清代新疆鎮迪道再探

魯靖康

(山西師范大學歷史與旅游文化學院,山西太原 030031)

清代道的性質是學界探討較多的問題,各家觀點雖有分歧,但一般認為它屬于監察區,而非行政區。(1)李國祁: 《明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變》,《近代史研究所集刊》1972年第3期上冊;朱東安: 《關于清代的道和道員》,《近代史研究》1982年第4期;楊武泉: 《明清守、巡道制考辨》,《中國史研究》1992年第1期;吳吉遠: 《試論明清時期的守巡道制度》,《社會科學輯刊》1996年第1期;林涓: 《清代道的準政區職能分析——以道的轄區與駐所的變遷為中心》,《歷史地理》第19輯,上海人民出版社2003年版;周振鶴: 《中國地方行政制度史》,上海人民出版社2005年版,第79、194頁;茍德儀: 《清代川東道的轄區與職能演變——兼論地方行政制度中道的性質》,《中國歷史地理論叢》2008年第3輯;王景澤: 《明清道制研究綜述》,《哈爾濱師范大學社會科學學報》2011年第2期;周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛東著: 《中國行政區劃通史·清代卷》,復旦大學出版社2017年版,第51頁;李翼恒: 《明清地方道制研究述評》,《中國史研究動態》2020年第2期。清朝吸納了很多前代治理經驗,因時因地加以變通,制度設計較為靈活,作為一個少數民族入主中原建立的封建王朝,施政過程中“因俗而治”的色彩也較為濃厚。這兩點在道制實踐上亦有反映: 某些設于沿邊多族聚居地區的道不再是單純的監察區,而兼具行政區性質,或在政治改革背景下已經演變成行政區。學界已經注意到這一現象,展開過一些探討。(2)傅林祥: 《清康熙六年后守巡道性質探析》,《社會科學》2010年第8期;傅林祥: 《直省何曾僅止一督——官員職能變化與清代直隸省的政治地理格局演變》,北京大學中國古代史研究中心編: 《輿地、考古與史學新說——李孝聰教授榮休紀念論文集》,中華書局2012年版,第214—224頁。這些探索對于完善和深化清代道制研究裨益匪淺。

清朝統一新疆后,在天山北麓的烏魯木齊與其以東地區,以及天山南麓的吐魯番、哈密等處陸續設立府廳州縣,置鎮迪道一員統領。鎮迪道由陜甘總督統轄、烏魯木齊都統兼轄,烏魯木齊都統又受伊犁將軍節制,其轄境由此呈現出三方勢力交錯的復雜局面。該道是新疆謀劃建省前唯一的道,清代新疆行政制度的相關論著多有記述,然多是例行敘述其所轄政區和職官,深入展開的不多。現有研究成果已經揭示了鎮迪道的建置沿革、部分職能、雙重管轄等(3)吳軼群: 《清代新疆鎮迪道與地方行政制度之演變》,《中國歷史地理論叢》2007年第3輯;吳軼群: 《清代新疆道制建置沿革探析》,《蘭州學刊》2007年第3期;華立: 《新疆軍府制下的理民體制與滿漢員的任用》,《清史研究》2010年第4期;郭潤濤: 《新疆建省之前的郡縣制建設》,《西域研究》2013年第1期;楊軍民: 《清代陜甘總督與新疆軍政治理——以陜甘總督與新疆各軍府關系為視角》,《魯東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期;聶紅萍: 《從辦事大臣到都統: 乾隆朝新疆東路歸屬甘肅及其演變》,《中國邊疆史地研究》2021年第2期。,但在該道的源頭、職能與權力空間演變、體制借鑒意義等方面還存在一些訛誤和缺略,尤其是未能析分陜甘總督、烏魯木齊都統、伊犁將軍三方介入鎮迪道事務的虛實強弱,也未能揭示該道政務運作的自主性和獨立性,進而未能闡明其轄境的政區屬性和行省性質。筆者擬就這些問題展開分析,不當之處,敬祈方家指正。

一、 鎮迪道的淵源

原設于甘肅最西部的安西道以及烏魯木齊的差缺糧務道與鎮迪道的轄境、職能關系密切,可視為鎮迪道的兩個源頭。現有研究成果對安西道演變為鎮迪道的過程已有較詳細分析,本文不再聚焦于此,而重點從轄境和職能變化角度探討鎮迪道與這兩個道的承繼關系。

安西道全稱“安西兵備道”,置于雍正十一年(1733)。初置時統轄安西(駐同知)、靖逆(駐通判)兩廳以及安西衛、靖逆衛、沙州衛、柳溝衛、赤金所四衛一所。(4)《清世宗實錄》卷一二七“雍正十一年正月丁未”條,《清實錄》第8冊,中華書局1985年版,第668—669頁。此時清朝與漠西蒙古準噶爾部處于時戰時和的對峙狀態,安西道的權力空間與新疆無涉。

乾隆二十四年(1759),因西域平定,時任陜甘總督楊應琚奏準改革甘肅西部的官制和政區,裁汰衛所,改置府縣,將原設衛所改置為一府三縣(安西府、淵泉縣、玉門縣、敦煌縣),同時將安西廳原設同知移駐巴里坤,靖逆廳原設通判移駐哈密,改置為巴里坤、哈密二直隸廳,安西道駐地也從一并移駐哈密。以上新設府廳縣俱歸安西道統屬。(5)《清高宗實錄》卷五九三“乾隆二十四年七月丁丑”條,《清實錄》第16冊,中華書局1986年版,第607頁。安西道移駐哈密后,以駐地命名,一度又稱“哈密兵備道”。乾隆三十二年(1767)道員駐地又從哈密遷回安西府淵泉縣,但轄境未變。

