明代府州縣政區分等研究

胡存璐

(中國人民大學清史研究所,北京 100872)

引 言

政區分等制度是中國古代行政區劃管理的一項重要制度,朝廷將政區分為不同的等第,以便對地方行政進行有針對性的管理。《尚書·禹貢》中將九州的田地和賦稅各分為三等九級,該觀念雖非政區分等,但對后世歷代政區分等制度產生了深遠影響。各朝的政區分等制度考量標準不一,戶口多寡、地理位置、政務繁簡、賦稅數額等都可能作為考量指標。

長期以來,學界對政區分等制度頗為關注,既有通論性的研究,也不乏斷代的討論,但現有的研究成果對明代政區分等關注較少。《歷史地理研究》曾組織對歷代縣級政區等第的專題研究(1)可參見《歷史地理研究》2021年第2期“歷代縣級政區等第研究”專題。,但也缺少對明代的討論。若要進行政區等第問題的通貫性考察,明代仍是一個亟待彌補的缺環。現有研究中,日本學者和田正廣、真水康樹曾對明代政區分等制度進行簡要梳理,和田正廣側重分析官缺繁簡與官員出身資格之間的關系,真水康樹則較多關注這一制度在明代的發展變化。(2)[日] 和田正廣: 《明代の地方官ポストにおける身分制序列に關する一考察 : 縣缺の淸代との比較を通じて》,《東洋史研究》1985年44卷1號。靳生禾、周振鶴等從宏觀角度討論中國古代政區分等制度時,簡要涉及對明代政區等第的分析。(3)靳生禾、師道剛: 《中國古地理文獻中地方等第芻議》,《歷史地理》第10輯,上海人民出版社1992年版,第310—323頁;周振鶴: 《地方行政制度志》,上海人民出版社1998年版,第308—331頁。柏樺、何朝暉在研究明代州縣政治時也曾關注政區分等這一問題。(4)柏樺: 《明代州縣政治體制研究》,中國社會科學出版社2003年版,第61—63頁;何朝暉: 《明代縣政研究》,北京大學出版社2006年版,第29—34頁。

由于正史地理志、地理總志對于明代政區等第的記載,遠不如唐宋元時期明確,使得既有研究中對明代政區等第問題觀點不一。前述研究成果中,有學者將羅洪先《廣輿圖》中記載的“上、中、下”視為明代的政區等第,也有學者認為《廣輿圖》中表示府州縣情況的“沖”“僻”“煩”“簡”等為政區之等第,還有學者依據《大明一統文武諸司衙門官制》中所載政區情況為政區等第。本文嘗試通過對史料的爬梳,還原明代政區分等制度確立和變化的過程,比對不同文獻對明代政區等第情況記載的差異,并對政區等第的空間分布進行初步分析,在此基礎上探索明清兩朝政區分等制度之間的關系。

一、 明代政區分等制度的確立及變化

明代政區分等制度在太祖朱元璋稱帝前已有雛形。《明實錄》記載,吳元年(1367)十二月,定各縣為“上、中、下”三等,“稅糧十萬石之下者為上縣,知縣從六品,主簿從八品;六萬石之下者為中縣,知縣正七品,縣丞正八品,主簿從八品;三萬石之下者為下縣,知縣從七品,丞、簿如中縣之秩,典史俱省注”(5)《明太祖實錄》卷二八下“吳元年十二月庚午”條,《明實錄》第1冊,歷史語言研究所1962年版,第474頁。。洪武六年(1373),根據繳納稅糧的多少,將府也分為三等,并授予知府不同品級,“糧及二十萬石以上者為上府,秩從三品;二十萬石以下者為中府,秩正四品;十萬石以下者為下府,秩從四品”(6)《明太祖實錄》卷八四“洪武六年八月壬辰”條,《明實錄》第3冊,第1503頁。。

明初政區不再沿襲元代以戶口分等的標準,改以繳納稅糧的多少來衡量,分別將府、縣分為“上、中、下”三等。而政區劃分等第的目的依然延續前朝,用以決定選派地方官的品級。此時政區等第并非一成不變,而是根據稅糧繳納數額的變化隨時調整。如開封府稅糧原本較少,初為下府,但至洪武八年(1375)正月,開封府稅糧增至三十八萬多石,遂升為上府。(7)《明太祖實錄》卷九六“洪武八年正月辛未”條,《明實錄》第3冊,第1650—1651頁。同年三月,因田賦增長,陜西平涼府、河南懷慶府升為中府。(8)《明太祖實錄》卷九八“洪武八年三月辛酉”條,《明實錄》第3冊,第1670頁;《明太祖實錄》卷九八“洪武八年三月戊子”條,《明實錄》第3冊,第1678頁。十二月,吏部請求將該年稅糧增加的太原、鳳陽、河南、西安四府升為上府,揚州、鞏昌、慶陽三府升為中府,明州之鄞縣升為上縣,而萊州府因稅糧繳納不及上府標準,降為中府。(9)《明太祖實錄》卷一〇二“洪武八年十二月壬子”條,《明實錄》第3冊,第1725—1726頁。然未過多久,洪武九年(1376),朝廷將知府品級統一為正四品,知縣為正七品。(10)《明太祖實錄》卷一〇九“洪武九年閏九月癸巳”條,《明實錄》第3冊,第1810頁。知府、知縣品級的統一,使得府縣等第與官員品級間的對應關系被打破。

府縣等第與官員品級的對應關系被取消后,地方治理難易程度各異依舊存在,但朝廷并未有配套的官員考核標準,難以公平合理地決定官員等級的升降。鑒此,洪武十四年(1381),朝廷為定官員考核辦法,制定府州縣繁簡之例,“在外府以田糧十五萬石以上,州以七萬石以上,縣以三萬石以上。或親臨王府、都司、布政使司、按察司,并有軍馬守御,路當驛道,邊方沖要供給之處,俱為事繁。府糧不及十五萬石,州不及七萬石,縣不及三萬石,及僻靜之處,俱為事簡”(11)《明太祖實錄》卷一三九“洪武十四年十月壬申”條,《明實錄》第4冊,第2199頁。。朝廷遂以官員所在政區的繁簡為標準,決定考核的等級,如“所司事繁而稱職無過者,升二等……簡而稱職,與繁而平常同。簡而平常無過者,本等用”(12)《明太祖實錄》卷一三九“洪武十四年十月壬申”條,《明實錄》第4冊,第2198—2199頁。。府州縣繁簡之例的確定,是在繳納稅糧多寡之外,將政區政治地位與地理位置也納入劃分標準之中,顯然比單以稅糧多少為標準更為合理。

