地界之爭與地方治理
——以清初寧夏鎮與鄂爾多斯蒙古對查漢托護界爭為例

馬金貴 陳 旭

(1. 寧夏工商職業技術學院,寧夏銀川 750021; 2. 北方民族大學中華民族共同體學院,寧夏銀川 750021)

順治、康熙時期,隨著蒙古諸部逐步依附,西北地區自明以來承擔的軍事防衛職能逐步弱化,為“改衛為府”提供了政治保障。(1)劉景純: 《清前中期黃土高原地區沿邊軍事城鎮及其功能的變遷》,《中國歷史地理論叢》2003年第2輯。在外部緊張態勢逐漸消弭之后,地方社會轉型的需求推動了西北地區政區的變化。(2)李大海: 《政區變動與地方社會構建關系研究——以明清民國時期陜西地區為中心》,陜西師范大學博士學位論文,2009年。而且隨著經濟發展和人口增加,大量內地人口進入西北地區,甚至進入實行札薩克制度的蒙古地區,這就需要在地方管理制度層面有所變革。(3)張萍: 《邊疆內地化背景下地域經濟整合與社會變遷———清代陜北長城內外的個案考察》,《民族研究》2009年第5期;王晗: 《“界”的動與靜: 清至民國時期蒙陜邊界的形成過程研究》,《歷史地理》第25輯,上海人民出版社2011年版,第149—163頁。另外,地理環境對西北地區政區的變化也具有深刻的影響。(4)胡英澤: 《河道變動與界的表達——以清代至民國的山、陜灘案為中心》,《中國社會歷史評論·第7卷》,2006年,第199—218頁。究其實而論,經濟、政治、環境、文化、族群等多重因素推動了該地區政區的變化。(5)馮玉新: 《界域變動與地方社會——以明清時期黃河上游農牧交錯帶為中心》,陜西師范大學博士學位論文,2011年。

清初寧夏政區變化是在西北地區政區整體變化的歷史背景下展開的,雍正二年(1724)十月十三日,川陜總督年羹堯奏請在西北地區“改衛為府”(6)《川陜總督年羹堯奏請河西各廳改置郡縣折》,雍正二年十月十三日,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第3冊,江蘇古籍出版社1989年版,第794—795頁。。徐冉從族群關系探討了寧夏和阿拉善蒙古圍繞賀蘭山西麓發生的地界糾紛及其對政區變化的影響。(7)徐冉: 《農牧交錯帶的山地環境與界線遷移——以清代寧夏、阿拉善賀蘭山界爭問題為例》,《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。馮玉新、馬建民從自然地理環境的角度出發,認為寧夏府新渠、寶豐二縣的廢立深受當地地理環境和自然災害的影響。(8)馮玉新: 《地方開發、環境變遷與政區變動的相關研究——以清代寧夏府新渠、寶豐二縣為例》,《蘭州學刊》2015年第5期;馬建民: 《乾隆三年(1738)寧夏震災與救濟研究》,寧夏大學博士學位論文,2015年。岳云霄指出寧夏政區的變化是多種因素共同推動的結果。(9)岳云霄: 《國家·族群·環境: 康雍乾時期農牧交錯帶政區變遷的多元面向——寧夏府新渠、寶豐二縣置廢研究》,《社會史研究》2018年第1期。學界對寧夏政區演變的研究為本文的探索提供了堅實的基礎。

同時,學界一般認為寧夏在雍正三年(1725)完成了府縣制度的改革,寧夏衛改為寧夏府(10)左書諤: 《清朝改寧夏衛為寧夏府是雍正二年》,《寧夏社會科學》1985年第3期。根據左書諤的考證,寧夏衛改為寧夏府的時間是雍正二年十月,由于政策的實行需要時間,所以完成的時間是雍正三年六月。,隸“一州四縣”。但事實上,到雍正六年(1728)“改衛為府”才徹底完成,皆因隸屬寧夏府的查漢托護在雍正四年(1726)五月和雍正六年十一月才分別設立新渠、寶豐二縣,完成府縣制度改革。而查漢托護之所以沒有及時完成政區改革,有其特殊的歷史背景,下文會具體論述。通過梳理寧夏與鄂爾多斯蒙古對查漢托護的“爭奪”過程,本文擬集中展現在查漢托護設縣過程中清廷邊疆地區內地化府縣制度的推行,及其與盟旗制度之間的沖突,進而探討清朝邊疆治理方略的轉變與能力的提升。蒙漢圍繞查漢托護的地界之爭,實際是清初朝廷對西北邊疆管理理念與管理制度變化的具體表現。