從乾隆二十四年起,安西道的權力空間開始囊括新疆東部地區,并逐漸向西擴展。乾隆二十五年(1760),清廷裁陜西漢中府同知移駐烏魯木齊,管理地方,聽哈密兵備道管轄,設烏魯木齊直隸廳。(6)《清高宗實錄》卷六一二“乾隆二十五年五月丙午”條,《清實錄》第16冊,第874—875頁。因同知駐迪化城,故又稱“迪化廳”(《清高宗實錄》卷九二六“乾隆三十八年二月癸亥”條,《清實錄》第20冊,第443頁)。同時,裁陜西同州府通判移駐烏魯木齊,與同知同城駐扎,通判初僅負責收發駐軍糧餉,無管理地方之責。二十七年(1762)移駐昌吉新筑之寧邊城,主理屯務民政,演變為管理地方的“寧邊廳”,亦歸道轄。此外,三十六年(1771)準設辟展同知和奇臺通判也歸安西道統轄。(7)《清高宗實錄》卷八八一“乾隆三十六年三月庚午”條,《清實錄》第19冊,第805—806頁;題本: 乾隆三十七年三月初一日,大學士管理吏部事務劉統勛等《題為遵議甘肅省于奇臺設立通判東吉爾瑪泰改設巡檢等酌定邊缺各事宜事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-03-06580-002。至此,安西道權力空間臻于極大,統轄范圍東至安西府、西至烏魯木齊所屬地區,甘肅西部連接新疆東部地區,俱歸其統屬。隨之而來的問題就是轄境過于遼闊,“相距二三十站不等,中隔戈壁,地方窎遠,難免顧此失彼之虞”,遂不得不再籌改制。乾隆三十七年(1772),經陜甘總督文綬奏準,安西道駐地從安西府淵泉縣移駐巴里坤,更名為“巴里坤屯田糧務兵備道”,照舊兼轄哈密、辟展、烏魯木齊、木壘等處事務,而原轄安西府就近改歸甘肅道管轄,甘肅道更名為“安肅兵備道”(8)朱批奏折: 乾隆三十七年三月初一日,陜甘總督文綬《奏為安西道移駐巴里坤統轄事宜酌請更定事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-01-0306-003。,甘肅西部和新疆東部又被分屬兩個道管轄。這一改革不但成為新疆建省前陜甘總督直轄之甘肅省和烏魯木齊都統兼轄之鎮迪道劃界的大致依據(后有調整),而且奠定了新疆建省后與甘肅劃分邊界的空間基礎。

從職能上看,鎮迪道的第二個來源是統一新疆初期設于烏魯木齊的差缺糧務道。此糧務道不同于地方上的守巡道,而是專司某項事務的專務道。乾隆二十五年,為管理駐軍糧餉,清廷特命從陜甘兩省內派出滿洲道員一人,駐扎烏魯木齊,“總辦收支各屯糧餉”(11)《清高宗實錄》卷六○四“乾隆二十五年正月庚戌”條,《清實錄》第16冊,第781頁。。道員依西藏駐防之例,三年更代。(12)〔清〕 張廷玉等: 《皇朝文獻通考》卷八八《職官考十二·準部新疆職官》,《景印文淵閣四庫全書》史部第393冊,臺灣商務印書館1987年版,第22頁。然而隨著內地移民遷入和文教事業漸興,糧務道的職能并不僅限于收發各屯糧餉,還兼管內地移民安置地勘選(13)〔清〕 傅恒等: 《平定準噶爾方略續編》卷三二“乾隆三十年八月戊申”條,《景印文淵閣四庫全書》史部第117冊,臺灣商務印書館1987年版,第941頁。,應行升科地畝丈量造冊,代征建房、耕畜銀兩,以及入籍士子的部分歲考、科考事宜(14)〔清〕 佚名: 《烏魯木齊政略》,王希隆整理: 《新疆文獻四種輯注考述》,甘肅文化出版社1995年版,第18、57頁。。這些事務雖理應歸安西道管理,但因道員駐地較遠,不得不讓糧務道就近分擔一部分職能,這是版圖新隸、地方行政制度尚未成熟的權宜之計。乾隆三十七年,此差缺糧務道隨著巴里坤道的改置而裁汰(15)《清高宗實錄》卷九○七“乾隆三十七年四月壬午”條,《清實錄》第20冊,第128頁。,職權并入巴里坤道。“巴里坤屯田糧務兵備道”的“屯田糧務”職能即來自該差缺糧務道。改為鎮迪道后,這些職能又被鎮迪道繼承,其關防內的“糧務”二字即表明這一點。追溯鎮迪道源頭時,不能忽略烏魯木齊差缺糧務道,這一官職雖遭裁撤,但職能被改設的道所繼承,并沒有消失。

綜上,鎮迪道的形成有安西道和烏魯木齊差缺糧務道兩個源頭。乾隆三十七年是鎮迪道形成過程中的關鍵年份,從該年開始,由安西道改置的巴里坤道合并了烏魯木齊差缺糧務道的職能,并且不再監管安西府,從而確立了該道的基本職能和大致轄境。此后巴里坤道雖又改置為鎮迪道,但基本只是駐地和道名發生改變。

二、 鎮迪道的職能與轄境變遷

清代的道制襲自明代,進行了若干調整和改革。道員的主要職責是協助督撫藩臬管理政務、監督府縣,其衙門一般視為省級政權的派出或辦事機構,不作為一級政權組織看待。清代的道可分為守巡道(分守道和分巡道的合稱)和專務道兩類,乾隆十八年(1753)道制改革以后,分守道和分巡道職能逐漸合二為一,僅有名稱上的差異。守巡道有一定的專管區域,通常視為省置于各地的固定派出機構,道員在轄區內權力廣泛;專務道是專管特定事務的道,以所管職事命名,是省的辦事機構,有糧儲、鹽法、兵備、河務、水利、茶馬、清軍、海防、屯田、驛傳等種類,名目繁雜,而多由守巡道兼管。(16)朱東安: 《關于清代的道和道員》,《近代史研究》1982年第4期。

