，本文正是立足這一新動態，研究這個群體身份重建的發展過程及其存在的問題，并提出相應的建議。

本文采用實地調查的方式收集資料，從2021年5月11日至2021年7月30日三次赴邊境縣開展調查，調查地點遍及廣西防城港市、崇左市以及百色市的八個邊境縣（包括憑祥市和防城區），每個縣調查1－2個鄉鎮，共調查了13個鄉鎮，在每個鄉鎮調查2－5個村，共收集到48個村的訪談資料，每個村選取1－2個典型的事實婚姻家庭進行訪問，共訪談了70個個案。此后受疫情影響，無法前往邊境開展實證研究，所幸與很多被訪者建立了密切聯系，采用電話訪問的方式進行跟蹤調查。

在具體的調查方法上，采用集體訪談法、個案訪談法以及觀察法收集資料。對每個市和部分縣的民政局進行集體訪談，了解這個群體婚姻登記的相關信息；由于涉越婚姻與公安部門有密切聯系，調查組對防城港和崇左出入境的兩位民警進行了深度訪談；下村后，首先與村委成員圍繞涉越婚姻主題開展集體訪談，再去涉越家庭開展入戶訪問。在調研的過程中，調查組發現很多難題和越南駐南寧總領事館有關，于是赴領事館開展實地研究；在與跨國婚姻移民的訪談中，獲知存在辦證中介人，便與東興市和龍州縣兩個辦證中介人取得聯系，開展深度訪談；在與中介人的訪談中，得知外國人服務中心的存在，又赴東興外國人服務中心進行訪談。通過這一系列的調查，對這個群體的身份重建問題形成全面系統的認識。

一、精細化治理不斷壓縮非法身份的生存空間

傳統社會的治理主要是一種粗放式的管理，具有粗線條、松散性和隨意性等特點。正如詹姆斯·C.斯科特所言：“清晰性是國家機器的中心問題。前現代化國家在許多關鍵方面幾乎是盲人。它對它的統治對象所知甚少：他們的財富，他們所有的土地及產出，他們的居住地以及他們的身份。它缺少任何類似詳細地圖一樣的東西來記載它的疆域和人口。在很大程度上，它也缺少能夠將它所知道的東西進行‘翻譯的統一標準和度量單位，而這是概括總結的基礎。結果，國家對社會的干預往往是粗略的和自相矛盾的”。[7]與傳統社會的粗放式管理不同，高度復雜的現代社會在社會治理上越來越精細，精細化治理以科學技術為基礎，意味著一整套精心設計的結構和機制，不僅關心結果的可測量性和可計算性，而且要求運行過程的規范性和可見性。”[8]精細化治理的一個重要特點是精準識別，運用信息化技術，對社會事實進行分類和編碼，準確掌握每一個人的信息。跨國婚姻移民身份缺失造成治理真空，這與精細化治理的要求相悖。伴隨時間的推移，身份缺失問題也會因為治理技術的精細化變得越來越嚴重。以往廣西邊境交通閉塞，經濟社會發展落后，邊境治理呈現出較強的粗放型特點，跨國婚姻移民并不需要離開自己的生活圈子，可以在一個很小的熟人社會里生存，身份缺失對她們日常生活的影響并不像今天這么明顯。但時代的發展和治理技術的進步讓合法身份變得越來越重要。她們也有對美好生活的向往和追求，想去看看外面的世界，但苦于沒有合法身份，出行受到極大限制，因為乘車和住宿都要實名制；生病也會被公立大醫院拒之門外；產婦生育小孩后要讓父子做DNA鑒定，程序特別繁瑣。

長期以來，邊境的管制相對松散，跨越邊境對于許多地段的邊民來說并非難事，這是一種日常的、生活化的非法跨境，這類行為通常有著深厚的歷史淵源，通常不會涉及犯罪的層面。[9]但一切隨著邊境管控技術的進步發生了根本變化，國家權力的剛性得到充分體現，國家加強邊境管理之后，越來越多的“軟”邊界被“硬”邊界所取代，邊民之間的往來必須依據相關的法律規定，在符合相關規定的情況下才得以通行，雙方之間的隨意往來逐漸成為歷史。[10]2018年廣西邊境開始大修邊境墻，有條件修建的地方能修盡修，不能修建的地域都是一些地勢險要之處。筆者沿廣西邊境公路從南走到北，發現藍色的邊境墻四處可見，邊境墻上裝有攝像頭，全年24小時無死角監控，在此情形下，跨越國界變得異常艱難，如果被遣送回越南，迎來的可能是真正的滅頂之災，合法身份的重要性不言自明。統計數據顯示，最近幾年跨國婚姻移民辦理結婚證的人數急劇增加，可能和邊境的嚴格管控有一定關系。除了邊境墻，新冠肺炎疫情讓跨國婚姻移民成為邊防管治的重要對象，因為她們與越方的聯系比較緊密，出于疫情防控的需要，邊防公安要求各村準確統計本村跨國婚姻移民及其家庭的詳細信息，這在廣西邊境史上是首次。事實上，各村的村干部對本村事實婚姻家庭的基本情況比較了解，但是以前沒有行政強制命令要求進行統計，因此長期以來政府對邊境跨國婚姻移民的人口信息并不了解。但這次在邊境防疫的背景下，統計責任重大，各村村委不敢怠慢。根據筆者的核查，村級數據總體比較真實。當邊防公安掌握她們的基本情況后，需要對這個群體進行精準管控，但其身份缺失給邊防公安的執法造成很大障礙，正因如此，邊防公安為了邊境防疫和管控的需要，做了大量工作促進這個群體補辦護照和簽證。