一、 查漢托護的范圍

“查漢托護”一詞為蒙古語的漢文音譯,盡管在漢文文獻中譯名不盡一致(11)諸如:“臣等奉命辦理寧夏查漢托護城渠工務,到工之始踏看估計”(《通智等奏報采辦過渠工物料緣由》,雍正十年十月二十五日,張偉仁主編: 《明清檔案》第54冊,聯經出版事業股份有限公司1986年版,第B30885 頁);“惟茲寧夏所屬之插漢拖輝”(《清世宗實錄》卷七六“雍正六年十二月丁亥”條,《清實錄》第7冊,中華書局1985年版,第1116頁);“鄂爾多斯王松阿喇布,奏請于察罕托灰之地,暫行游牧”(《清圣祖實錄》卷二五六“康熙五十二年八月丁丑”條,《清實錄》第6冊,第529頁);又有相關奏折中名“插漢拖灰”和“插漢托合”,如中國第一歷史檔案館編《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊中有《川陜總督岳鐘琪等奏踏勘插漢拖灰地方情形并陳開渠設縣管見八條折》(第82頁)和《川陜總督岳鐘琪奏請允令通智辦理插漢拖灰地方工程折》(第144頁)兩折,《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第5冊(中國第一歷史檔案館編,檔案出版社1985年版,第226頁)中為插漢托合,“理藩院員外郎色而濟,咨為再陳插漢托合情形事”。,但其蒙古文語義明確,即“白色灘地”。據陜甘總督岳鐘琪奏折,查漢托護的地理范圍如下:

插漢拖灰在賀蘭山之東,順黃河西岸,南北直長,自夾河口至石嘴子綿亙可一百五六十里,其西側則以西河之東岸為界,西河之西乃賀蘭山下,即平羅營一帶也。故自黃河西岸以至西河東岸,皆插漢拖灰之地,橫衍或二三十里,或四五十里不等。(12)《川陜總督岳鐘琪等奏踏勘插漢拖灰地方情形并陳開渠設縣管見八條折》,雍正四年四月初六日,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,第81頁。

石嘴子,即今寧夏回族自治區石嘴山市東北之石嘴山。據道光《平羅記略》記載:“石嘴山,《明統志》在寧夏鎮東北二百里,山石突出如嘴。”(13)王亞勇校注: 《平羅記略·續增平羅記略》卷一《輿地》,寧夏人民教育出版社2003年版,第25頁。為清初寧夏府與河套地區蒙古諸部的交界之一。清初寧夏府“北至平羅縣石嘴口邊界二百三十五里。……東北至靈州橫城暗門交界三十里外鄂爾多斯地。西北至賀蘭山外邊界七十里外系羅布藏游牧地”(14)乾隆《寧夏府志》卷二《地理》,寧夏人民出版社1992年版,第63—64頁。。鄂爾泰奏稱其地“外則控制,內則連絡,此夷漢接界緊要之區也”(15)鄂爾泰: 《為核議陜西寧夏新渠寶豐二縣地震不可修復題請將新寶二縣裁汰并將寶豐營官兵移駐平羅事》,乾隆五年六月初八日,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-006-000334-0001。。夾河口在清寧夏縣鎮河堡附近。“鎮河堡,在城東(寧夏府寧夏縣)二十里”,明代為防范河套地區蒙古諸部入侵而設(16)乾隆《寧夏府志》卷五《建置》,第131頁。,即今銀川市東南二十里鎮河堡,后廢(17)史為樂主編: 《中國歷史地名大辭典》,中國社會科學出版社2005年版,第2859頁。。

據乾隆《寧夏府志》記載,“西河,在(平羅)縣東五里,北流入黃河,即惠農渠并唐、漢支渠剩水泄焉”(18)乾隆《寧夏府志》卷三《山川》,第91頁。。所以西河在惠農渠以東,為惠農渠以及唐徠、漢延諸支渠余水排泄河渠。但其長度文獻記載不一。乾隆七年(1742)甘肅巡撫黃廷桂的奏折對西河起止、長度有詳細地記載:“自寧夏縣屬河西寨起,至平羅縣屬下寶閘堡橫埂外五里直入硯瓦池,計長二百零五里。又硯瓦池以北至石嘴子共五段,計長一十六里七分,總計西河共長二百二十一里七分……”(19)甘肅巡撫黃廷桂: 《為題請核銷甘肅寧夏農渠迤西等處修挖河道并建造橋閘等項用過銀兩事》,乾隆九年七月二十一日, 中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-008-000467-0011 。乾隆《寧夏府志》載“西河,自寧夏縣河西寨起,至平羅縣北東入于河,長三百五十里。蓋四渠各陡口剩水多泄于湖,群湖之水則匯而泄于西河。上有橋十六道”(20)乾隆《寧夏府志》卷八《水利》,第251頁。。《嘉慶重修一統志》關于西河的記載與乾隆《寧夏府志》基本相同,其資料應源于乾隆《寧夏府志》。(21)乾隆七年與乾隆四十五年(乾隆《寧夏府志》成書于這一年,即1780年)文獻所記載的西河長度不一,說清這個問題,首先要從西河的功能說起。西河是黃河的一條小支流,但它也是寧夏平原地區渠道的泄水處,百姓會把渠道多余的水或者田地多余的水排泄到西河。而乾隆四十五年相較于乾隆七年,寧夏府的人口和田畝數都有所增加,所灌溉田畝數越多,所需渠道也就越多,百姓為了排泄渠水或者地水,可能改變了西河的河道。因此,乾隆四十五年記載的西河長度比乾隆七年的長。

綜合岳鐘琪奏折中記載查漢托護南起夾河口(鎮河堡附近),北至石嘴子,南北約一百五六十里,加之所繪為雍正三年的查漢托護示意圖,所以本文的西河長度以乾隆七年黃廷桂所奏數據為準,即西河長度二百二十余里,流經查漢托護地界應在一百五十余里為宜。據此,并結合相關輿圖,繪出查漢托護的地理范圍,如圖1所示。