鎮迪道駐扎烏魯木齊滿城,即鞏寧城,衙門設有道員一名,其下各種吏役70多名。道員一缺初被定為沖、繁、難三要滿缺(17)〔清〕 和瑛: 《三州輯略》卷二《官制門》,清道光本,第27頁。,光緒四年(1878)改為滿漢兼用(18)光緒《大清會典事例》卷六六《吏部·漢員遴選·陜甘邊缺調補》,光緒二十五年本。。從“分巡鎮迪糧務兵備道”的職銜全稱來看,該道職責應有分巡、糧務和兵備三項。關于分巡一項前已有述,實際上已經與分守職能合一,臣工奏疏在申述鎮迪道職能時屢有“該道衙門總理刑名錢谷案件,政務殷繁,實兼內地藩臬兩司之事”(19)〔清〕 那彥成: 《那文毅公奏議》卷二七,清道光十四年本,第46頁。和“鎮迪道一缺,政務繁劇,實為烏魯木齊刑錢總匯”(20)朱批奏折: 嘉慶二十三年七月二十八日,烏魯木齊都統慶祥《奏為鎮迪道常久文政務繁劇請旨暫緩引見事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-12-0331-025;朱批奏折: 道光四年九月初十日,烏魯木齊都統英惠《奏為卓異道員鎮迪道昌熾政務繁劇懇準暫緩引見事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-12-0381-095。的表述。遣戍于此的廢員史善長也記載: 鎮迪道“總理糧餉,主張升調,核轉刑名,任兼藩臬”(21)〔清〕 史善長: 《輪臺雜記》卷上,董光和、齊希編: 《中國稀見地方史料集成》第61冊,學苑出版社2010年版,第444頁。。足見鎮迪道已經將原屬分巡道的刑名事務和分守道的錢谷事務集于一身,名為分巡,實則以巡兼守。糧務一項,主要負責收儲本地征收的稅賦和內地協濟的俸廉軍餉,并發放給駐扎的文武官吏以及兵丁。戰時還須主持糧臺,為作戰部隊籌集、運送糧餉。(22)〔清〕 曹振鏞等: 《平定回疆剿擒逆裔方略》卷二一“道光六年八月丙寅”條,清道光本,第1頁。兵備一項,很大程度上只是兼銜,承平之時該道轄境內駐防的八旗和綠營各有武官統帥,主持屯防操練,道員實際上并不參與軍政,只在全疆陷入戰亂的特殊時期才見有道員帶兵作戰的記載(23)《清穆宗實錄》卷一五一“同治四年八月癸卯”條,《清實錄》第48冊,中華書局1987年版,第527頁。,故總體而言其“兵備”職能并不突出。

除以上三項列入職銜的職能外,鎮迪道還有史善長提到的“主張升調”之權,并肩負學政的部分職能。該道及其所屬職官多由陜甘兩省選派,任滿后由道員呈請烏魯木齊都統移咨陜甘總督更換。在任期間的政績由道員作出評價,呈明都統移文陜甘總督,以為升遷與否的憑證。“主張升調”這項事務在直省由布政使主持。乾隆三十七年,隨著烏魯木齊差缺糧務道的裁汰,其學政職能先是歸于巴里坤道,自巴里坤道移駐烏魯木齊改為鎮迪道后,該項職能又轉歸鎮迪道。文童考試由陜甘學政將試題封送烏魯木齊都統會同鎮迪道進行,試畢將試卷封送學政,按額取進。武童外場考試亦由烏魯木齊都統會同鎮迪道主持,將成績分別等次造冊,連同內場試卷一同封送學政,按額取進。(24)鐘興麒等校注: 《西域圖志校注》,新疆人民出版社2002年版,第486頁。

鎮迪道的職權頗為廣泛,已經超越了一般的守巡道和專務道,如同直省布按兩司的合體。因鎮迪道受烏魯木齊都統管轄就認為其“受到軍府制度制約,權力受限,以督理屯田糧務為要務”(25)吳軼群: 《清代新疆鎮迪道與地方行政制度之演變》,《中國歷史地理論叢》2007年第3輯。的觀點是值得商榷的。事實上都統軍府是鎮迪道賴以發揮職能的上級機構,對鎮迪道并無制約。

鎮迪道于乾隆四十一年定名,當時請鑄的關防全稱為“分巡鎮迪糧務兵備道,兼管哈密、辟展事務關防”(26)題本: 乾隆四十一年十二月十八日,大學士管理吏部事務舒赫德《題為遵議特訥格爾等處改設官員并鎮西府所屬統歸烏魯木齊都統管轄及改設各事宜事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-03-07118-003。。“鎮迪”指的是鎮西府與迪化直隸州,鎮西府此時轄哈密、辟展二廳和宜禾、奇臺兩縣,并以宜禾為附郭;迪化直隸州轄昌吉、阜康兩縣。鎮迪道的關防全稱大致表明了其管轄范圍,但并非全部,事實上除以上區域外,它還管轄精河(晶河)、庫爾喀喇烏蘇和木壘等地,只因這些地區沒有設置正式的政區而未列入職銜和關防之中。

本項研究針對在不同水池水深情況下，實測了4#、5#、6#隔板豎縫附近的垂線流速分布，取三處隔板同一深度流速平均值。各工況豎縫斷面垂向流速分布見圖6。試驗結果表明：三種不同水深工況，豎縫處流速分布大體相似，豎縫處流速分布從左至右逐漸增加，豎縫斷面的水流流速大體上處于0.62～0.95 m/s之間，最大流速均小于過魚對象的極限流速1.0 m/s，滿足過魚對象的上溯要求。