二、身份重建的理想類型與現實選擇

（一）中國國籍：想說愛你并不容易

新中國成立后，不同歷史階段的入籍政策也存在差異。20世紀50年代嫁入中國的越南婦女，在當地能上戶口，并發給“中華人民共和國居留證”。20世紀60至70年代中期，在越南的“抗美”戰爭中，中越之間依然是“同志加兄弟”的親密關系。當時，中國發生“文化大革命”，內亂造成了大破壞，邊民深受其害，有些不忍生活之苦而遷入越南北部。這一時期，中越邊民來往互助和通婚依然較多，但多是中國婦女嫁入越南。[2]20世紀70年代末80年代初，中越交惡，當時中越邊民的互訪與通婚一度停滯。中國也取消了給越南婦女的戶口配給制度。[11]筆者的調查也證實了這一點，有極少數非常年長的“越南婆婆”，在特殊歷史年代通過戶口配給取得了中國戶籍。此后越南因戰爭造成性別比例失調，而中國改革開放取得巨大成就，越南女性源源不斷嫁入中國，但她們再也無法享受以前的戶口配給制。

跨國婚姻移民身份追求的理想目標是獲得中國國籍，筆者在實地研究中深切體會到這一點，當然，對于這個群體來說，她們在乎的不僅僅是國籍身份的符號價值，更是身份背后實實在在的權益，只有獲得了中國國籍，她們的人身權、財產權、政治權以及勞動和社會保障等一系列權益才能夠得到充分保障。然而加入中國國籍并非易事，我國對外來移民的國籍控制十分嚴格，很多通過合法途徑嫁入中國的外籍配偶都很難獲得中國國籍，更何況處于社會底層并且入境方式不合法的跨國婚姻移民。1980年頒布的《國籍法》第7條規定：“外國人或無國籍人，愿意遵守中國憲法和法律，并具有下列條件之一的，可以經申請批準加入中國國籍：中國人的近親屬；定居在中國的；有其他正當理由”。按照國際通行的做法，跨國婚姻移民最有可能以配偶身份加入中國籍。但因為她們是事實婚姻，很多沒有合法結婚證，連最基本的條件都不具備。即便她們辦理了結婚登記，按照中國目前的做法，至少近期無法加入中國國籍。既然獲得中國國籍異常困難，那么是否可以得到中國“綠卡”，獲得永久居留資格？2004年頒布實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第六條第八款規定：中國公民或者在中國獲得永久居留資格的外國人的配偶，婚姻關系存續滿五年、已在中國連續居留滿五年、每年在中國居留不少于九個月且有穩定生活保障和住所的，有條件申請永久居留權，[12]然而在現實操作中該群體被排斥在外，筆者在對這個問題的訪談中，發現執法者的視角和跨國婚姻移民的視角差異較大。

在執法者眼里，“按章辦事”和“依法辦事”，講求“鐵面無私”，很少“酌情處理”，權力的實施者堅持凡事不符合法律規定的皆為“非法”。[10]崇左市出入境管理局的小D告訴筆者：“她們想要綠卡或中國國籍我覺得不現實，因為一進來就是違法的，不管是走小路還是偷渡，既然違法了，這個記錄肯定跟她一輩子，不可能是因為生活了幾十年就可以抹掉。我們辦理身份有一條（規定），就是國內國外無犯罪記錄，她們既然要選擇在中國生活，就必須遵守中國的法律，就必須去辦這個證件（指越南護照和簽證等證件），不管辦證有沒有好處，不管能不能拿到綠卡，都必須去辦，這是無可厚非的”。小D站在管理者的角度考慮問題，她的觀點處處體現法律的威嚴。這里涉及到一個很重要的問題：如何界定違法？根據《外國人在中國永久居留審批管理辦法》實施規定，申請條件中的無犯罪記錄是指申請人在境外的主要生活地以及在我國國內均沒有犯罪行為的記錄。在公安部門眼里，法律必須維護自身的權威，跨國婚姻移民私自跨越邊境的行為本身就是違法的，她們犯了“原罪”。