圖1 雍正三年(1725)查漢托護范圍示意

查漢托護地處黃河沖積而成的平原地區,西邊是綠楊河、西河兩條河流,東邊是黃河,水源充足,草木豐茂,宜農宜牧,尤其水源在干旱、半干旱環境下十分珍貴。這些都客觀導致了地界爭端,但直接原因還是本屬寧夏府的查漢托護實際被鄂爾多斯蒙古控制。清廷希望“以河為界”消弭爭端,鄂爾多斯蒙古卻仍常越界游牧。直到雍正四年,清廷開始在查漢托護設立縣治、興修水利,確立府縣制度、將游牧區逐漸變為農業區,在事實上杜絕了鄂爾多斯蒙古越界游牧的可能,也是該地內地化的表現。

二、 查漢托護地界之爭的過程

查漢托護地勢平坦,黃河自南向北穿流而過,屬河套地區之前套,“插漢拖輝為漢唐靈州之地,當時廣置屯田,元至元間,置屯田萬戶所”(22)《清世宗實錄》卷四一“雍正四年二月己亥”條,《清實錄》第7冊,中華書局1985年版,第609頁。。明代正統十四年(1449)土木堡戰役失敗后,韃靼諸部開始游牧于河套。(23)蒲章霞: 《“土木之變”若干問題探析》,中央民族大學碩士學位論文,2010年。據成書于明代弘治十四年(1501)的《寧夏新志》記載:“東勝不戒,河南失守,腥膻隨據為巢,恢復甚難。”(24)〔明〕 胡汝礪: 《寧夏新志》卷二《山川》,成文出版社1968年,第56頁。即在明中期以后,韃靼諸部就越過長城和黃河游牧于此。(25)胡凡: 《論明代蒙古族進入河套與明代北部邊防》,《西南師范大學學報(人文社會科學版)》2002年第3期。

至清初期,隨著戰亂的結束,查漢托護重新進入了人們的視野。康熙二十二年(1683),鄂爾多斯貝勒松阿喇布奏請在定邊外一帶游牧。康熙叫來大臣一起商議此事,理藩院認為應該批準松阿喇布的奏請,“多羅貝勒松阿喇布游牧地方狹小,應令于定邊界外,暫行游牧”;大學士明珠卻認為,“若此地暫予游牧,將來撤還,彼必謂久許游牧,又何撤為?如此則日后似有未便”(26)《清圣祖實錄》卷一○八“康熙二十二年三月甲子”條,《清實錄》第5冊,第102頁。。

康熙在聽取了雙方的意見后沒有著急回復,而是命令理藩院勘定明白之后再行商議。“勘定明白”即確定給鄂爾多斯蒙古的游牧地是否在耕種區。隨后理藩院侍郎阿喇尼回奏稱:“所請暫給游牧邊外蘇海阿魯諸地,離定邊、興武營等邊或五六十里,或百里不等,并非邊內耕種之地。”(27)《清圣祖實錄》卷一一○“康熙二十二年閏六月己巳”條,《清實錄》第5冊,第127頁。既然暫借之地并非耕種區,康熙便答應了松阿喇布的請求,但堅持蒙古諸部必須在“邊外六十里”畜牧的劃界原則。距邊六十里的農牧劃界原則始于康熙十六年(1677),康熙二十五年形成“康熙定例”,成為西北地區劃分農牧界限的基本原則。(28)《清圣祖實錄》卷一二八“康熙二十五年十一月癸巳”條,《清實錄》第5冊,第368—369頁。但是鄂爾多斯蒙古為了畜牧利益,并未遵行。此后,鄂爾多斯蒙古不僅逐漸將查漢托護從“游牧”之地變成了“駐牧”之地,甚至將游牧的范圍延伸至賀蘭山腳下。該過程主要經歷了三個階段。

第一階段,鄂爾多斯蒙古以游牧地方狹小為名,奏請在蘇魯阿海諸地游牧,這離橫城堡、定邊營、興武營、花馬池一帶不過五六十里。康熙三十五年(1696),鄂爾多斯蒙古已經越過長城進入到靈州地界,“鄂爾多斯多羅貝勒松阿喇布奏請于察罕托灰以外地方,準其部人捕獵耕種,著如所請行”(29)《清圣祖實錄》卷一七八“康熙三十五年十一月丁巳”條,《清實錄》第5冊,第910頁。。 這就說明鄂爾多斯蒙古并沒有遵循“康熙定例”,而是準備越過長城,進入查漢托護地方游牧。

第二階段,康熙三十六年(1697)鄂爾多斯貝勒松阿喇布奏請康熙帝準其在“定邊、花馬池、平羅城三處,令諸蒙古就近貿易”(30)③ 《清圣祖實錄》卷一八一“康熙三十六年三月己亥”條,《清實錄》第5冊,第939頁。。康熙再次答應了松阿喇布的奏請:“應俱如所請。令貝勒松阿喇布等及地方官各自約束其人,勿致使爭斗。”③平羅城成為與蒙古諸的貿易點,說明鄂爾多斯蒙古已接近寧夏府北部查漢托護地區。