乾隆一朝是清代新疆府廳州縣制的奠基時期,行政建置時常處于調整和完善之中,至乾隆五十六年(1791)才穩定下來。至此鎮迪道所轄政區有一府、一州、一廳: 府即鎮西府,領宜禾、奇臺二縣;州即迪化直隸州,領昌吉、阜康、綏來(乾隆四十四年置)三縣;廳為吐魯番直隸廳,系乾隆四十四年(1779)由辟展同知移駐吐魯番改設而來。而鎮西府原管之哈密廳已于乾隆四十九年(1784)升為直隸廳,歸甘肅安肅道轄,脫離了鎮迪道的權力空間。(27)以前學界普遍認為辟展廳(乾隆四十四年后改為吐魯番廳)、哈密廳自乾隆三十八年隸鎮西府后直到咸豐五年才升為直隸廳,經筆者考證此說實誤。此外,該道還直轄有庫爾喀喇烏蘇、精河、喀喇巴爾噶遜三糧員,糧員有經征錢糧和勘理刑訟的權力(28)題本: 乾隆四十六年十一月二十八日,吏部尚書永貴《題為遵義陜甘庫爾喀喇烏蘇添設同知并喀喇巴爾葛(噶)遜改駐眷兵等各項事宜事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-03-07394-011;和瑛: 《三州輯略》卷二《官制門》,第35—36頁。,其轄地雖不是正式的政區,但擁有政區所必備的部分錢糧刑名權,因而可視為由道直轄的準政區。其他附于各州縣、轄地具有政區性質的職官還有濟木薩縣丞(屬阜康縣)、呼圖壁巡檢(屬綏來縣)、頭屯所千總(屬迪化直隸州)、蘆草溝所千總(屬昌吉縣)、塔西河所千總(屬綏來縣)。縣丞、巡檢作為佐貳雜職分擔部分州縣行政事務在內地亦有,所千總一項則須略加說明。烏魯木齊所屬地區是清代發配遣犯的重點區域,清廷定議用衛所制度管理服役年滿轉為民籍的人口(29)《清高宗實錄》卷七五九“乾隆三十一年四月庚申”條,《清實錄》第18冊,第358頁。,實際執行后只設所而未立衛。所千總本系武職差缺,初由綠營遴選,乾隆四十二年(1777)改為實缺,負責征解為民遣犯之糧石,處理戶婚、錢債、雀角、斗毆等事件(30)錄副奏折: 乾隆四十二年七月初三日,烏魯木齊都統索諾穆(木)策凌《奏請改設專員管束為民遣犯廠徒以昭慎重事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 03-1360-046。,視同文職(31)〔清〕 達林、龍鐸: 《烏魯木齊事宜》,王希隆主編: 《新疆文獻四種輯注考述》,第106頁。。以上職官都具有相對獨立的治權,所以疆臣在奏報鎮迪道所屬各地新招民戶、人口總數、倉儲糧食和經收地丁錢糧時,往往將之單獨編造,且與正式設立的州縣并列。(32)《清高宗實錄》卷一三二八“乾隆五十四年五月庚申”條,《清實錄》第25冊,第981頁;《清高宗實錄》卷一三四九“乾隆五十五年二月庚辰”條,《清實錄》第26冊,第63頁;題本: 乾隆五十五年四月初五日,陜甘總督勒保《題報乾隆五十四年盤查新疆鎮迪道所屬倉庫金銀錢文糧石數目事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-04-17600-005。

乾隆四十四年,辟展廳從隸屬鎮西府的散廳升為鎮迪道屬的吐魯番直隸廳;乾隆四十九年哈密廳從鎮西府屬散廳升為甘肅安肅道屬的直隸廳。由此,鎮迪道關防內的“兼管哈密、辟展事務”字樣名實不符。乾隆五十四年(1789)重鑄關防,文字易為“分巡鎮迪糧務兵備道,兼管吐魯番、庫爾喀喇烏蘇、晶河等處事務關防”(33)題本: 乾隆五十四年六月二十日,署理吏部尚書常青《題請另鑄甘肅鎮迪道關防事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-03-07832-007;《清高宗實錄》卷一三三三“乾隆五十四年六月戊寅”條,《清實錄》第25冊,第1053頁。,并兼用清、漢、托忒三種文字。茲將乾隆五十六年至咸豐五年(1791—1855),鎮迪道所轄政區和具有政區性質的職官駐地繪圖1以示。

圖1 乾隆五十六年至咸豐五年鎮迪道轄境

咸豐五年(1855),鎮迪道所轄政區又進行了一次調整。太平天國起義爆發后,內地發往新疆的協餉劇減,為了撙節行政開支,將鎮西府改為鎮西直隸廳,并裁汰附郭宜禾縣,劃奇臺縣隸迪化直隸州。光緒六年(1880),哈密廳從甘肅重歸新疆(34)〔清〕 劉錦棠: 《遵旨統轄哈密及鎮迪道屬文武辦理緣由折》,馬大正主編: 《清代新疆稀見奏牘匯編(同治、光緒、宣統朝卷)》上卷,新疆人民出版社2013年版,第976頁。,初隸督辦新疆軍務的欽差大臣,十二年重新劃屬鎮迪道(35)光緒《大清會典事例》卷二七《吏部·官制·各省知府等官二》,光緒二十五年本。。

鎮迪道政區在建省時期及建省之后又屢有調整,至清末轄有一府、四直隸廳: 迪化府領迪化(以原直隸州親轄地置)、昌吉、阜康、綏來、奇臺、孚遠(由濟木薩縣丞改設)六縣,呼圖壁巡檢改為縣丞,仍屬昌吉縣,稱為分縣;四直隸廳為哈密、吐魯番、鎮西、庫爾喀喇烏蘇,其中吐魯番直隸廳還轄有鄯善一縣。原管之精河糧員改為直隸廳同知,劃歸伊塔道。光緒八年(1882),劉錦棠在謀劃全疆改設郡縣時提出,鎮迪道應仿照福建臺灣之例加按察使銜,這一建議在建省后得到清廷批準(36)〔清〕 劉錦棠: 《請加鎮迪道按察使銜折》,馬大正主編: 《清代新疆稀見奏牘匯編(同治、光緒、宣統朝卷)》上卷,第1210—1211頁。,故建省后的鎮迪道除統領鎮迪一道外,還兼管全疆刑名、驛傳事務,關防文字為“甘肅新疆鎮迪道兼按察使銜,管理全省刑名、驛傳事務關防”(37)朱批奏折: 光緒朝(具體時間不詳,應在光緒十一年當年或之后不久),佚名(應為禮部尚書)《奏為刊給甘肅新疆鎮迪道兼按察使銜管理全省刑名驛傳事務關防事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-30-0077-050。。宣統二年(1910),所兼按察使銜改為提法使銜。(38)《諭旨》,《國風報》宣統二年(1910)第31期,第3頁。