而站在跨國婚姻移民的角度，她們嫁到中國是邊境村莊場域的“慣習”使然，雖不合法但合情。筆者在東興訪問時，S社區的一位跨國婚姻移民談到自己的身份時非常激動：“我從越南嫁過來已經三十年了，我們非常積極地生活，大家做了很多公益，我覺得自己對東興做的貢獻比很多人都多，為什么三十年了，連個身份都沒有，一點保障都得不到，這太不公平了”。這是很多邊境跨國婚姻移民的心聲，她們中的很多人在邊境兢兢業業地生活，給當地做出了應有的貢獻，渴望獲得國家的法律身份認同。筆者詢問村干部對此的看法，他們大多對這些越南女性抱以同情態度，覺得對于在邊境居住一定年限，夫妻感情穩定的越南媳婦應該給予中國國籍，享受中國國民待遇。當然，跨國婚姻移民的入籍問題涉及國人對移民的態度，不是一蹴而就的事情。所幸她們在不能加入中國國籍的前提下，還可以用另一種方式重建合法身份。

（二）越籍身份：身份合法化的現實選擇

另一種形式是通過簽證的方式獲得合法居留權，其程序是先辦越南護照，再辦臨時簽證，在臨時簽證規定的期限內辦理結婚證，最后取得團聚簽證，從而獲得在中國合法居住的資格。越南護照是身份合法化的首要環節，也是辦理中最艱難的部分；結婚登記是中間環節，但具有多重價值；簽證的年限較短，但也容易激發矛盾。

1.辦理越南護照是最艱難的環節

護照是證明公民國籍和身份的合法證件，跨國婚姻移民目前要取得合法身份，首先要辦理越南護照。在很長的一段時間內，她們的護照只能回越南辦理，但難度很大，這個階段成功辦理護照的人數很少。后來在公安部門的努力下，越方適度放寬這個群體辦理護照的條件，越南駐南寧總領事館開設護照辦理業務，同時為她們開具單身申明，這是一個重大突破，此后辦理人數急劇增加。盡管辦理護照不用再回越南，但它依然在整套身份辦理的過程中難度最大。由于沒有明確的政策文件，這個群體多數不清楚辦理越南護照的復雜程序。幸運的是，她們一般都有自己的越南朋友圈，如果身邊有朋友辦理了護照，她們一般會咨詢這些有辦證經驗的先行者；民間也有一些護照代辦中介人，可以向他們尋求幫助。筆者訪談中見到一些早期自己摸索的辦證者，她們說起自己的坎坷辦證經歷感慨不已。在辦理護照的過程中，需要填寫一張越南文的申請表，其實這張申請表并不復雜，無非就是自己在越南和中國的基本家庭信息。但有很多申請者不知道如何填寫，筆者在2021年5月第一次調研的基礎上，做了一份通俗的身份辦理流程圖，其中把越南文字的申請表附在后面，并翻譯成中文，在后續的調查中，一邊做研究，一邊發放宣傳材料，解答她們身份辦理方面的疑難問題。

2.涉越婚姻登記具有多重價值

涉越婚姻登記辦理程序很簡單，如果僅從婚姻登記的一般價值來說，它和國內普通結婚證一樣，可以維護夫妻雙方的權益，使得婚姻受到法律的保護和約束，但在跨國婚姻中，婚姻關系要維系，必然涉及“外國人居留”制度。如果在“外國人居留”方面無法銜接，跨國婚姻必然要遭遇挑戰。[2]涉越婚姻登記承載多重價值，與外國人居留制度緊密嵌合在一起，是獲得合法身份的重要環節。雖然結婚登記如此重要，但筆者在調查的過程中，發現這個群體補辦結婚證的意愿并不強，因為她們多數已經習慣了事實婚姻的狀態，對婚姻保護自身權益的作用并沒有切身感受。然而，從前文合法身份的程序來看，結婚證是嵌入其中的一個重要環節，只有辦理了結婚登記才能夠辦理團聚簽證，才能獲得在中國邊境合法居留的資格，正因如此，辦理結婚登記是她們身份合法化的必選項。

其實，結婚證對于跨國婚姻移民的另一個重要作用是將來可能的入籍問題。目前我國的國籍法依然是40多年前的舊法，一些方面存在較大爭議，根據聯合國1957頒布的《已婚婦女國籍公約》第三條第一款規定：“締約國同意外國人為本國人之妻者，得依特殊優待之歸化手續，申請取得其夫之國籍；前項國籍之授予，得因維護國家安全或公眾政策加以限制” 。[13]目前世界主要國家按照聯合國的要求為外籍配偶申請國籍簡化程序。如果今后她們有加入國籍的希望，最有可能以婚姻締結的方式加入中國籍。辦理涉越婚姻登記需要越方提供未婚申明，避免重婚現象，在這個層面來說，結婚證是她們以后能夠獲得中國戶籍的重要前提。