第三階段,康熙四十七年(1708)鄂爾多斯郡王松阿喇布奏請,“請于察罕托灰地方暫行游牧”(31)⑤ 《清圣祖實錄》卷二三三“康熙四十七年七月庚辰”條,《清實錄》第6冊,第330頁。。康熙依舊答應了松阿喇布的請求,但因擔心蒙漢之間產生矛盾,清廷臨時在查漢托護“設理事官二員,不時稽察,庶樵采居民與游牧蒙古,不致互相生事”⑤。至此,鄂爾多斯蒙古以“暫行游牧”的名義在查漢托護地方游牧,官方也認可查漢托護是其暫時游牧之地,并且規定了鄂爾多斯蒙古只能在“黃河、西河之間,柳延河之西所有柳墩、剛柳墩、房墩、西墩,俱以西臺為界,自西臺之外察罕托合處,暫許蒙古游牧”(32)雍正朝《清會典二》卷二二一《理藩院》,中國第一歷史檔案館官網[2023-04-02],https://www.fhac.com.cn/fulltext_detail/1/11534.html?kw。。因為現在無法確定“四臺”的具體位置(33)柳延河在清代寧夏府的相關方志中并沒有出現,只是出現在《清會典》中,所以筆者認為柳延河可能是其他河流的別稱。通過翻檢相關史料發現,在西河和黃河之間,寧夏府有一條叫做綠楊河的河流,“昌潤渠者,古綠楊河也”(《平羅記略·續增平羅記略》卷四《水利·河渠》,第105頁),而昌潤渠又是由六羊河改造而來,“有黃河之支流名六羊河者……欽定名曰昌潤渠……”(〔清〕 通智: 《欽定昌潤渠碑》,乾隆《寧夏府志》卷二○《藝文·記》,第755頁)由此,筆者認為綠楊河即是六羊河,而柳延河也有可能指六羊河(綠楊河)。柳墩、剛柳墩、房墩、西墩這“四臺”,在清代寧夏府遺留下來的244營汛地名中并沒有任何記載,筆者猜測可能是因為地震震毀或者淹沒了,“寧夏前遭地震新渠、寶豐二縣,地處洼下,俱被水淹,城堡房屋亦俱倒塌無存……今查寶豐地震之后已成澤國不可修筑……”(鄂爾泰: 《為核議陜西寧夏新渠寶豐二縣地震不可修復題請將新寶二縣裁汰并將寶豐營官兵移駐平羅事》,乾隆五年六月初八日,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-006-000334-0001)因此,“四臺”可能被淹沒遺棄了,在后來的文獻中也就沒有記載。,所以康熙四十七年,規定鄂爾多斯蒙古在查漢托護游牧的具體范圍,也就無法確認。

但是鄂爾多斯蒙古依然未遵行規定,經常越界游牧,已到了賀蘭山腳下,這引起寧夏地方官員以及中央大員的不滿與警覺。康熙五十二年(1713)八月,時任寧夏總兵范時捷面見康熙皇帝說明利害,“察罕托灰系版圖內地,今蒙古游牧多致越界行走,與寧夏居民朦混樵采,實屬不便”(34)《清圣祖實錄》卷二五六“康熙五十二年八月丁丑”條,《清實錄》第6冊,第529頁。,并請求以黃河為界,清晰劃分寧夏鎮與鄂爾多斯蒙古轄區。兵部尚書殷特布和范時捷持相同看法,認為 “黃河西河之間草木極盛,寧夏居民藉以樵采,若令蒙古游牧,與居民混雜行走,實屬未便。又察罕托灰與寧夏相近,既許蒙古游牧,則地方汛防不無艱難之處”(35)《清圣祖實錄》卷二五六“康熙五十二年八月丁丑”條,《清實錄》第6冊,第530頁。。

康熙雖答應了鄂爾多斯蒙古在查漢托護游牧,但從未讓其越界游牧,也并非允其永遠游牧,只是“暫行游牧”。于是康熙帝對理藩院下令:“前松阿喇布以察罕托灰水草佳茂,懇請暫行游牧,并未有令永遠游牧之旨。此事,著爾衙門員外郎莫禮布,前往查明具奏。”不久之后理藩院員外郎莫禮布奏稱:“鄂爾多斯蒙古現在游牧漸至賀蘭山下,與原定之界,實系逾越。”(36)《清圣祖實錄》卷二五六“康熙五十二年八月丁丑”條,《清實錄》第6冊,第529頁。鄂爾多斯蒙古不僅越過查漢托護這個“原定之界”,而且還游牧至賀蘭山東側,徹底將查漢托護當作駐牧之地。這并不符合查漢托護農耕樵采之區的區域定位,更重要的是與清廷及寧夏地方堅持查漢托護為“版圖內地”的國土治理理念嚴重沖突。