朝廷在官缺劃分繁簡的基礎上,根據個人才力,決定官員的選任與考核,“才優者調繁,不及者調簡”(13)〔清〕 顧炎武: 《日知錄》卷八,《景印文淵閣四庫全書》子部第164冊,臺灣商務印書館1985年版,第566頁。。如永樂七年(1409),行在戶科給事中黃惟正認為,蘇州府長洲、嘉定二縣,政務繁冗,而知縣江浩、王儼為監生出身,在任期間無所作為,于是請求改用能力較優者。而后將江浩等即召回改用,另選老成諳練者擔任。(14)《明太宗實錄》卷九四“永樂七年七月戊寅”條,《明實錄》第7冊,第1245頁。弘治年間,巡按河南監察御史陸完上奏,認為天下知州、知縣進士出身者考核稱職較多,而舉人、歲貢多昏耄。但當下進士少,舉人、歲貢多,所以請求“廣進士之額,以備州縣之選……仍將各州縣分為等第,大者授進士,小者授舉人,其佐貳以下者授歲貢”(15)《明孝宗實錄》卷一〇八“弘治九年正月丙午”條,《明實錄》第30冊,第1985頁。,如有官缺繁簡與官員才力不相應者,由巡按官奏請更調。嘉靖二十三年(1544),巡按直隸御史胡汝輔奏稱,真定、順德二府為極沖而繁要之地,進士出身者只有一人;而大名府為簡僻之地,卻選任四名進士出身之人。對此,吏部答復稱:“地方繁簡視才力強弱,若才力綿薄之人置之沖繁之地,雖使進士官亦終無補于治矣。請開選日,聽本部查出見缺正官地方,量其沖繁簡僻,審進士年力強弱,斟酌補除,有茍圖便安告簡僻者,勿聽。”(16)《明世宗實錄》卷二八八“嘉靖二十三年七月甲子”條,《明實錄》第44冊,第5559頁。嘉靖二十五年(1546),工科給事中楊宗氣條陳邊防弊政,強調邊地守令不僅需要久任,同時要于大選時,根據地方“沖僻繁簡”,于科貢內選擇有才力之人擔任。(17)《明世宗實錄》卷三一五“嘉靖二十五年九月壬申”條,《明實錄》第45冊,第5890頁。可見,明代在選拔地方官員時已經開始重視官缺繁簡沖僻與官員才力是否匹配的問題,但此時還未形成一套將政區等第與官員能力進行對應的機制。

至嘉靖二十九年(1550),兵科給事中楊允繩上奏:“古者立郡縣之等,明銓序之品,所以人與地相適。今宜劑量政務繁簡、地方邊腹、道里沖僻,列三等為銓除。中間或有請說規避者,請痛加裁革。至于履任后,人才地方或未相宜,又有出于銓擬所不及者,仍申明舊例,令撫按官奏報改調,則人才各適于用,銓擬漸趨于平矣。”(18)《明世宗實錄》卷三六三“嘉靖二十九年七月辛丑”條,《明實錄》第45冊,第6463頁。從上奏內容來看,楊允繩建議制定政區分等制度,以等第之不同決定官員的銓選,并明確提出根據政區政務繁簡、地理位置以及道路沖僻的差異,分為三等銓除。楊氏的建議對明代政區分等制度的確定影響深遠,吏部議覆后得以推行。(19)〔明〕 涂山輯: 《新刻明政統宗》,《四庫禁毀書叢刊》史部第3冊,北京出版社1997年版,第9頁。嘉靖四十五年(1566)十二月,隆慶帝登基,當日所頒《登極詔》中重新申明吏部將天下府州縣統一品第的規定:

各處府州縣,大小、繁簡、沖僻、難易不同,或逸而得譽,或勞而速謗,既乖升黜之宜,遂起避趨之巧,士風日壞,吏治不修。吏部通將天下府州縣逐一品第,定為上中下三等,遇該推升選補,量才授任。各官考語獎薦,同在優列者,先盡上等府州縣升擢行取,次及中等,次及下等,不惟視等以為歲月之遲速,仍視等以為官資之高下。內有以才優才短更調者,各就中酌處。其各將官所任地方,兵部亦以邊腹沖緩分為三等,遇該升調,照此施行。(20)《明穆宗實錄》卷一“嘉靖四十五年十二月壬子”條,《明實錄》第49冊,第18頁。

隆慶《登極詔》中政區分等的標準,是根據府州縣幅員廣狹、政務繁簡、道路沖僻、治理難易四項指標,分為上、中、下三等。官員根據官缺等第推升選補,考語較優者先盡上等府州縣晉升,兵部也仿照此辦法以邊腹沖緩分為三等升調。

此后,吏部著手進行府州縣等第的劃分。隆慶元年(1567)六月,吏科都給事中王治等人建議恢復地方繁簡沖僻的舊制,吏部尚書楊博回復:“本部遵奉明詔,已行各處撫按官查議,止據一二回咨前來……容臣等督率司屬,參以撫按官送到揭帖,編纂完日,恭呈御覽。”(21)〔明〕 楊博: 《蒲坂楊太宰獻納稿》卷三《覆都給事中王治條陳朝覲考察事宜疏》,張志江點校: 《楊博奏疏集》上冊,上海古籍出版社2018年版,第265—267頁。由此來看,吏部劃分全國政區等第時,也參考了各處撫按官員所奏報的府州縣繁簡沖僻情況。同年八月,楊博向隆慶帝上呈了十三省府州縣等第情況,奏疏中稱:“將天下府州縣大小、繁簡、沖僻、難易,細加查訪,逐一品第,又通行各處撫按官分別開報。今已查理完備,呈乞具題,案呈到部。”而吏部對政區等第的劃分標準,“大率以邊方殘破、遠方困憊、盜賊猖獗、災沴頻仍、沖繁難支、刁疲難治為上,稍易者為中,易者為下”,并將十三省大致情況總括數語,其府州縣列為上、中、下三等進呈。又因府州縣形勢時有變化,吏部決定每十年厘定一次等第。但關于府州縣等第的詳細情況,奏疏中不見記載,只見有對各省繁簡情況的總體概括。(22)〔明〕 楊博: 《蒲坂楊太宰獻納稿》卷五《奉詔酌擬郡邑繁簡疏》,張志江點校: 《楊博奏疏集》上冊,第323—329頁。