3.簽證頒發中的治理難題

簽證是一個主權國家為維護本國主權、尊嚴、安全和利益而采取的一項措施。跨國婚姻移民當前辦理合法身份的最后程序，是通過簽證的方式獲得合法居留權，從簽證性質來看這屬于團聚類簽證，2012年頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》第四十一條規定，外國人在中國境內工作，應當按照規定取得工作許可和工作類居留證件。[14]任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。也就是說，這個群體獲得的并非工作簽證，按法律不能在中國境內工作。但事實上，不管她們是否獲得合法身份，在本地的非正式工作也是默許的，當然，由于無法簽訂勞動協議，發生勞動糾紛時其合法權益得不到有效保障。

簽證時間過短也是普遍存在的問題，目前廣西各地的團聚簽證年限不會超過兩年。這有一定的政策依據，在2012年頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》中，第三十條中明確規定：非工作類居留證件的有效期最短為一百八十日，最長為五年。[14]兩年時間對于很多跨國婚姻移民來說有點短，她們很容易因為各種原因錯過續簽時間，公安機關對此的處罰措施是罰款，最高罰款額度一萬元，也會根據情況酌情減免。公安部門之所以將簽證時間限制兩年，對違規者采取經濟處罰，主要是基于管理上的考量，簽證時間短，可以更加精確的掌握她們的個人和家庭變動信息；對違規者罰款，主要是增強法律的威懾力。

當然，簽證費用對于許多事實婚姻家庭也是一筆不小的支出。一些經濟狀況不是很好的家庭，在合法身份辦理上陷入了兩難境地：一方面，如果不辦理合法身份，自己的出行越來越受到限制，權益也難以保障，況且身邊越來越多的朋友辦理合法身份后也會形成無形壓力；另一方面，如果辦理了證件，就被納入了制度化管理體系，護照十年一換，但簽證基本每兩年就要續簽，如果加上體檢和換護照的潛在費用，目前一年用在這方面的開支超過600元，這筆費用對于普通家庭來說并不是問題，但對于很多弱弱結合的涉越婚姻家庭而言也存在一定經濟壓力，是否能夠對她們的簽證費用進行某種補償，這是政府值得考慮的問題。

三、跨國共治：補辦合法身份取得實質性突破

（一）跨國婚姻移民赴越辦理護照的積極性不高

在很長的一段時間里，跨國婚姻移民無法辦理婚姻登記。民政部1995年出臺的《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》第九條規定；“申請結婚的當事人，如果非法入境則不予登記”。這一條款就限制了這個群體的婚姻登記，因為他們跨越邊境嫁到中國，就已經非法入境了，所以在這個階段基本不能補辦婚姻登記。2012年民政部出臺《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》修訂版，廢除了當事人非法入境不予登記的條款，這其實默許她們可以補辦婚姻登記，但此時辦理護照和單身聲明需要回越南，程序非常繁雜，辦理的人數很少。筆者訪問的70個案例中，只有1人在2012年至2015年之間辦理了婚姻登記。赴越辦證難度很大，和越南對涉越婚姻的態度也有一定關系，其實越南也對涉外婚姻也做了一定限制，2002年7月，越南政府通過68號決議案，2005年2月又對決議案做出補充修正，其重要規定有四點：一是雙方年齡差在20－30歲以上（具體年齡差由各省根據情況決定），不適合結婚；身心殘障嚴重者可能不能辦理結婚；跨國性婚姻登記必須具有一定程度的共同語言；跨國婚姻不僅是個人家庭的事情，也是國家的事，影響所及包括國家的經濟、文化、秩序、社會治安和國際關系，遵守自愿革新的婚姻原則，同時才能保有國家在國際上的威望。[15]在對待涉外婚姻問題上，越南顯得謹慎小心。但邊境的跨國通婚問題又關系到兩國邊境的穩定團結。涉越婚姻問題必須尋求雙邊合作，找到合適的解決辦法。

（二）政策破冰后辦理婚姻登記人數劇增

民政部出臺的政策使跨國婚姻移民補辦婚姻登記有了法律依據，但在實施過程中并不暢通，因為辦理婚姻登記的前提是取得越南護照，辦理越南護照必須回越南進行，但難度過大讓多數跨國婚姻移民望而生畏，政策難以落地。隨著入境跨國婚姻移民人數日益增多，但其身份合法化進程卻停滯不前，這給邊境治理帶來巨大壓力。在公安部的支持下，廣西公安廳出入境等部門和越南駐南寧領事館進行了友好和談，討論如何解決滯留越南婦女的身份問題。此后，這個群體的護照和單身申明文件可以在越南駐南寧總領事館統一辦理，并且辦理條件相對放寬，這是一個重大轉變。當然，新事物都有一個成長的過程。由于沒有現成的經驗可循，最初辦理護照的那些申請者也是費盡心思，歷經艱難。護照的等待時間很長，在筆者訪談的案例中，如果在2016和2017年辦理護照，其等待期大概在半年以上。經過一段時間的磨合期后，總領事館以及越南國內的身份核查人員對程序越來越熟悉，護照辦理的時間大大縮短，一般三個月就會有結果，時間快的一個多月就可以拿到護照。由于在廣西境內就可以補辦合法身份，辦理人數急劇增加。