于是康熙下旨:“從前原以黃河為界,著照后議行。”(37)《清圣祖實錄》卷二五六“康熙五十二年八月丁丑”條,《清實錄》第6冊,第530頁。康熙再一次“以河為界”,劃分了蒙漢的界址。但鄂爾多斯并不打算放棄查漢托護,于同年同月上書康熙,準許他們繼續在查漢托護游牧,然而這一次康熙明確拒絕了松阿喇布,“蒙古鄂爾多斯王松阿拉布請于察罕托灰游牧,不許,命游牧以黃河為界,從總兵范時捷請也”(38)《清史稿》卷八《圣祖紀》,中華書局1976年版,第284頁。。為此,范時捷同年十月給康熙帝上奏折稱頌道:“皇上乾斷,立定邊界,自此耕耘樵采利益無窮。”(39)《寧夏總兵范時捷奏為遵旨處理轄境蒙漢內界情形折》,康熙五十二年十月十二日,中國第一歷史檔案館編: 《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第5冊,第226頁。

事實上,“以河為界”的諭令并沒有劃清蒙漢界址,查漢托護也沒有成為當地土著“耕耘樵采”的農業區。康熙五十八年(1719)二月,有五千只駱駝要從張家口送往甘肅,按照議政大臣的意見,“送往甘肅之五千只駱駝應送至寧夏,令巡撫綽奇撥派官員并兵丁在察罕托灰水草佳處牧放”(40)《清圣祖實錄》卷二八三“康熙五十八年二月癸亥”條,《清實錄》第6冊,第767頁。。又雍正四年,岳鐘琪奏稱:“今滿漢馬廠已奉旨改于賀蘭山外,是插漢拖灰綿亙一百五十里之地,皆可成田。”(41)《川陜總督岳鐘琪等奏踏勘插漢拖灰地方情形并陳開渠設縣管見八條折》,雍正四年四月初六,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,江蘇古籍出版社1989年版,第81頁。從這兩條史料可知,一直到雍正四年查漢托護仍然以蒙古語命名,可見康熙五十二年以河為界的諭令并沒有真正得到執行。自鄂爾多斯蒙古遷移之后,查漢托護地區“小民亦有私墾者,必得開渠通水,筑堤建閘,以時啟閉,以資灌溉”(42)《清世宗實錄》卷四一“雍正四年二月己亥”條,《清實錄》第7冊,第608頁。,但規模甚小,而蒙古牧民越界放牧仍為常態。

蒙漢對查漢托護的爭奪,從康熙二十二年開始到雍正四年才真正結束,歷經43年。縱觀整個爭奪過程,可以發現自始至終都是鄂爾多斯蒙古實際控制著查漢托護,康熙五十二年寧夏地方政府才明確收回查漢托護的屬地管理權。回顧整個事件,康熙對此事態度不一: 第一次康熙明顯不想鄂爾多斯蒙古進入內地游牧,所以才讓其在離橫城堡、定邊營、興武營、花馬池一帶60里外游牧;從三十五年開始,康熙態度轉變,先是答應其在靈州一帶游牧,然后又答應其在花馬池、平羅等地就近貿易,最后直接答應其在查漢托護游牧;然而在五十二年康熙的態度又發生了轉變,他明確拒絕了鄂爾多斯蒙古在查漢托護游牧的請求,而且還要求鄂爾多斯蒙古必須遵守“以河為界”的命令。

從康熙三十五年至五十二年,清廷雖然答應將查漢托護給鄂爾多斯游牧,但卻不愿意將此地變成盟旗制度下的游牧區,這從設立專門管理此地蒙古事務的官員以及“流官”管理措施中就可窺見一二。康熙希望以此限制札薩克官員進入此地行使權力,究其本質則是限制盟旗制度的擴張。整體而言,康熙并不愿意將查漢托護變成游牧區。因此,將查漢托護恢復為農業生產區可以說是清初中央與寧夏地方一致的政治認識。

三、 清初對查漢托護的治理

順治、康熙時期清廷通過加強軍事力量,沿用明代衛所制度管理河西諸地,其目的在于安輯地方,穩固邊防。順治二年(1645),清廷認為陜西等邊“地方初定,亟需撫輯綢繆,應設督撫、鎮將等官以資彈壓,會城根本之地,應留滿洲重臣重兵鎮守,其延、寧、甘、固四鎮實在兵馬,應行文清核,以便裁定經制”(43)《清世祖實錄》卷一五“順治二年四月丁卯”條,《清實錄》第3冊,第136頁。。隨著政治環境逐漸穩定,清廷對河西諸地管理進行了一系列的變革。康熙二年(1663),陜西布政使司分為左、右二布政使司,陜西督司所領寧夏、寧夏中、寧夏后衛和靖遠一衛。康熙六年(1667), 陜西右布政使司改為甘肅布政使司,甘肅開始設置分省,寧夏為其所屬。(44)林涓: 《清代行政區劃變遷研究》,復旦大學博士學位論文,2004年。雍正二年,四川陜西總督年羹堯奏請在河西各廳“改衛為縣”,并認為,“河西各廳自古皆為郡縣,獨至有明改為衛所,國家經制隨因其舊”。(45)《川陜總督年羹堯奏請河西各廳改置郡縣折》,雍正二年十月十三日,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第3冊,第794—795頁;周振鶴主編,傅林祥 、林涓、任玉雪、王衛東著: 《中國行政區劃通史·清代卷》,復旦大學出版社2017年版,第357—395頁。由此可見,清廷逐步地使寧夏進入內地行政系統,寧夏邊地屬性隨之改變,其所屬的查漢托護的屬性也得以改變。雖然清廷命令蒙古移據套內,以河為界,讓出“河南”,希望以“長城—黃河”這一自然地理分界作為鄂爾多斯蒙古與寧夏府的農牧分界界限。“但是這一界限僅是習慣線而已,并不具備法定特征。”(46)王晗: 《“界”的動與靜: 清至民國時期蒙陜邊界的形成過程研究》,《歷史地理》第25輯,上海人民出版社2011年版,第149—163頁。因此,在雍正四年之前,查漢托護一直是蒙漢兩族爭奪的對象。到了雍正時期,全國政治形勢已穩定,再加之清王朝經過半個多世紀的休養生息,人口迅速增長,故清廷“易畜牧為桑麻”(47)⑦ 〔清〕 通智: 《欽定昌潤渠碑》,乾隆《寧夏府志》卷二○《藝文·記》,第755頁。的治理理念得以在查漢托護落實。