嘉靖、隆慶時期對政區等第的劃分標準,一改元代及明初簡單依據戶口或稅糧的做法,納入多種衡量因素,綜合考慮州縣的幅員、繁簡、沖僻、難易程度。這也說明,明朝中后期,隨著治理的復雜化,無論是僅以稅糧為依據,或是單一標準下將政區劃分繁簡,均已無法滿足朝廷對地方管理的需要,政區分等標準必然走向細化。

與此同時,按照《登極詔》的規定,兵部也需根據邊腹沖緩將“各將官所任地方”分為三等。定等的具體過程是由各鎮督撫將所管地方“開具沖緩、畫圖貼說”,隨后將等第情況開報來部。根據兵部尚書霍冀所奏,因地方上報情況“或繁簡失宜,或該載未盡,又經咨駁,務求允當”,所以這一過程往返耗費時日頗多。直至隆慶三年(1569)十二月,霍冀等人才將記載邊地等第的《九邊圖說》呈上,根據九邊地方情況分為極沖、次沖、又次沖、稍緩四種,用以推升將領,并規定每三年修正一次。(23)〔明〕 霍冀: 《九邊圖說》,中國國家圖書館藏,中華古籍資源庫[2021-10-25],http://read.nlc.cn/thematDataSearch/toGujiIndex。

隆慶以后,政區分等與官員選任是怎樣具體執行,又如何發展變化?相關史料雖然偏少,但筆者仍在萬歷六年(1578)吏部尚書王國光的一份奏疏中找到些許線索。王國光上奏條陳吏治時,其中一項即“別繁簡”。奏疏中提及先前吏部奉旨劃分地方繁簡,以此作為官員考核、升遷的依據。萬歷皇帝認為政區分等“原系祖宗舊規,在今尤為要務”,所以令各撫按官“分款注擬”,明確開報,又令吏部再加斟酌,題請施行。而其中政區繁簡有變化者,亦令隨時開報。王氏稱:“今各處報到已多,正宜及時甄別,合無將府州縣地方逐一再加定擬,某繁某簡照舊分為上中下三等”,分等依據“大約以沖而疲者為極難,或沖或疲者次之”,遇有員缺,則挑選賢能之人擔任官職。(24)〔明〕 王國光: 《司銓奏草》卷一《條議吏治疏》,明萬歷刻本,中國國家圖書館藏。

從王國光的奏疏看,吏部又重新統一制定政區等第。而該奏疏為萬歷六年三月所奏,此時“各處報道已多”,說明大致從萬歷五年末(1577)至六年初,吏部已奉旨讓各地上報府州縣情況。隆慶元年吏部尚書楊博定政區等第,至萬歷五年恰為第十年,可見吏部確實有每十年重新厘定政區等第之舉。真水康樹曾質疑過隆慶朝將政區分為上、中、下三等的制度并未真正實行(25)[日] 真水康樹: 《明清地方行政制度研究》,北京燕山出版社1997年版,第121頁。,但從王氏的奏疏來看,政區分等制度實際執行過。

二、 文獻所見明代政區等第情況

早在隆慶年間吏部定政區繁簡之前,文選郎中夏良勝就撰寫《統官志》,記載各地郡縣繁簡情況,以便吏部銓選。其后,明代其他地理類或官制類文獻也延續這一著錄內容。(26)〔明〕 鄭曉: 《吾學編》卷六一《皇明地理述上卷》,《續修四庫全書》史部第425冊,上海古籍出版社2002年版,第51頁。。但《寰宇通志》《大明一統志》等地理總志和《明史·地理志》對政區等第并未記載,《大明會典》《吏部職掌》等記載吏部典章制度的文獻也未涉及相關內容。就筆者所見,《廣輿圖》《方輿勝略》《皇輿考》《廣皇輿考》《大明一統文武諸司衙門官制》《圖書編》《匯輯輿圖備考》《皇明職方地圖》這八種明代文獻中比較全面地記載了府州縣等第,但略有差異。

上述文獻對政區等第的記載主要包括兩方面的內容,一是將府州縣分為“上、中、下”三等,這種記載見于《廣輿圖》《方輿勝略》《皇明職方地圖》。一是對各府州縣大小、繁簡、沖僻、難易等情況的考訂,大致以“沖”“僻”“淳”“簡”“煩”“民貧”“多盜”“賦重”“難治”等文字組合,以表示府州縣的各方面情況與治理難易程度。如北直隸順天府為“民貧賦重、丁少差多、繁劇難治”,保定府雄縣為“水沖為患”,真定府真定縣為“貧沖煩”等。除《方輿勝略》外,其余七種文獻均記載這一內容,但在表述上各有異同。(27)另: 顧祖禹《讀史方輿紀要》所附《輿圖要覽》中各府州縣下也記載有州縣的繁簡沖僻情況。