需要說明的是,鎮迪道所轄一些政區和具有政區性質的區域,其印官自始至終在本境并不享有獨立的、排他的治權。這種現象源于清朝所堅持的“因俗而治”策略,對不同的族屬設置不同的職官和衙門加以管理,如哈密全部和吐魯番一部分的維吾爾民眾歸札薩克管轄,庫爾喀喇烏蘇、精河的土爾扈特蒙古部眾由各旗管理,這些地方的同知、通判、糧員主要管轄遷居或流寓而來的內地民眾。建省后,以上地方的印官職權擴大,開始兼理少數民族事務,但其本族原設的行政機構仍然發揮著較大的影響。

三、 鎮迪道的雙頭管轄體制

光緒六年以前的鎮迪道及其所屬府廳州縣建置上歸屬甘肅省,例應由陜甘總督“統轄”(39)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第6冊《奏稿六》,岳麓書社2014年版,第186頁。,但日常行政上卻就近受烏魯木齊都統“兼轄”(40)〔清〕 劉錦棠: 《各城旗丁并歸伊犁滿營添設撫標增置總兵等官額兵片》,馬大正主編: 《清代新疆稀見奏牘匯編(同治、光緒、宣統朝卷)》上卷,第1034頁。,而都統復受伊犁將軍節制。這一區域是伊犁將軍、烏魯木齊都統和陜甘總督等多方勢力交錯的地區,各方的權力需要析分。伊犁將軍對烏魯木齊都統的節制更多是流于形式,本文主要還是區分陜甘總督“統轄”與烏魯木齊都統“兼轄”鎮迪道的權力分配。

清朝統一新疆之初曾有過全面實行府廳州縣制的設想,為此特意將陜甘總督改為甘肅總督,駐扎肅州,“實為恢廓甘域之計”(41)吳廷燮: 《新疆大記補編》卷九上《郡縣建置始末一》,1935年鉛印本,第1頁。。這一設想很快被軍府制取代,遂又將甘肅總督改回陜甘總督,回駐蘭州,但烏魯木齊及其以東地區仍被乾隆指定為總督統轄。(42)《清高宗實錄》卷六一二“乾隆二十五年五月丙午”條,《清實錄》第16冊,第874—875頁。在歷任總督的籌劃下,陜甘兩省簡僻丞倅雜職數次裁撤移駐新疆,烏魯木齊及其以東逐步建立起州縣職官體系。然而新疆各地距離陜甘總督駐扎的蘭州太遠,諸事秉承往來數千里,公務不免耽延,客觀上需有大員就近兼轄。

烏魯木齊在統一新疆的過程中就曾設有辦事大臣,因需增減,員額不定。乾隆三十六年因廷議安設滿兵攜眷駐防,而改為駐扎參贊大臣一員,“統轄于伊犁將軍”(43)《清高宗實錄》卷八九六“乾隆三十六年十一月戊戌”條,《清實錄》第19冊,第1041頁。。三十八年又將參贊大臣改為都統,原因是“烏魯木齊所屬地方寬闊,而距伊犁遙遠,兵民輻輳,應辦事件甚繁”(44)《清高宗實錄》卷九三五“乾隆三十八年五月丁丑”條,《清實錄》第20冊,第582頁。,其中已經隱含了由都統兼理民政的意思。故烏魯木齊都統設立以后,開始就新疆州縣事務與陜甘總督劃分權限,逐漸形成了鎮迪道由總督“統轄”、都統“兼轄”的雙重管理局面。

總督統轄與都統兼轄之間勢必存在權責分工,就筆者爬梳資料所見,陜甘總督對鎮迪道的統轄權平時主要表現在兩個方面。一是職官選任權,該道所屬職官多被定為陜甘邊缺(45)庫爾喀喇烏蘇、精河、喀喇巴爾噶遜三地糧員初從烏魯木齊效力廢員內揀選,奏請賞給職銜前往管理,乾隆五十九年后改為由京城各部派員。,由總督從陜甘兩省內遴選派任,在新疆任職年滿后更換(46)嘉慶《大清會典事例》卷五○《吏部·陜甘邊缺調補》,嘉慶二十三年本,第16—26頁。。二是財政監督權,總督參與鎮迪道財政收支報銷,乾隆先是令都統將每年收支情況會同總督“查核詳確報銷”(47)《清高宗實錄》卷一一四六“乾隆四十六年十二月癸酉”條,《清實錄》第23冊,第362頁。,后又規定鎮迪道所屬收支冊籍由都統移送甘肅布政使衙門復核,無誤后再由總督專案題銷(48)題本: 道光十四年三月十六日,陜甘總督楊遇春《題為題銷鎮迪道屬道光十二年份征收地丁等項錢糧事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-04-20633-017。,還賦予總督查核鎮迪道錢糧收支和倉庫錢糧數目的權力(49)題本: 乾隆五十五年四月初五日,陜甘總督勒保《題報乾隆五十四年盤查新疆鎮迪道所屬倉庫金銀錢文糧石數目事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-04-17600-005。。此外,遇有鎮迪道職官犯罪,可由總督奉旨委員審定(50)錄副奏折: 道光十九年五月十八日,陜甘總督瑚松額《奏為遵旨審擬鎮西府教授楊太瑞恃符狡展被控知縣盧銘瑚等縱下凌士等案事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 03-4061-054。,發生在鎮迪道境內的司法案件如原告有異議,可以逐層上訴至總督衙門(51)〔清〕 史善長: 《輪臺雜記》卷下,董光和、齊希編: 《中國稀見地方史料集成》第62冊,第1—3頁。。