(一) 建設水利

清廷采用朝廷派員專辦、寧夏地方官員協辦的政策在查漢托護興建水利,其目的除了防范地方貪墨、上下其手外,更是力圖通過建立灌溉系統,保障農業生產,實現查漢托護地區農耕化,從生產方式層面實現查漢托護“版圖內地”的政治治理理念。雍正四年,皇帝派隆科多踏勘查漢托護地方。隆科多勘察后認為查漢托護 “其土肥潤,籽種俱皆發生,其地尚暖,易于引水……若修造渠壩,及放水之閘,兩岸可以耕種萬頃地畝”(48)《清世宗實錄》卷四一“雍正四年二月己亥”條,《清實錄》第7冊,第608頁。,雍正遂“命侍郎臣通智、單疇書會督臣岳鐘琪,經營查漢托護地方”⑦。此項工程開始主要由川陜總督岳鐘琪、甘肅巡撫石文焯負責,但是因為筑堤開渠等事宜,事務繁雜,甘肅地方又貪腐成風,于是岳鐘琪向雍正建議朝廷派員專理,并推薦通智擔任此職。岳鐘琪上奏建議:

今雖委寧夏、臨洮兩道管理,而事關重大,恐難勝任。況秦省侵冒風弊,人人習以為常,若不得才干大員親臨總理,恐必致稽延時日,靡費帑金。臣輾轉思維,惟有仰懇我皇上于在遷詣臣,簡選一員赴寧料理,但又必熟諳情形,籌畫精謹之人,則臣竊以為如正卿臣通智能勝任。倘蒙圣恩俞允,敕令通智在工所專理其事,至于一切調委員役應行應辦等細事,仍敕寧夏道陳履中聽候欽差指示遵行,則征員奸胥皆知畏懼,而功效亦可速成矣。(49)《川陜總督岳鐘琪奏請允令通智辦理插漢拖灰地方工程》,雍正四年四月十九日,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,第145—146頁。

雍正批示道:

此奏是。但通智不過服勞奔走效力之才,為人粗俗,但不知他操守如何,此事未必勝任。你既與他同事多時,必有可取,方有此奏也。可傳旨留他在陜辦理工程事件,朕再想一錢糧出納謹慎人來協理更有益,如暫不得人,中止亦未定。(50)《川陜總督岳鐘琪奏請允令通智辦理插漢拖灰地方工程》,雍正四年四月十九日,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,第146頁。

盡管雍正對通智的品行和能力不甚滿意,但在更無適合人選的情況下仍簡派其來寧夏辦理渠工事務,通智便成為查漢托護的第一任開發者和建設者。通智來到寧夏,主要干了八件事情,分別是開鑿惠農和昌潤二渠、修長堤、筑西河、建新渠和寶豐二縣、修葺定遠營以及修浚唐來渠(51)《雍正十年十月二十五日之四(官銜不詳)通智等奏呈辦理渠工用過并剩余銀兩清冊》,張偉仁主編: 《明清檔案》第54冊,聯經出版事業股份有限公司1986年版,第B30883—B30884頁。,其中涉及查漢托護地方的就有七處(定遠營除外),總共花去帑金一十七萬三百一十二兩多(52)《雍正十年十月二十五日之七(官銜不詳)通智等奏報八項工程完竣繕冊繪圖進呈》,張偉仁主編: 《明清檔案》第54冊,第B30889頁。。而開渠筑堤是通智在查漢托護最先做的一件事,據《清史稿》載:“(雍正四年)是年命侍郎通智、單疇書會同川督岳鐘琪開惠農渠于查漢托護,以益屯守。”(53)《清史稿》卷一三六《河渠志四》,第3825頁。