羅洪先《廣輿圖》根據元代朱思本《輿地圖》編纂而成,有學者推斷其初刻時間應在嘉靖三十二年(1553)至三十六年(1557)間。(28)任金城: 《〈廣輿圖〉的學術價值及其不同的版本》,《文獻》1991年第1期。《廣輿圖》成書后廣為流傳,明末所纂的地理類文獻大都受其影響。(29)成一農: 《經典的塑造與歷史的書寫——以〈廣輿圖〉為例》,《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期。經對比可知,《廣輿圖》保存至今的不同版本對明代政區等第的記載略有差異,可分為兩套系統: 目前所見最早的版本為嘉靖三十四年(1555)前后初刻本(30)《廣輿圖全書》(國家圖書館藏初刻本),西安地圖出版社2012年版。,其后又有嘉靖三十七年(1558)南京十三道監察御史重刻本(31)〔明〕 羅洪先: 《廣輿圖》,明嘉靖三十七年刻本,美國國會圖書館藏,Library of Congress[2021-10-25],https://www.loc.gov/item/2008623187/。,這兩個版本的政區等第記載一致;而嘉靖四十五年韓君恩刻本(32)〔明〕 羅洪先: 《廣輿圖》,明嘉靖四十五年本,美國哈佛燕京圖書館藏,Curiosity Collections[2021-10-25],https://curiosity.lib.harvard.edu/chinese-rare-books/catalog/49-990086249620203941。、萬歷七年(1579)錢岱刻本(33)〔明〕 羅洪先: 《廣輿圖》,明萬歷七年錢岱刻本,中國國家圖書館藏。、清嘉慶四年(1799)章學濂刻本(34)〔明〕 羅洪先: 《廣輿圖》,清嘉慶四年章學濂刻本,王自強編: 《明代輿圖綜錄》第3冊,星球出版社2007年版。對政區等第的記載一致,為另一套系統,與早期的兩個刻本略有差別(35)此外,《廣輿圖》還有另外兩個刻本,分別為嘉靖四十年胡松刻本、嘉靖四十三年吳季源刻本,筆者目前尚未看到。。當前研究涉及明代政區分等制度時,多以《廣輿圖》所載政區等第展開分析,但此書中有關政區等第記載的史料來源尚不清楚。由于《廣輿圖》初刻時間在嘉靖三十二年至三十六年間,故其所載政區等第似當為嘉靖二十九年楊允繩所奏定。但隆慶《登極詔》又重新令吏部制定政區等第,故嘉靖二十九年楊氏的建議是否實際執行,尚值得懷疑。(36)靳生禾、師道剛《中國古地理文獻中地方等第芻議》一文中認為《廣輿圖》在府州縣下記載“上、中、下”表示田糧多少(《歷史地理》第10輯,第310—323頁)。周振鶴認為《廣輿圖》此處記載是根據政區繁簡劃分的等第(周振鶴: 《地方行政制度志》,第316頁)。成一農也認為這是表示政區等級(成一農: 《〈廣輿圖〉史話》,國家圖書館出版社2017年版,第41—43頁)。

其他七種文獻成書年代均在《廣輿圖》之后,部分文獻是在參考《廣輿圖》的基礎上編纂而成,有些甚至與《廣輿圖》記載的政區等第完全一致。程百二等人所撰《方輿勝略》,凡例中載“《一統志》止載郡邑沿革,而不及稅糧與州邑上中下,茲則載稅糧之數,間入上下郡以該中”(37)〔明〕 程百二等: 《方輿勝略》,明萬歷三十八年刻本,中國國家圖書館藏。。其中,“上、中、下”與《廣輿圖》所載有一定差別,如《廣輿圖》將每等細分為四等,上等有“上、上上、上中、上下”,但《方輿勝略》只有“上、中、下”三等。陳祖綬所編《皇明職方地圖》與《廣輿圖》韓君恩刻本相同,但《皇明職方地圖》中府州縣“上、中、下”存在部分缺失。(38)〔明〕 陳祖綬: 《皇明職方兩京十三省地圖表》,明崇禎刻本,中國國家圖書館藏。嘉靖三十六年成書的張天復《皇輿考》,對府州縣地理情況的文字描述與《廣輿圖》完全一致,然未記載“上、中、下”。(39)〔明〕 張天復: 《皇輿考》,《四庫全書存目叢書》史部第166冊,1996年。張天復后人增補刊行的《廣皇輿考》,不僅府州縣情況的描述性文字發生變化,而且增補了《廣輿圖》《皇輿考》中某些缺失的政區地理情況,但概括較為簡短,如“僻簡”“僻瘠”“僻悍”等。(40)〔明〕 張天復撰,張元忭增廣,張汝霖、張汝懋訂: 《廣皇輿考》,明天啟刻本,哈佛大學燕京圖書館藏,Curiosity Collections[2021-10-25],https://curiosity.lib.harvard.edu/chinese-rare-books/catalog/49-990077608260203941。章潢所輯《圖書編》中,各府州縣不載“上、中、下”,對地理情況的描述總體上與《廣輿圖》較為接近,個別記載稍有差異。(41)〔明〕 章潢編: 《圖書編》,《景印文淵閣四庫全書》子部第274冊,1974年。崇禎六年(1633)潘光祖所輯《匯輯輿圖備考》與萬歷四十一年(1613)刻本《大明一統文武諸司衙門官制》均不載府州縣“上、中、下”,描述政區情況的文字雖與《廣輿圖》不同,但也較為相似。(42)〔明〕 潘光祖、李云翔輯: 《匯輯輿圖備考全書》,《四庫禁毀書叢刊》史部第22冊,北京出版社1997年版;《大明一統文武諸司衙門官制》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。

《大明一統文武諸司衙門官制》(以下簡稱“《大明官制》”)現存多個版本,如嘉靖二十年(1541)刻本(43)《大明一統文武諸司衙門官制》,明嘉靖二十年刻本,中國國家圖書館藏。、萬歷十四年(1586)寶善堂刻本(44)《大明一統文武諸司衙門官制》,《四庫全書存目叢書》史部第260冊,齊魯書社1996年版。、萬歷四十一年寶善堂刻本(45)《大明一統文武諸司衙門官制》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。等。其中,嘉靖二十年刻本未記載政區繁簡情況。萬歷十四年寶善堂刻本“重修凡例”中記載:“舊本原無郡邑沖僻、錢谷盈縮之目,隆慶元年八月題準《新定地里繁簡考》,深裨時政,逐款附入,以廣傳覽”,此處“隆慶元年八月題準《新定地里繁簡考》”反映的應是隆慶元年吏部所定政區等第。

《繁簡考》在顧炎武《肇域志》《天下郡國利病書》中皆有提及,《脈望館書目》《趙定宇書目》中也有收錄。(46)〔明〕 趙琦美: 《脈望館書目》,清刻本,中國國家圖書館藏;〔明〕 趙用賢: 《趙定宇書目》,上海古籍出版社2005年版,第31頁。萬歷三十四年(1606)吏部的奏疏中也提及,“以后臣部將各省直府州縣,逐一分別,刻《繁簡考》,進呈御覽,皆以平衡選法,維新吏治,今書尚在”(47)〔明〕 董其昌輯: 《神廟留中奏疏匯要》卷八《吏部》,《續修四庫全書》史部第470冊,第210—211頁。,說明隆慶元年吏部確定政區等第后,刻《繁簡考》一書用以定官員升降。而《大明官制》所附《繁簡考》,只記載了各省的總體情況以及各府州縣的繁簡情況,未記載政區劃分上中下三等。之所以如此,筆者認為原因或有二: 一是刻《繁簡考》時并未將政區“上、中、下”三等收入書中,而是秘藏于吏部,用于吏部作為官員選任升調的依據;二是政區“上、中、下”三等在實際執行中可能不是十分徹底,所以增補《大明官制》時并未將此內容收入。