圖2是廣西東興、崇左和百色三市涉越婚姻登記時序變化總圖。民政局涉越婚姻登記的數據中，沒有對合法入境和補辦登記的情況進行區分，但筆者在對工作人員的訪談中得知，合法入境辦理婚姻登記的跨國婚姻移民非常少，當前的婚姻登記基本屬于事實婚姻補辦登記。數據顯示，2011年至2015年辦理涉越婚姻登記的人數很少，這些基本屬于合法入境的婚姻。2012年民政部修訂的婚姻登記辦法，并沒有給廣西涉越婚姻登記帶來實質性變化。從時間點看，大規模補辦婚姻登記的熱潮出現在2016年以后，這與越南駐南寧總領事館受理補辦護照業務密切相關。可以預測，補辦人數在經歷數年的高位增長后會逐年減少，因為涉越婚姻的總人數畢竟有限。圖3是百色市M鎮四個村跨國婚姻移民入境時間的統計數據，數據顯示，在嫁到中國的61個跨國婚姻移民中，從1984年以來的30多年里，不同年份雖有起伏，但每年都有人嫁過來。當然，邊境墻和疫情帶來了新變化，邊境墻修好以后，跨越邊境的難度大大增加，新冠肺炎疫情爆發以后，這個群體嫁入中國的進程幾乎全面停滯，數據顯示2019年以來沒有入境通婚的跨國婚姻移民。

四、多元主體：民間力量與社會組織發揮重要作用

邊境治理的主導力量是政府行政部門，但還包括社會組織和公民等多元主體。在促進跨國婚姻移民身份合法化過程中，政府是核心力量，但在具體的實施過程中，政府也面臨“失靈”問題，民間中介以及社會組織在其中發揮出重要作用。

（一）強烈的辦證需求催生民間護照代理人

前文提到，這個群體辦理合法身份程序繁瑣，僅僅村委開證明都要好幾次，其中最艱難的環節在于護照辦理。很多跨國婚姻移民及其家庭有辦護照的需求，但卻不知道辦理的基本程序，政府也沒有能力對她們給予直接幫助。在這種背景下，催生了一個特殊的辦證服務群體，筆者在邊境三市的調研中，發現各地都存在這樣的護照代理人，有一些是本地村民，有一些是越南人。筆者在南寧駐越南使館對一個代理人T進行了訪談，他是崇左龍州人，有一輛面包車，由于以前帶過一些跨國婚姻移民來領事館辦理護照，逐漸熟悉了辦理程序，于是兼職從事護照代辦業務。他每次開車從龍州縣送四五個人來南寧辦理護照，提前告訴她們要準備什么材料，幫她們收集、審查相應的證件資料。到了總領事館，她們需要自己填寫護照申請表，T不懂越南語，難以對她們提供有效幫助，而這份申請表對她們很重要，因為總領事館受理后，會根據申請者提供的信息讓越方工作人員去當地核實其身份信息，如果信息有誤，護照會遲遲無法獲批，而又很難獲知究竟哪個環節出了問題，所以他會不斷提醒自己的服務對象一定要謹慎填寫。由于自己不懂越南文，他要求服務對象有最基礎的文化水平，至少要知道越南文的護照申請書怎么填寫。

和T相比，東興市的另一個代理人“桂姐”則專業得多，“桂姐”在東興一帶專門為這個群體代辦護照，在當地小有名氣。她是一個40多歲的越南人，2005年嫁到中國，“桂姐”代理人的身份源于她自身的辦證經歷：“我是2017年辦的護照，也是這一年領到結婚證，那個時候辦護照好難，我根本搞不清要怎么做，就委托了別人，但那個人要收的錢太多了，我最后就自己去辦，這個過程很難。后來看到好多像我一樣的人要辦證，于是我就想著怎么幫助她們，慢慢地找我辦證的人越來越多”。由于和這個人群有相似的經歷，她收取的代理服務費很低，對于有些經濟很困難的家庭，她甚至不收代理費。因為人緣較好，業務熟悉，很多跨國婚姻移民委托“桂姐”辦理護照。根據她的估算，她代辦護照的人數可能超過300個，筆者在東興的入戶調研中，發現好幾個都是她幫忙代辦的。由于“桂姐”懂越南話，辦證經驗豐富，當地政府組織的一些涉越政策宣傳活動中，經常讓“桂姐”去做翻譯，她對自己為政府服務的工作非常自豪。由于“桂姐”口碑很好，非邊境縣市的一些跨國婚姻移民也會找到她尋求幫助。