查漢托護在西河和黃河之間,黃河流水量一旦增加,就會淹沒查漢托護,所以通智不得不“沿河筑堤以護之”(54)王亞勇校注: 《平羅記略·續增平羅記略》卷四《水利·堤埂》,第109頁。。這里“護”的不僅是惠農渠,也是在護衛查漢托護新建立的寶豐和新渠兩縣。新筑長堤和西河一樣長,據《清實錄》記載:“自河西寨至石嘴子筑堤二百余里,開渠一道……”(55)《清世宗實錄》卷四四“雍正五年年五月乙未”條,《清實錄》第7冊,第645頁。惠農渠和昌潤渠同時開鑿,于雍正七年(1729)竣工,共歷時三年,惠農和昌潤二渠,可灌溉寧夏、平羅、寶豐、新渠四縣田畝。(56)薛正昌: 《寧夏平原歷代屯田與水利開發研究》,《西夏研究》2015年第3期。清王朝還設立了專門的管理機構管理渠道,先后設水利同知管理漢、唐二渠,設水利通判管理惠農、昌潤二渠,后將水利通判裁撤,以水利同知專司寧夏渠務,并開始招民耕種。

為了盡快招到戶民開墾,通智等人向雍正建議,貧戶愿意來查漢托護開墾的,政府給予牛具和籽種,分期返還。官員和富戶愿意開墾的,政府不給牛具和籽種,但將開墾的田定為“永業”,三年之后起科。結果窮戶踴躍爭先,而官員與紳士們則裹足觀望。于是雍正敕諭:“縉紳者,小民之望也,果能身先倡率,則民間之趨事赴功者必眾。凡屬本籍之人,不論文武官員,或現任,或家居,均當踴躍從事,急先墾種,不可觀望因循,耽延善舉”;并明確指示 “凡茲所墾地畝,俱照原議,給為世業,三年起科。果能使沃土腴田,有廣收之益,無閑曠之區,則不但于體國經野之謨,重有攸賴,而經營世產,伊等子孫亦蒙永遠之澤矣”(57)《清世宗實錄》卷七六“雍正六年十二月丁亥”條,《清實錄》第7冊,第1127頁。。雍正敕旨堅定了地方官員、士紳開發查漢托護地方的決心。隨著二縣的建立,水利工程、農業設施興建,政策方面對農業扶植,一定程度上斷絕了鄂爾多斯蒙古越過黃河進入查漢托護游牧的可能。此后,蒙漢矛盾雖仍存在,但主要表現為查漢托護地區的漢族越界進入鄂爾多斯蒙古屬地耕種:“寧夏橫城口及黃甫川邊外閑地與鄂爾多斯接壤,內地民人越界耕種,而蒙古等私索租價,每至生事互爭。”(58)《清世宗實錄》卷一一○“雍正九年九月乙丑”條,《清實錄》第8冊,第460頁。這就是蒙漢之間圍繞自然資源引起紛爭的另一種形態了。

(二) 設立縣治

雍正二年,清廷采納川陜總督年羹堯建議,在寧夏普遍施行“改衛為縣”;雍正四年五月,在查漢托護地方設立了新渠縣。川陜總督岳鐘琪向雍正建議 “平羅縣治相去插漢拖灰甚遠,其現管之地方人民,在邊疆亦為中邑,若在兼管新開地畝則戶口日殷,未免事繁難顧”,所以“應以西河為界,自西河以西屬平羅縣,其西河以東當另設一縣……如渠工一興,即可招人開晝預修陌,待水灌溉,所有地方事務應歸縣令以專職守”(59)《川陜總督岳鐘琪等奏踏勘插漢拖灰地方情形并陳開渠設縣管見八條折》,雍正四年四月初六,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,第82頁。,查漢托護地方歸屬平羅、新渠二縣管理。后又因查漢托護地域遼闊,只設一縣不利于管理,故于雍正六年十一月,川陜總督岳鐘琪奏請:“插漢拖輝地方遼闊,開墾田地可得二萬余頃,止設一縣,鞭長莫及。請沿賀蘭山一帶直抵石嘴子,于省嵬營左近添立一縣,設知縣、典史各一員、欽點縣名,鑄給印信……得旨。……尋定新設縣名曰:‘寶豐。’”(60)《清世宗實錄》卷七五“雍正六年十一月壬戌”條,《清實錄》第7冊,第1116—1117頁。查漢托護地方先后分設新渠、寶豐兩縣,各配知縣一員、典史一員、把總一員、兵士若干。乾隆三年(1738),寶豐、新渠二縣因地震震毀,縣治被裁撤,歸入平羅縣管轄。(61)馬建民: 《乾隆三年(1738)寧夏震災與救濟研究》,寧夏大學博士學位論文,2015年。

在寧夏地區實行的府縣制度,使查漢托護直接受中央政府管轄。而蒙古諸部普遍實行的是札薩克政治制度(62)顧頡剛、史念海: 《中國疆域沿革史》,商務印書館2015年版,第207頁。,札薩克為世襲職位,是蒙古各部最高的行政長官,負責軍事、行政和司法。最為重要的是,在札薩克的封地內,所有的一切都歸札薩克所有,也不向政府繳納任何的徭役和賦役。而鄂爾多斯蒙古則是在天聰九年(1635)歸順后金,順治六年(1649)鄂爾多斯頭領額林臣被封為多羅札薩克王。(63)乾隆朝《清會典》卷一四○《理藩院》,中國第一歷史檔案館官網[2023-04-02],https://fhac.com.cn/fulltext_detail/1/21068.html?kw。如果清廷將查漢托護劃歸鄂爾多斯蒙古,這一地區將會施行札薩克制度,則山林、牧場、田產、徭役、賦稅等都再受政府管理。邊疆地區以州縣建制取代軍政建制,標志了邊疆地區管理進一步內地行政化,在某種程度上也反映了農耕文明在該地區的恢復和擴展,更意味著中央政府對邊疆地區治理能力的提升。在查漢托護地區建立縣治,劃分了農牧界限,消弭了蒙漢矛盾,是邊疆地區內地行政化具體而微的表現。