三、 府州縣“繁簡”情況及其空間分布

明代對政區等第的記載雖見于以上八種文獻,但可以肯定的是,《大明官制》所載政區“繁簡”情況來源于官方,更為可靠,故筆者對《大明官制》所載政區“繁簡”情況展開分析。(48)真水康樹曾對《大明官制》中記載有關政區情況的文字進行分析,并對文字間的關系展開討論。(《明代地方行政情況的定性分析: 以〈大明官制〉為線索》,新潟大學環日本海研究會主編: 《環日本海論叢》第7號,1995年)根據《大明一統文武諸司衙門官制》統計,全國共有府141個,州201個(直隸州23個,屬州178個)、縣1 140個(49)此處統計時不包括宣慰司、長官司、土府、土州、土縣、衛所等。。《大明官制》在記錄政區情況時,以“沖”“僻”“事繁”“事簡”“民疲”“民淳”“訟多”“多盜”等文字組合起來,如山西大同府“藩封,軍門駐扎,近邊,虜寇出沒不常,兵馬錢糧聚屯,地沖,民疲,繁難”,對政區有關情況的記載十分豐富。隆慶元年吏部尚書楊博定政區繁簡時,根據“邊方殘破”“遠方困憊”“盜賊猖獗”“災沴頻仍”“沖繁難支”“刁疲難治”六種標準用以定“上、中、下”三等。筆者根據《大明官制》所載政區情況,大致歸納為十類(表1),與楊博所定標準基本相同,只是更加細化。

表1 《大明官制》所載政區“繁簡”情況

(一) 道路沖僻

從數量上來看,朝廷對政區是否處于要沖之地十分重視,《大明官制》所載1 482個府州縣中,有1 067個記載了道路沖僻情況,是記載政區情況中最常用的一項分類。其中帶“沖”字的政區有486個,帶“僻”字的有581個(表2)。如圖1所示,帶“沖”字政區的地域分布與明代的驛路分布呈現出較高的一致性。(50)參見楊正泰: 《明代驛站考》,“明代驛路圖”,上海古籍出版社2006年版。以北直隸為例,從順天府向南有兩條驛路: 一條沿涿州、保定府、真定府、趙州、順德府至河南彰德府,此條驛路至真定府處時又有一條驛路向西進入山西境內;另一條驛路向南沿著運河沿線,經河間府、景州進入山東德州,再經徐州、揚州府、蘇州府到達杭州府。又如帶“沖”字的政區在河南境內呈“大”字形的分布形態,開封、河南等府皆是地沖之地,“開封、河南、懷慶、衛輝、彰德五郡,沖煩雖同”(51)《大明一統文武諸司衙門官制》卷二《河南》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。,可見,帶“沖”字的政區,主要分布在交通要道上。

圖1 “沖”字的政區分布

表2 《大明官制》所載不同層級政區“繁簡”情況的數量

(二) 民情風俗

《大明官制》中有889個政區記載了與“民情風俗”相關的內容,這里“民情風俗”主要包含政區帶有“民淳”“民饒”“民刁”“民疲”等文字。其中,記載民風刁疲的政區共計455個,民風淳樸的政區共計272個,民貧之地有98個,民饒之地有64個。被朝廷認為是民風刁疲的地區,一般治理較為困難,從全國的分布來看(圖2),民風刁疲主要有以下幾個集中分布區域: 北直隸、南直隸,即全國的政治與經濟重心區域;山西、陜西、河南、浙江等省的省城附近地區;省域交界處,如山西、陜西與河南等省域交界地帶;山東、江西中部地區,如山東省濟南、兗州、青州等府,多為民風頑悍之地,“濟、兗、東患在役重,其民頑,輕于流移;青、萊、登、患在賦煩,其民悍,敢于武斷”(52)《大明一統文武諸司衙門官制》卷二《山東》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。。而民風淳樸之地,主要分布在河南開封、南陽二府,陜西漢中府,四川保寧府等。

圖2 “民風刁疲”的政區分布與點密度

(三) 政務繁簡

《大明官制》記載政務繁簡情況的府州縣共計821個,其中政區帶“繁”字的有460個,帶有“簡”字的有361個。全國“繁”字集中的政區主要分布在江南一帶(圖3),“南都根本重地,應天役重賦繁,頗為難治。蘇、松、常均稱煩劇,蘇為最,松次之,常又次之”;其次,北直隸順天府附近“繁”字政區分布也十分集中,“畿甸重地,根本系焉”(53)《大明一統文武諸司衙門官制》卷一《南直隸》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。。山東濟南府、青州府以及陜西關中地區、四川成都府附近地區,均被朝廷視為政務繁忙之地。

圖3 “繁”字的政區分布與點密度

(四) “盜賊出沒”

《大明官制》記載有關盜賊情況的政區共351個,主要包括“盜”“寇”“虜患”“倭患”等。從全國的分布情況看(圖4),主要有以下幾處較為集中的區域。一是東南沿海地區,如浙江、福建、廣東三省,主要因為明代沿海地區倭患十分嚴重: 浙江“東則寧、紹、臺、溫,西則杭、嘉、湖諸郡,橫被蹂躪,以故增兵置師,加賦給餉,視昔數倍”(54)《大明一統文武諸司衙門官制》卷三《浙江》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。,福建“僻在南服,昔稱沃壤。頃緣島夷入犯,山寇內攻,地方荼毒極矣”(55)《大明一統文武諸司衙門官制》卷四《福建》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。,廣東“介嶺海間,昔稱饒富,然地遠法疏,官多黷貨,以致山海諸寇聯蹤嘯聚,師旅繁興,民之殘疲既甚”(56)《大明一統文武諸司衙門官制》卷四《廣東》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。。二是北部沿邊地區,如陜西、山西二省北部,尤其是陜西延安、山西大同二府: 延安府“密連邊陲,時有寇警”,大同府“逼臨虜穴,最苦侵暴”。三是南直隸、江西、河南等地,盜賊較多: 如江西省,“南、贛密邇閩廣,巢寇時發,而贛當其沖,故軍門兵備參將在焉。饒州南枕彭蠡、九江,東據上流,江湖水寇四出為患……撫州訟繁多盜……袁州界湖,土民時有爭奪,處置為難,故江湖水寇當責撫臣,南贛山寇當責督臣”(57)《大明一統文武諸司衙門官制》卷三《江西》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。。