都統對鎮迪道的兼轄權有四種。一是行政管轄權,該道所屬錢糧刑名等事務俱歸都統核辦,即“總辦地方刑錢事件”(52)〔清〕 和瑛: 《三州輯略》卷二《官制門》,第3頁。。二是部分人事權,可以就職官人選與陜甘總督商議,聯名奏請。(53)《清高宗實錄》卷一○三七“乾隆四十二年七月丁亥”條,《清實錄》第21冊,第897—898頁。官員任滿后如果政務需要,都統可以奏請暫時留任(54)朱批奏折: 道光五年六月二十二日,烏魯木齊都統英惠《奏為渠工緊要請將綏來縣知縣陳繼仁暫留原任事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-01-0674-090;朱批奏折: 道光十一年五月二十二日,烏魯木齊都統成格《奏為迪化直隸州知州瑞書俸滿請暫留本任辦理經手軍需事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-12-0420-013。,或咨商總督后,由總督奏請留于口外聽用(55)〔清〕 史善長: 《輪臺雜記》卷上,董光和、齊希編: 《中國稀見地方史料集成》第61冊,第446頁。。都統還負責前文提到的官員在任期間的考核。三是職官與政區的調整權,都統可以根據政務需要奏請添設、裁撤一些職官,或變更職官駐地和職權,也可以根據治理需要調整政區建置。(56)各種資料所見該道轄境職官和政區調整,在乾隆四十年以后多由都統主持奏請。四是與直省督撫一樣,負責奏報鎮迪道境內的雨雪情況和米糧時價。(57)朱批奏折: 乾隆四十三年十一月十二日,烏魯木齊都統索諾穆(木)策凌《奏報本省所屬地方本年十月雨雪苗情事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 04-01-24-0071-054;錄副奏折: 乾隆五十一年八月三十日,烏魯木齊都統永鐸《奏報烏魯木齊所屬各州縣糧價折》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 03-0192-3131-006。

從這一權力分配格局可以看出,都統在鎮迪道日常行政事務上具有較強自主性和獨立性,最主要的表現就是總理錢糧刑名事件和享有職官與政區的調整權,而總督僅在職官選任和財政監督上權力較大。光緒六年(1880)以前,總督始終法定擁有鎮迪道職官選派權,而財政監督權的有無強弱則因時而異。

乾隆四十一年巴里坤道改為鎮迪道時,清廷定議自四十二年開始,鎮迪道所轄鎮西府、迪化州一切刑名錢谷事件俱歸都統辦理,哈密、辟展二處錢谷事件亦由道呈報都統查核報銷,刑名事件則由道審解本地駐扎的辦事大臣奏辦。(58)題本: 乾隆四十一年十二月十八日,大學士管理吏部事務舒赫德《題為特訥格爾等處改設官員并鎮西府所屬統歸烏魯木齊都統管轄及改設各事宜事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-03-07118-003;《清高宗實錄》卷一○二三“乾隆四十一年十二月丁巳”條,《清實錄》第21冊,第709頁。辟展廳在乾隆四十四年改為吐魯番直隸廳后,刑名事件亦歸都統。乾隆四十九年定議: 嗣后除民間命盜案件仍交都統辦理外,回漢交涉及尋常案件,即由吐魯番審明,分別應奏應詳辦理,仍報都統查核(《清高宗實錄》卷一二二○“乾隆四十九年十二月辛卯”條,《清實錄》第24冊,第371頁)。但從中國第一歷史檔案館所藏的奏折來看,在實際執行中,除少量維吾爾民眾之間的案件由吐魯番領隊大臣奏報外,多數案件仍由都統承辦奏報。哈密廳于乾隆四十九年劃歸甘肅安肅道,此后其刑錢事件與都統無涉。此時總督沒有鎮迪道的財政監督權。乾隆四十六年(1781),哈密通判經方虧空案發,清廷令陜甘總督查辦,結果因鎮迪道各屬錢糧俱由都統徑行報銷,導致“經方任內收支細數,總督衙門無從稽核”。乾隆遂下令鎮迪道錢糧由都統會同總督,查核詳確報銷。(59)《清高宗實錄》卷一一四六“乾隆四十六年十二月癸酉”條,《清實錄》第23冊,第362頁。緊接著烏魯木齊冒銷案又發,時任都統和鎮迪道所屬大多數官員參與其中。清廷認識到新疆州縣遠在關外,各官容易通同舞弊,釀成貪腐大案,遂進一步加強了總督的財政監督權,自四十九年開始,鎮迪道錢糧收支須造冊咨送甘肅布政使衙門復核,無誤后再由總督專案題銷。如道光二十四年(1844)陜甘總督富呢揚阿題報:“據署甘肅布政使楊以增呈,遵查鎮迪道屬每年地丁錢糧,經前任總督福康安咨準部復,自乾隆四十九年為始,照例造具考成冊籍,咨送內地專案題銷。茲奉檄準烏魯木齊都統將鎮迪道屬道光二十二年地糧奏銷,并收過房租、地租、畜稅銀兩各冊籍飭發到司,復核無異,相應詳請會題。”(60)題本: 道光二十四年四月二十三日,陜甘總督富呢揚阿《題為題銷鎮迪道屬道光二十二年份征收地丁等項錢糧事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 02-01-02-2894-013。這項規定直到咸豐年間還在照常執行。