(三) 重新設立汛營

自從鄂爾多斯蒙古游牧查漢托護后,這里不再有兵丁巡防,“插漢托合地方,以至賀蘭山之鎮遠關諸口,往年有哨探防守兵丁,前因暫給蒙古牧放牲畜,隨將兵丁撤回”(64)《寧夏總兵范時捷奏為遵旨處理轄境蒙漢內界情形折》,康熙五十二年十月十二日,中國第一歷史檔案館編: 《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第5冊,第227頁。。但是“石嘴子地方東控鄂爾多斯,西達賀蘭山外葡萄泉等處,形勢險要。今插漢拖灰在石嘴子之內,一經開墾,人民漸集,防汛尤宜嚴密”(65)《川陜總督岳鐘琪等奏踏勘插漢拖灰地方情形并陳開渠設縣管見八條折》,雍正四年四月初六日,中國歷史第一檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,第82頁。。于是,雍正五年(1727)五月,在石嘴子地方設兵營一所,配給駐防守備一員、把總一員、兵二百名,歸平羅營管轄。這樣一來,兵丁可以沿河一帶巡查,防止蒙漢居民越界滋事,“查該處地方(寶豐)既與鄂爾多斯部落接壤,如有不肖奸徒潛往外地偷盜馬牛牲畜,或勾串蒙古私賣硝磺禁物等事,俱令該縣丞督令各堡鄉保并協同塘汛兵弁嚴行查禁,毋許偷渡私越”(66)工部尚書哈達哈: 《為核議甘肅巡撫查勘寧夏寶豐筑堤安插墾戶等事宜事》,乾隆十一年十二月二十日,中國歷史第一檔案館藏,檔號: 02-01-008-000614-0011。。同時也能加強縣城防衛,使“縣治不致孤懸”(67)《川陜總督岳鐘琪等奏踏勘插漢拖灰地方情形并陳開渠設縣管見八條折》,雍正四年四月初六日,中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊,第83頁。。汛營體系將原衛所制下的堡寨納入郡縣管理體制之中,是清朝的地方治安體系,也是清廷實現邊疆地區行政管理“一體化”的必由之路。(68)周妮: 《清代湘西苗疆營汛體系探究》,《歷史地理研究》2020年第2期。在查漢托護地方建立營汛體系,從確立地方安全防衛體系的層面來說,表明其已由邊疆軍政管理區轉變為內地地方行政管理區。

雍正六年,查漢托護地區水利的興修改變了其原有的生產方式,由游牧業轉變為農耕業,查漢托護的版圖內地屬性也由此加強。同時,府縣制度及營汛體系的建立,也使查漢托護的地方管理方式發生了深刻的變化,查漢托護被納入內地府縣地方行政管理體系中,真正落實了其版圖的內地屬性。

四、 結 語

查漢托護水資源豐富,為農業和牧業的發展提供了重要保障,也引發了清初寧夏鎮與鄂爾多斯蒙古圍繞查漢托護產生的地界爭端,究其實質,是生存空間和生存資源的競爭。蒙漢都想要以某種固定的“邊界”來確保自己獨享資源: 寧夏府希望“以河為界”劃定雙方資源的范圍,鄂爾多斯蒙古則想要越過黃河維持自己的既得利益。清廷試圖通過確定某種“邊界”來掌握資源的分配權,借此消弭蒙漢之間的沖突,從而達到治理邊疆的目的。因此,康熙通過地理環境來劃分資源范圍,即“以河為界”,但這種方法并沒有起到明顯的效果;雍正則從制度層面出發,通過府縣制度將查漢托護納入寧夏府的管理范圍內,使鄂爾多斯再也不愿越過黃河游牧。清廷采取兩種不同的方式確定“邊界”,產生的效果截然不同,體現了清初清朝中央政府民族管理、邊疆治理理念的轉變與治理能力的提升。

雍正二年,隨著陜甘總督年羹堯奏請在西北地區普遍實行“改衛為府”,府縣制度逐漸向西、向北兩方向擴展。在這種大背景下,清廷并不愿意將查漢托護變成盟旗制度下的游牧區,更不愿意札薩克制度向西擴展。從雍正四年起,清廷用了將近兩年的時間在查漢托護推行府縣制度,實現了對查漢托護的版圖內地行政化管理。這主要體現在三個方面: 建立灌溉系統,募農復耕,改變了查漢托護地區的主要生產方式,在經濟活動層面實現了版圖內地屬性的轉變;建立縣治,使查漢托護納入內地府縣地方行政管理體系中,真正落實了其版圖內地屬性,也完成了寧夏府由邊地屬性向內地屬性的轉變;在查漢托護地方建立營汛制度,將查漢托護納入內地地方治安體系。總之,清廷對邊疆地區治理理念的提升,促進了地方治理制度的發展,而地方治理制度的發展也加快了邊疆地區治理體系的內地化、行政化。