(五) 賦役錢糧

《大明官制》記載有關賦役錢糧的政區共294個。“賦役錢糧”較重的政區分布(圖5),一是集中于運河沿線地區,如順天、應天二府,“順天役賦并繁”,“應天役重賦繁”。南直隸鳳陽、淮安、蘇州三府以及山東兗州府差役繁重,“鳳陽地廣大荒,與淮北一帶,不困賦而困役”(58)《大明一統文武諸司衙門官制》卷一《南直隸》,明萬歷四十一年刻本,中國國家圖書館藏。。二是集中于江西地區,明代所征秋糧稻米主要來自南方,除南直隸、浙江外,江西征收最多。(59)梁方仲編著: 《中國歷代戶口、田地、田賦統計》,上海人民出版社1980年版,第332頁。江西省內主要集中在吉安府,吉安府下轄泰和、吉水、廬陵、永豐、安福等縣,賦役尤重。而錢糧征收困難、常年拖欠之地(圖6),主要集中在南直隸南部、江西北部,此處為重賦之地。北直隸南部、河南北部的府州縣也多糧欠,尤其河南府以及下轄孟津、宜陽、登封、新安、澠池五縣糧多逋負。

圖5 “賦役錢糧”繁重的政區分布與點密度

圖6 “糧欠”的政區分布

此外,地理位置、土地饒瘠、官兵駐扎、治理難易程度以及水旱災害等也是朝廷的考慮因素。如承天府、鳳陽府、昌平州為皇家陵寢重地,軍備駐扎,事務較繁。山西大同府,“藩封、軍門駐扎,近邊,虜寇出沒不常,兵馬錢糧聚屯”,為治理繁難之地。南直隸徐州直隸州為“南北咽喉”“水陸交馳”,不僅有兵備駐扎,又有戶部管糧分司駐扎于此,為“極繁”之地等。

四、 官缺繁簡與官員選任

明代政區分等制度的出臺,本就是為官員選任而設計,以便量才授官。官員考核時,“以事之繁簡,與歷官之殿最,相參互核,為等第之升降”(60)《明史》卷七一《選舉三》,中華書局1974年版,第1722頁。。正德八年(1513)規定,撫按等官考察官員時,若有才力不及者,奏請調至閑散衙門、教職或簡僻州縣。(61)《大明會典》卷五《吏部·改調》,《元明史料叢編·第二輯》,文海出版社1985年版,第116頁。隆慶四年(1570)進一步規定,“考察官員,不分方面有司,若才力不勝繁劇,猶堪以原職調用者,擬調簡僻地方;若原非繁劇,不堪以原職調用者,擬調閑散衙門;其跡涉瑕疵,尚未大著者,擬降級;或才力不宜有司,文學猶堪造士者,擬改教;若先經調簡,再考不及者,即擬罷軟”(62)《大明會典》卷一三《吏部·朝覲考察》,《元明史料叢編·第二輯》,第236頁。。而且調簡官員,必須以地方政務之繁簡為標準,“若地方緊要,即小省不得輕授,若事務稍簡,即大省亦得間”(63)⑥⑨ 〔明〕 王國光: 《司銓奏草》卷一《條議吏治疏》,明萬歷刻本,中國國家圖書館藏。。此外,遇到官缺繁簡與官員個人能力不相匹配時,可以繁簡互調,“凡外官以繁簡互調,如才堪治繁,見任偏僻,及堪治簡,見任繁劇,地方撫按官奏請酌量更調,或俱無可取,不堪更調者,起送赴部別用”(64)《大明會典》卷五《吏部·改調》,第116頁。。而且官員在列俸、升遷行取時,繁簡不得并論,“其列俸也,繁與繁序簡者,不得同焉;其升遷行取也,繁與繁論簡者,不得擬焉”⑥。至萬歷八年(1580),吏科給事中張鼎思建議在行取官員時,“繁與繁論,簡與簡論,因地考人,隨人授職”,并且“考地方繁簡以別才能、審器,識優劣以定品格,酌議行取考選之時,仍分為三等”。官員考選繁而上等為科道,次為部屬,簡而上等為科道、部署,次為府佐州正等官。(65)〔明〕 王國光: 《司銓奏草》卷二《覆給事中張鼎思精別行取官員疏》,明萬歷刻本,中國國家圖書館藏。

筆者在上文中推測《大明官制》不載政區“上、中、下”三等,或因秘藏吏部,或因三等制度執行不夠徹底。在翻閱明代史料時,發現府州縣官員的升調多是根據政區的“繁”與“簡”,但并不提及政區“上、中、下”三等。如萬歷六年,山東巡撫趙賢、巡按御史王藻上疏,認為濟寧州沖繁難治,請求將濟寧州知州羅文煒“以繁調簡”至寧海州,同時將寧海州知州蘇惟肖“以簡調繁”至濟寧州。根據《大明官制》的記載,濟寧州“河道駐扎,水陸要沖,事煩民疲”,寧海州則為“繁疲”。(66)〔明〕 王國光: 《司銓奏草》卷五《覆山東巡撫趙賢等議調有司疏》,明萬歷刻本,中國國家圖書館藏。根據萬歷六年吏部奏疏中政區分等標準,即“大約以沖而疲者為極難,或沖或疲者次之”⑨,濟寧州既“沖”又“疲”,寧海州僅“繁疲”,可以推斷濟寧州為“繁”,寧海州為“簡”。