同治初年,包含甘肅、新疆在內的西北地區相繼爆發民變,甘新之間訊息阻隔,地方大員都在忙于軍務。受戰亂環境影響,都統一方久視鎮迪道為專屬,“不樂其別有秉承”,諸事自決,致使總督“關外事體不相聞問”(61)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第6冊《奏稿六》,第186頁。,幾乎失去了鎮迪道的統轄權。光緒元年(1875)左宗棠受命以陜甘總督、欽差大臣的身份督辦新疆軍務(62)《清德宗實錄》卷六“光緒元年三月乙丑”條,《清實錄》第52冊,中華書局1987年版,第56頁。,為了統籌運餉、進兵諸事宜,他向清廷奏請重申和恢復總督對鎮迪道的統轄權。為此清廷發布上諭:“鎮迪道例應歸陜甘總督統轄,著左宗棠知照烏魯木齊都統仍歸舊制,凡鎮迪道一切公事,隨時稟報總督,以備查核。”(63)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第6冊《奏稿六》,第192頁。

光緒六年(1880),為給新疆建省做準備,左宗棠提出要將鎮迪道和安肅道屬的哈密廳劃歸新疆,結束陜甘總督對兩道、廳的統轄,“庶陜甘、新疆界限攸分,責成考核均歸畫一”。此時他還以陜甘總督的身份督辦新疆軍務,劃分陜甘與新疆的界限尚無必要,故特意申明“至關外軍務接替有人,則必劃明彼此,俾其各有遵循”(64)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第7冊《奏稿七》,第509—510頁。。同年,劉錦棠接替左宗棠署理督辦新疆軍務的欽差大臣,左宗棠隨即奏準將鎮迪道和哈密廳暫歸劉錦棠管轄(65)《清德宗實錄》卷一二三“光緒六年十一月戊辰”條,《清實錄》第53冊,第771頁。,并聲明“陜甘總督相距過遠,無庸兼管”(66)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第7冊《奏稿七》,第548頁。。至此,總督結束了對鎮迪道的統轄。

劉錦棠署理之欽差大臣并非常設之官,一旦事務辦竣隨時可能裁撤,而且清廷只是同意鎮迪道“暫歸”其統轄,如果新疆未能改建行省,則都統仍有兼轄鎮迪道的可能性。故劉錦棠與左宗棠一樣力主建省,并主張由巡撫取代伊犁將軍統轄全疆,伊犁將軍與其他各省駐防將軍一樣只管營務:“如設巡撫,不但鎮迪道無須都統兼轄,即將軍亦無庸總統全疆,免致政出多門,巡撫事權不一。其伊犁滿營似應改照各省駐防將軍營制,從新整頓,務求精實可用,庶于邊防有所裨益。”(67)〔清〕 劉錦棠: 《各城旗丁并歸伊犁滿營添設撫標增置總兵等官額兵片》,馬大正主編: 《清代新疆稀見奏牘匯編(同治、光緒、宣統朝卷)》上卷,第1034頁。光緒十年(1884)新疆建省,清廷任命劉錦棠為首任巡撫,“仍以欽差大臣督辦新疆事宜”(68)《清德宗實錄》卷一九五“光緒十年十月癸酉”條,《清實錄》第54冊,第773頁。,同時裁撤烏魯木齊都統等缺(69)〔清〕 朱壽朋編,張靜廬等校點: 《光緒朝東華錄》第2冊,中華書局1958年版,第1838頁。,從而徹底排除了都統再次兼轄鎮迪道的可能。

四、 鎮迪道的政區性質

由于新疆州縣歸陜甘總督統轄是乾隆欽定,加上都統通常只管理駐防八旗軍務、不參與民政,兼管州縣與常制不合,所以新疆建省前清廷敕修的政書、地理總志一般將鎮迪道及其所屬府廳州縣附于甘肅省下。此舉很容易導致學界將鎮迪道視為甘肅省下轄的一個普通的、監察區性質的道,從而掩蓋了其轄境政務運作的特殊性和政區性質。

與清廷敕修的材料不同,新疆尤其是烏魯木齊官員書寫和編纂的史料多強調烏魯木齊都統對鎮迪道的治權,淡化陜甘總督的統轄,這在《總統伊犁事宜》《烏魯木齊政略》《烏魯木齊事宜》等書中均有反映。例如,將道屬各官記在都統之下或記為烏魯木齊地方官員,而不將其系于總督或甘肅省。(70)〔清〕 松筠: 《總統伊犁事宜》,馬大正主編: 《清代新疆稀見史料匯輯》,全國圖書館文獻縮微復制中心1990年版,第131頁;〔清〕 佚名: 《烏魯木齊政略》,王希隆主編: 《新疆文獻四種輯注考述》,第11—14頁;〔清〕 達林、龍鐸: 《烏魯木齊事宜》,王希隆主編: 《新疆文獻四種輯注考述》,第105—106頁。首任烏魯木齊都統索諾木策凌敘述下轄文官的隸屬關系時,徑稱“州郡各率其屬隸兵備道,道率其屬隸都統”(71)〔清〕 索諾木策凌: 《西亭碑文》,〔清〕 俞浩: 《西域考古錄》卷八,清道光海月堂雜著本,第13頁。。嘉慶年間烏魯木齊都統和瑛所修《三州輯略》記述都統職權時說:“我朝高宗純皇帝平定準回兩部,天山南北置巡道、府、廳、州、縣,無異直省,而以都統轄之,則是以治屯行軍而兼膺民社也。”(72)〔清〕 和瑛: 《三州輯略》卷二《官制門》,第2頁。

陜甘總督雖然負責選派鎮迪道官員,但這些官員一經派往,其日常行政事務即全向都統負責。烏魯木齊距離蘭州太遠,文報往還動輒經年累月,鎮迪道的錢糧奏銷駁回后重造花費的行政成本太高,因此只要收支數字相合,甘肅一方復核無異,即由總督題請報銷,只是報銷時假手總督而已。可見總督對鎮迪道事務的介入其實是很有限的,對該道的統轄很大程度上只是一種“遙領”(73)〔清〕 劉錦藻: 《清朝續文獻通考》卷三二○《輿地考十六·甘肅省》,民國景十通本,第10601頁。。陜甘總督左宗棠曾就此一針見血地指出:“鎮迪一道名雖隸陜甘總督管轄,而實則由烏魯木齊都統及各大臣就近督率,公事一切由其主持。”(74)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第5冊《奏稿五》,第495頁。光緒元年,左氏督辦新疆軍務,在奏折中抱怨時任鎮迪道道員“甚至到任履歷亦不呈遞,尋常寒暄啟候亦不之及”,還有“……臣非于部文中見其名,尚不知其誰,何況望其稟商公事乎?”(75)〔清〕 左宗棠著,劉泱泱等校點: 《左宗棠全集》第6冊《奏稿六》,第186頁。說明承平之時總督對鎮迪道統轄本就很弱,若再遇到戰亂阻隔和官員畛域,則幾同完全脫離。