從以上案例可以看出，民間代理人已成為這個群體代辦護照的重要力量。龍州的中介人雖然不懂越南語，但基于共同的地緣，依然能夠與當地這個群體建立一定的信任關系。而東興的“桂姐”本身就是跨國婚姻移民，和服務對象一樣有相同的人生際遇，能夠與她們產生共情。這些代理人的存在源自民間自發需求，并且在很長一段時間內會繼續存在。

（二）東興市外國人服務中心作用凸顯

跨國婚姻移民有巨大的護照代辦服務需求，民間自發的力量還不能滿足現實的需要，而政府在這種特殊的服務對象中又不能提供直接的服務。在這種背景下，政府扶植的一家民營服務機構應運而生，這就是東興外國人服務中心。這家機構在2020年7月成立，是公安機關、移民管理部門聯合促生的民營機構，當前的一個重要業務是為滯留國內的跨國婚姻移民辦理護照。這個機構并不大，一共四個工作人員，其中包括一個懂越南語的長者，為涉越家庭提供護照代辦和申請書填寫業務；服務中心在收費上明碼標價，總體來說并不貴；機構在內墻宣傳中，盡量體現自己的官方背景，掛有三個兼職民警的照片信息。從2021年5月起，該機構開始為跨國婚姻移民代辦護照，由于服務對象的特殊性，他們經常與政府合作開展集中辦理業務。筆者在防城區那良鎮調查期間，發現這里很多跨國婚姻移民已經在政府協助下集中代辦了越南護照，當時就產生很大疑問，究竟是什么機構承接了這項工作？直到后來對東興外國人服務中心進行訪談，疑團才逐步解開。在那良鎮，東興外國人服務中心集中受理了近200人辦理護照，這極大節省了辦證成本，她們辦理護照的熱情很高，在集中辦理過程中，前文提到的“桂姐”也參與了相應的服務工作。除了集中辦理，服務中心也會單獨提供代辦業務，筆者在機構訪談期間，遇到一對年輕夫婦來辦理護照業務，整個過程十分簡單，雙方交流也很順暢。東興外國人服務中心廣受歡迎，這體現了邊境治理過程中多元治理主體的積極意義，社會組織在一些邊境的特殊服務對象中可以發揮政府無法替代的作用。東興外國人服務中心的服務方式值得推廣，可以為其他邊境市借鑒。

（三）社工機構成為政策宣傳的生力軍

民政部門作為婚姻登記的主管單位，也在積極探索提高涉越婚姻登記率的方法，但是涉越婚姻登記的前提是補辦越南護照，民政部門的工作職能實際有所延伸。在廣西民政廳的支持下，三個邊境市都購買了一個涉越婚姻家庭服務項目，分別由不同的社工機構承接。筆者對這三個機構的負責人進行了訪談。總體來說，由于邊境事實婚姻家庭人數眾多，項目服務經費較少，社工機構介入的作用有限，主要成效體現在涉越婚姻登記政策宣傳上。從宣傳的形式上看，社工機構會與當地村委建立密切聯系，讓村干部召集本村跨國婚姻移民開展集中宣傳。因為這個群體對自己所熟悉的村干部的信任程度比外來的社會工作者要高得多，如果社工直接入村進行宣傳，很難獲得村民的信任。由于跨國婚姻移民補辦合法身份的程序比較復雜，而邊境村的廣大村干部對此比較陌生，無法給她們提供有效指導，今后社工的宣傳工作應該轉變思路，以廣大村干部為宣傳對象，以點帶面，提高宣傳工作的效率。民政部門應該繼續加強對涉越婚姻服務項目的資金支持，保證政策宣傳及其他服務工作的連續性。

五、專項治理：解決跨國婚姻移民身份問題的可行方向

跨國婚姻移民的身份合法化問題是邊境治理中的特殊性公共事務，政府職能部門為此付出了巨大努力，如果沒有公安廳出入境等部門與越南的積極溝通，這個進程依然會停滯不前。但不能說辦理護照和結婚登記的人數增多，問題就迎刃而解。相反，應該以中越雙邊合作取得成效為契機，對廣西跨國婚姻移民的身份合法化問題開展專項治理。邊境地區專項治理，指為達成邊境治理目標而專門制定法律、政策和實施具體措施。[16]鑒于這個群體身份合法化問題的特殊性和復雜性，筆者認為很有必要由公安部門為主導，聯合相關部門共同解決她們身份合法化中的突出矛盾以及后續問題，明確各部門的職責，促進部門間的協調。

首先，公安部門應改善執法方式。跨國婚姻移民的身份缺失問題讓公安部門的執法行為面臨“情”與“法”的兩難困境。由于歷史的原因，她們在入境之初就被貼上了“非法入境”的標簽，但如果嚴格執法，很多將會被遣送回越南，而這些跨國婚姻移民多數與中國邊民組成了穩定家庭，已經融入當地社會，若被遣送其家庭很可能面臨解散，所以公安人員不敢輕易作出這種處罰，他們非常希望這個群體的身份合法化，避免自身的執法尷尬。事實上，公安部門是促進跨國婚姻移民辦理護照和簽證的最重要力量。但是在實施的過程中，還有很大的改善空間，例如在政策宣傳上“剛”性色彩過強，其實可以聯合民政系統，在宣傳過程中以柔性方式為主，讓這個群體感受到更多的溫情，增強她們的獲得感。在簽證的時長上，不能僅僅站在管理方便的角度考慮問題，應該多思考她們的實際需求，對一些結婚時間較長（指事實婚姻）且相對穩定的家庭，可以在政策允許的范圍內適當放寬簽證年限，減輕這個群體的辦證負擔。