萬歷初,潘季馴任江西巡撫時更調知縣,認為寧都縣“甚煩”,南康縣“當水陸之沖,最號煩難”,二縣“俱為山邑,向稱難治……民俗黠悍,錢糧逋負”。現寧都縣知縣徐廷棟、南康縣知縣許楩才力不支;而龍南縣知縣王繼孝“才守俱優,堪治煩劇”,崇義縣知縣鄧璇“操持既慎,經理素優”,龍南、崇義二縣,“蕞爾小邑,僻在一隅,事簡訟稀,頗稱易治”。因此,潘季馴分別將寧都與龍南、南康與崇義二縣知縣對調。(67)〔明〕 潘季馴: 《潘司空奏疏》卷六《更調縣令疏》,《景印文淵閣四庫全書》史部第189冊,第126頁。又周孔教總督河道時,祥符、安陽二縣知縣出缺,亟須擇官補充。“祥符設居省會,最稱煩劇,而安陽京省孔道,兼以藩府同城,蓋素號難治者”,一般若遇到“沖要”之縣出缺,會于附近簡僻之縣選擇合適人選更調。新蔡縣知縣甕幼金“操持最稱嚴謹,才猷更兼敏練”,堪以調補祥符;鄢陵縣知縣何爾健“剸割雅宜,盤錯執持,不避豪強”,堪以調補安陽。(68)〔明〕 周孔教: 《周中丞奏疏·中州疏稿》卷三《續修四庫全書》史部第481冊,第294—295頁。表3羅列了相關例證。

表3 官缺繁簡舉例

以上各地巡撫對屬縣“繁簡”情況的描述,與《大明官制》中的記載較為一致,只是明代官方似有一份官缺繁簡名單。(69)和田正廣曾通過《大明官制》《廣輿圖》與知縣出身來推斷政區為繁缺還是簡缺。(參見[日] 和田正廣: 《明代の地方官ポストにおける身分制序列に關する一考察 : 縣缺の淸代との比較を通じて》,《東洋史研究》1985年44卷1號)若根據吏部劃分標準,以“沖而疲”者為極難,也就是為“繁”之政區。從各省府州縣帶“沖”“疲”二字在省內占比(圖7)來看,江西、陜西、南直隸“繁”之政區較多,江西、南直隸水系眾多,濱江帶河,又為重賦之地,民疲事繁,治理較為困難。陜西“內綜八郡,外控三邊”,而沿邊多沖疲之地。廣西、云南等省“繁”之政區數量較少,是因廣西、云南雖多“猺夷”,但地僻事簡,在朝廷看來相對其他地區易于治理。萬歷九年(1581),吏部尚書王國光復江西巡按陳世寶之疏,提到“各巡按將教官用心考核,歲貢出身者照常造報,舉人出身應升民牧者,分別明注應任繁簡,或僅堪極簡通判與閑散衙門”(70)〔明〕 王國光: 《司銓奏草》卷五《覆江西巡按陳世寶劾有司官員疏》,明萬歷刻本,中國國家圖書館藏。。由上來看,明代在官員選任中,官缺的繁、簡更起決定性作用。

圖7 各省帶“沖”“疲”二字的政區比例

萬歷五年(1577),吏部尚書王國光重新厘定等第。萬歷二十二年,孫丕揚擔任吏部尚書,為規避官員選任中行賄請托、官員徇私現象,行掣簽之法。掣簽,即通過抽簽的方式進行任官,先是用于急選、大選,后擴展至揀選、教職、推升等常選缺的選任之中。(71)詳見張榮林: 《明代文官選任之研究》,登文書局1983年版,第93—105頁;劉渝龍: 《明后期掣簽法述論》,《江西社會科學》1996年第10期;魏丕信: 《創立、沖突和常規化——1594—1700年的掣簽授官制》,《中國學術》2001年第3輯;潘星輝: 《承襲背后的割斷——從“掣簽法”看明、清制度的嬗變》,《中國學術》2002年第2輯。掣簽之法最初按照南五省、北五省、中五省分三個簽筒,將應選之缺書于各簽之上,使南人掣南、北人掣北、中人掣中(72)〔明〕 王圻: 《續文獻通考》卷八七《職官考》,《四庫全書存目叢書》子部第185冊,第543頁。。其后,又提議分東、西、南、北四筒(73)〔明〕 談遷著,張宗祥校點: 《國榷》卷八七,中華書局1958年版,第4810頁。。

萬歷二十六年(1598),河南道御史黃紀賢奏稱,“一二年來偶欲避遠嫌疑,遂定為一切擲簽之法,凡大選、急選、推升、降除,諸有司雜職,才不問偏全,年不問老壯,事不問煩簡,地不問沖僻,土俗民情、事體時勢不問相宜否,惟簽是憑”(74)〔明〕 董其昌輯: 《神廟留中奏疏匯要》卷八《吏部》,《續修四庫全書》史部第470冊,第224—225頁。。掣簽授官的原則,與之前根據政區情況差異進行官員選任截然相反: 掣簽并未將官員與官缺的人地相宜放在首位,而是將官員的選派置于個人運氣之上,從而保障機會均等。因此,掣簽法的施行必然伴隨一些弊端。掣簽不能量才授官,與選法背戾,往往使得人地難以相宜,造成官員改調頻繁,“有宜簡僻而授以煩沖,有堪煩劇而授以偏簡,縱不為地方計,亦非所以全器使惜人材也。此似與任大責重者尤不便焉,故有一履任而輒為請調者矣”(75)〔明〕 朱吾弼、李云鵠等輯: 《皇明留臺奏議》卷一〇《用人類》,《續修四庫全書》史部第467冊,第504頁。。

從掣簽之法創立之始,便受到朝中大臣不斷爭論。萬歷三十四年正月,浙江道御史蕭淳建議“知縣以上宜憑部選,先論道路遠近,以省津送之勞,次論人地相宜,以求職業之舉。至州縣佐雜職等官,流品既多,奸弊易滋,仍宜抽簽以公選法”(76)《明神宗實錄》卷四一七“萬歷三十四年正月丙申”條,《明實錄》第61冊,第7881頁。。同年五月,吏部上疏請求“復選法”,廢除掣簽法,恢復根據州縣等第進行官員選任:

前件臣等看得急,大選掣簽,乃萬歷二十二年臣部題請事例。原其初意,本為革弊而設,相沿既久,有未便。蓋聽選各官,出身有正雜,材品有高下,人地各有所宜,煩簡各有所稱。選陬遠方,不容不酌量,孤行單缺,不容不調劑。自此以外,悉聽掣簽……查得嘉靖年間,給事中楊允繩上言: 古者立郡縣之等,明銓序之品,在劑量政務繁簡,地方邊腹、道里沖僻,列三等。請托規避,痛加裁抑,則賢才各適于用,銓擬自歸于平。以后臣部將各省直府州縣逐一分別,刻《繁簡考》,進呈御覽,皆以平衡選法,維新吏治,今書尚在。先臣禮部尚書余繼登常言,選法莫善楊允繩之疏,莫不善于掣簽之法。今日選務,上考祖制,下稽輿情,委宜復舊。(77)〔明〕 董其昌輯: 《神廟留中奏疏匯要》卷八《吏部》,《續修四庫全書》史部第470冊,第210—211頁。

但這兩次建議都未得到采納。從上述吏部奏疏中可以看出,掣簽法的實行顯然代替了先前根據政區等第授官的方式,故此后出現廢除掣簽法、恢復舊有政區分三等選官的建議。

至崇禎年間,依舊有官員請求復行“上、中、下”三等之制。崇禎十年(1637),給事中辜朝薦請求廢除掣簽法,恢復嘉靖年間分天下府縣三等之制,以此來考成。他認為三等的劃分應遵循以下標準:“極沖煩難治之地,有能招徠撫字,捍蔽固圉者,定為一等;其有富饒安靜之地,中才可以自厲者,定為第二;至于簡僻可以臥治,次為第三”,以此定官員升遷之法,于人地相宜有益,同時也可避免官員頻繁改調。(78)〔明〕 孫承澤: 《山書》卷一一,《四庫禁毀書叢刊》史部第71冊,第560頁。

五、 余 論

秦漢以來,歷代根據不同的分等標準制定政區等第。至明初,政區分等標準改以根據稅糧多寡。而后,分等標準逐步發展變化,將單一按稅糧分等的經濟指標逐漸細化,在稅糧的基礎上考慮到政務繁簡以及地理位置的重要程度,以定繁簡之例。明中葉以后,又以綜合衡量政務繁簡、道路沖僻、治理難易、民風刁淳等多方面情況定政區分等之制。政區分等制度雖然在明代并未嚴格執行下去,但卻對清代政區等第的制定產生了較大影響。

清代雍正年間定政區等第為“沖繁疲難”,與明代描述府州縣“繁簡”情況較為類似。順治十二年(1655),因掣簽授官可能造成人地不宜的情況,吏部詳查舊例后,將地方分為三等,應選官也以“身言書判”分為三等,根據地方等級分等授官。(79)《清世祖實錄》卷八八“順治十二年正月壬子”條,《清實錄》第3冊,中華書局1985年版,第697頁。但兩年后,吏部停止考試官員“身言書判”,州縣分等制度也隨之取消。(80)(康熙)《大清會典》卷八《吏部·漢缺選法》,《近代中國史料叢刊三編》第72輯,文海出版社1992年版,第279頁。康熙三十九年(1700),掌山東道事福建道監察御史劉珩曾提出以“糧之最多,地之最沖”者立為上縣的建議,以此來區別州縣繁簡。(81)《皇清奏議》卷二三,《續修四庫全書》史部第473冊,第221—222頁。其后,又有將府州縣劃分為“要缺、中缺、簡缺”三等的規定。(82)參見張振國: 《清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定》,《明清論叢》第11輯,故宮出版社2011年版,第382—400頁。雍正年間,朝廷最終確立“沖繁疲難”與“最要缺”“要缺”“中缺”“簡缺”的制度。明代描述府州縣地理位置情況時,常用“沖”“僻”二字,清代則將地理位置概括為“沖”字;明代用“繁(煩)”“簡”來概括政務情況,清代統一用“繁”字;明代用“賦重”“賦輕”“差重”“糧欠”等來表示賦稅交納情況,清代以“疲”字表示賦多逋欠;明代用“民淳”“民疲”“民刁”“好訟”等來形容民風情況,用“有盜”“多盜”等表示盜賊出沒,清代統一用“難”字表示民刁俗悍、命盜案多。

從總體的空間分布上看,明代官方所認為政區“沖”之地與清代十分相似。將明代描述政區時帶有“沖”“繁”“糧欠”“民風刁疲”“盜賊出沒”等關鍵詞,與清代等第中含“沖”“繁”“疲”“難”字的府州縣進行對比(83)參見胡恒: 《清代政區分等與官僚資源調配的量化分析》一文中圖1、2、3、5,《近代史研究》2019年第3期。,可以看出北直隸、山西、河南三省帶“沖”字的政區與三省內的驛路行經點尤為一致,如沿北直隸向南進入山東、河南的府州縣較多為“沖”,同樣山西省從太原府向南至陜西境內的府州縣,也為要沖之地,河南帶“沖”字的政區分布在明清皆隨驛路呈“大”字形,湖廣、南直隸、江西的“沖”字政區與驛路的關系也十分相似(84)“沖”字政區分布不同的地方主要是在廣西、貴州,明代廣西、貴州多為土府州縣,許多政區尚未改土歸流,《大明官制》中對此地區情況描述較多付闕,故未能在圖上體現。。而朝廷所認為政務繁劇之地,明清兩代都主要集中在南直隸、北直隸、四川成都府附近。明清府州縣民風刁疲之地,集中在北直隸、南直隸(江南)以及各省省會附近。而糧多逋欠之地,主要集中在北直隸、南直隸(江南)及江西等省。

總體來看,清代將政區分為“沖繁疲難”四等,主要是受到明代政區分等制度的影響。清代在明代描述地方多種類別情況的基礎上,將其進一步標準化,并將等第與缺分對應起來,以占此四字的多少決定“最要缺、要缺、中缺、簡缺”劃分。在此基礎上,根據官缺的重要程度決定官員選任方式的不同: 最要缺和要缺由督撫題調,而中缺、簡缺這些治理稍易的官缺,大多由吏部掣簽選授。在公平的前提下,更加重視官員與官缺能夠“人地相宜”(85)胡存璐: 《清代月選掣簽制度考論》,《清史研究》2021年第1期。。

中國疆域遼闊、人口眾多,政區分等制度的制定便于地方行政管理的實施,也便于以此決定官員的品級、選任、考核與晉升等。對于歷代政區分等的研究,不僅可以明晰政區分等的標準和背后的政治考量,更重要的是,能夠深化對于王朝國家空間治理邏輯的認識。