其次，財政部門應減免簽證費用。跨國婚姻移民辦理了合法身份證件后，每年最大的開支是簽證費用，但她們并沒有獲得多少身份帶來的福利，一些經濟條件較差的家庭可能會中止簽證，從而給公安執法帶來新問題。筆者在調查中發現一些人已經放棄簽證，而公安部門的做法是罰款，但對于一些經濟條件非常糟糕的家庭，罰款不能解決根本問題。公安部門在后續政策執行中可能會面臨越來越多類似的案例，明知經濟方面是一個重要因素，但他們卻無能為力，因為簽證費用由財政部門主管。由于國家有統一的收費規定，很難直接取消簽證收費，但可用變通處理的方式，比如對疫情以前入境的跨國婚姻移民，辦理了合法身份登記后，財政可以給予相應的補助，以此減輕涉越婚姻家庭的壓力，避免公安執法中的困境。

最后，民政部門應承擔兜底保障。民政部門作為婚姻登記的主管機構，是促進涉越婚姻登記以及跨國婚姻移民身份合法化的重要部門。從這個群體身份合法性的程序來看，婚姻登記是其中相對容易的一個環節，只要雙方帶齊相應證件，可以輕松辦理登記。但跨國婚姻移民的身份合法化是一個體系，涉及護照、結婚證和簽證辦理，政府職能部門應該相互協作。例如，當前的涉越婚姻登記和簽證都在市級層面辦理，以前縣級層面辦理人數很少，為了便于集中管理以及婚姻登記的規范化，將相關業務收至各設區市無可厚非。但現在涉越婚姻登記人數急劇增加，可以考慮將權限下放到縣民政局。我們在與各民政局婚姻登記人員的訪談中，發現在技術上已經不存在障礙，只要對登記系統進行變動和對婚姻登記服務人員開展培訓就可以實現目標。但如果僅僅是民政局下放權限，簽證依然在市級層面辦理，下放的作用有限。最好聯合公安部門，讓她們的簽證服務也下放至縣城辦理，在縣級層面實現簽證和結婚登記的無縫對接，這樣才能有效減輕涉越婚姻家庭的負擔，真正起到便民服務的效果。

由于涉及不同地域不同層次的人群，跨國婚姻移民的身份合法化將是一個漫長的過程，不可能一蹴而就。在不久的將來，有一定經濟條件、身體健康并且不是特別年長的人群會逐步辦理合法身份，但剩余的人群依然不能實現身份合法化，她們將會成為民政部門的兜底幫扶對象，今后鄉鎮社工站可以承擔相應的服務工作，《廣西民政事業發展“十四五”規劃》計劃到2025年底，實現全區鄉（街道）社會工作服務站全覆蓋；全區社會工作專業人才達到5萬人；志愿服務站點在社區綜合服務設施中的覆蓋率達到80%。[17]如果這個計劃能夠實現，可以充分發揮鄉鎮社工站和志愿者的力量，將促進涉越婚姻登記納入其服務內容中。

六、結語

我們必須肯定跨國婚姻移民對邊境發展作出的特殊貢獻，她們的出現在一定程度上緩解了邊境男性的婚姻擠壓，適齡男性如果無法組建家庭，他們很可能缺乏生活的動力，更容易“躺平”。很多跨國婚姻移民長年居住邊境，與中國邊民結婚生子，已經融入當地社區并獲得社會性認可，但是她們的法律身份缺失卻長期得不到解決，這會影響中越邊境數萬家庭的幸福穩定。幾乎所有跨國婚姻移民的共同心愿是獲得中國國籍，享受中國邊民同等的待遇。我們不能無視她們的心聲，她們同中國邊民一樣，也有對美好生活的向往和追求。然而，國籍問題牽一發而動全身，須進行全國性的討論和立法，但我們樂見國家能將這個群體的身份重建作為歷史遺留問題解決，逐步放寬對她們的國籍限制。

然而，放寬國籍限制有一個重要前提，那就是必須進行婚姻登記，這個群體最有可能以中國公民配偶的身份加入中國國籍。辦理婚姻登記的前提是補辦越南護照，這涉及到跨國雙邊主體，非中國一己之力可以解決。廣西公安部門通過不懈努力，與越南取得合作共治的重大突破，這個群體從此無需奔赴越南，在廣西南寧就可以補辦越南護照，她們多年積壓的社會需求得以釋放，涉越婚姻登記人數持續增加。當然，僅僅辦理婚姻登記還不夠，必須在婚姻關系的基礎上辦理團聚簽證，獲得在邊境合法居留的資格。通過護照、結婚證和簽證，這個群體獲得了居住、出行以及就醫等權利，她們的身份獲得了合法性。當然，很多外國人都向往的中國“綠卡”，可以讓這個群體獲得永久居留資格，從而省去每年的簽證費用。且不說跨國婚姻移民沒有申請的條件，即便有相應的資格，中國“綠卡”對她們的吸引力有限，因為這同樣未能帶來身份福利的根本變化。這個群體更渴望得到中國邊民的同等福利待遇，她們目前歷經艱難辦理身份證件，在一定程度上受到加入中國國籍的目標驅動。筆者在調查的過程中，發現一些辦事民警告訴這個群體，要想加入中國國籍，必須盡快辦理結婚登記，他們所說的話也不是沒有道理。由于現有的合法身份并未與物質福利掛鉤，而且每年還須支付一定費用維持居留資格，很多跨國婚姻移民辦理身份登記，更多是出于對被遣送的害怕以及加入中國國籍的希望作出的理性選擇。

云南德宏州在外來媳婦沒有獲得合法身份的前提下開展“在地化”實踐，給予她們地方性的福利政策，這也是一條很好的思路。事實上，廣西也有對跨國婚姻移民的福利政策，防城港市出臺的《廣西東興國家重點開發開放試驗區城鄉居民基本醫療保險暫行辦法》，將距離邊境線0—20公里范圍內的跨國婚姻移民也納入基本醫療保險費范圍，由政府按規定給予補助。東興的做法值得推廣，可以有效增強她們的獲得感。廣西和云南在本土探索中取得了很大成效，兩地其實可以相互借鑒，云南可以借鑒廣西通過跨國合作推進跨國婚姻移民身份合法化的做法，廣西應該吸收云南通過“在地化”政策保障這個群體基本權益的經驗，共同推進跨國婚姻移民問題的解決。

注釋：

①根據東興市、崇左市和百色市民政局的數據匯總制作。

參考文獻：

[1]郗春嬡.在場與懸置：跨境婚姻實踐邏輯與現實困境——以云南富寧田蓬鎮跨境婚姻為研究個案[J].民族學刊，2020，11（05）：26－35＋133－134.

[2]龍耀.中越邊境跨國婚姻問題的法制新思考[J].廣西社會科學，2013（09）：28－33.

[3]宋才發.西南邊疆地區跨國婚姻問題的法治探討[J].北方民族大學學報（哲學社會科學版），2019（05）：88－96.。

[4]任新民，紀洪江.國家治理視閾下的云南邊民跨境婚姻問題研究[J].云南行政學院學報，2016，18（05）：25－31.

[5]董建中.云南邊境民族地區跨境婚姻問題研究[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2013，34（05）：38－43.

[6]陸海發.邊境治理中的跨國婚姻移民：特征、動力及其影響——基于對云南兩個邊境縣的調查與思考[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2017（05）：62－70.

[7]詹姆斯·C.斯科特.國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的[M].王曉毅，譯.北京：社會科學文獻出版社，2019.

[8]韓志明.從粗放式管理到精細化治理——邁向復雜社會的治理轉型[J].云南大學學報（社會科學版），2019，18（01）：107－114.

[9]吳曼.邊境治理中的空間、權力與話語建構，廣西民族研究，2018（06）：9－18..

[10]楊青青，張夢妍.“越界”“和“隱身”的藝術——中緬跨境人口的社會調查[J].中國農業大學學報（社會科學版），2020，37（03）：57－65.

[11]周建新.中越邊境跨國婚姻中女性及其子女的身份困境——以廣西大新縣壯村個案為例[J].思想戰線，2008（04）：1－8.

[12]中華人民共和國商務部外國人在中國永久居留審批管理辦法實施規定[EB/OL].（20050103）[2022－11－12].中華人民共和國商務部官網，http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/g/200501/20050100329253.shtml.

[13]已婚婦女國際公約[EB/OL].聯合國官網，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/A－RES－1040（XI）.

[14]中華人民共和國出境入境管理法[EB/OL].（2012－06－30）[2022－11－02].中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/flfg/2012－06/30/content_2174944.htm.

[15]李美賢.越南“好女性”的文化邊界與“越南新娘”：尊嚴 VS 靈魂之債[J].臺灣東南亞學刊2006，3（01）：37－62.

[16]孫保全，夏文貴.中國邊境治理研究：從單一視角轉向復合視角[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2018（03）：16－22.

[17]廣西“十四五”民政事業發展規劃[EB/OL].（2021－10－23）[2022－10－10].廣西壯族自治區人民政府網，http：//www.gxzf.gov.cn/html/gxyw/t10519567.shtml.

收稿日期：2022－10－18 責任編輯：王 玨