乾隆二十七年,清廷設立伊犁將軍時規定,包括烏魯木齊在內的今新疆全境所有官兵“皆聽將軍總統調遣”(76)〔清〕 傅恒等: 《平定準噶爾方略續編》卷一九“乾隆二十七年十月壬子”條,《景印文淵閣四庫全書》史部第117冊,第761頁。,并載諸敕書。此舉奠定了伊犁將軍法定統轄全疆軍務的政治基調,所以無論是乾隆三十六年設立的烏魯木齊參贊大臣還是后來由其改設的都統,因都是武職只能納入伊犁將軍的屬員。清廷雖明確都統“仍屬伊犁將軍節制,聽其調遣”,但這種節制限于軍務方面,且僅要求都統將應行奏辦之事知會伊犁將軍(77)《清高宗實錄》卷九三五“乾隆三十八年五月丁丑”條,《清實錄》第20冊,第582頁。,都統可以單獨具奏,不需要與伊犁將軍聯名。如此松散的節制關系在實際執行過程中就變成了“都統不受伊犁將軍節制,有疑難事咨商取決”(78)〔清〕 史善長: 《輪臺雜記》卷上,董光和、齊希編: 《中國稀見地方史料集成》第61冊,第454頁。。可以說伊犁將軍對烏魯木齊都統的節制只是“法定”或理論上的,旨在強調都統為將軍屬員,都統轄境為伊犁將軍所統全疆的一部分(79)清代新疆建省前纂修的全域性方志多將都統和所轄鎮迪道納入記述范圍,此舉看似與陜甘總督統轄鎮迪道矛盾,實際上是地方主政者洞悉該處政務運作的實質: 總督統轄是虛,都統兼轄是實,故從伊犁將軍節制烏魯木齊都統的視角出發,將之納入記述范圍。,并無其他實際意義。總之,在同治三年(1864)新疆爆發民變以前,無論是被賦予統轄鎮迪道之責的陜甘總督還是奉命節制烏魯木齊都統的伊犁將軍,實際上對此處府廳州縣事務的話語權都很有限。

前文所引有關鎮迪道職能的史料當中屢次強調其“任兼藩臬”或“刑錢總匯”,而是否具有錢糧刑名權是判斷一個職官轄境為政區的關鍵。由此來看,鎮迪道轄境性質顯然已經突破單純的監察區而具有較強的政區屬性。如果將都統所轄鎮迪道與內地行省相比,可以發現彼此有不少相似之處: 都統在轄境內“統轄滿漢文武官員”“總辦地方刑錢事件”(80)〔清〕 和瑛: 《三州輯略》卷二《官制門》,第3頁。,享有相當多行省督所撫擁有的軍事、司法和財政權力,并如督撫一樣負責奏報轄境的降水和物價情況,故被視為“體制與督撫同”(81)〔清〕 薩迎阿: 《心太平室詩鈔》,道光十三年本,第12頁。。鎮迪道衙門則主理所屬府廳州縣的民政、財政和司法事務,任兼藩臬,職同行省布、按兩司的合體。此外,都統與鎮迪道道員還共同肩負著行省學政的部分職責。這種規制在時人看來與行省相仿,所以當地“道府州縣稱滿城曰省中”(82)〔清〕 薩迎阿: 《心太平室詩鈔》,第13頁。,禮部也規定鎮迪道道員“見都統如見督撫儀”(83)〔清〕 史善長: 《輪臺雜記》卷上,董光和、齊希編: 《中國稀見地方史料集成》第61冊,第444頁。,表明從地方到中央都認為都統轄境具有行省性質,否則地方官員不會將都統和道員駐扎的滿城鞏寧城比擬為行省省會,禮部制定道員謁見都統禮儀時也不會比照行省督撫。

然都統為軍府之制,與行省制度畢竟有別,區別主要表現在三個方面。一是都統為旗缺武官,除統率駐防旗營外,還節制綠營,即“督理八旗、綠營軍務”(84)〔清〕 和瑛: 《三州輯略》卷二《官制門》,第3頁。,軍權比行省制下滿漢兼用、只統領和節制綠營的督撫明顯要重,這是其軍府性質所決定的。二是職官體系和規模有差異: 都統行督撫之權,而無督撫之名;其下無藩臬二司,由道員代行職權;設有內地不常見的糧員、所千總承擔州縣部分職能;所轄府廳州縣數目比行省少得多。三是都統在轄境內并不像督撫一樣享有完整和獨立的治權,不完整源于與府廳州縣并立的還有一些少數民族行政機構和銜命的其他欽差大臣(如吐魯番領隊大臣),不獨立是因為一方面在軍事上受到伊犁將軍名義上的節制,另一方面陜甘總督掌握著職官選任和財政監督的權力。

余 論

清朝政務運作中的“援例”現象較為突出,烏魯木齊都統兼轄鎮迪道本是因其轄境距離總督駐地太遠的變通之舉,但在援例盛行的背景下,一些面臨相似情況的地區開始效仿這種變通體制,改革所屬地區的官制,其中以直隸總督所轄熱河道最為典型。熱河道置于乾隆五年(1740)(85)《清高宗實錄》卷一一二“乾隆五年三月己酉”條,《清實錄》第10冊,中華書局1985年版,第651頁。,至乾隆四十三年轄有承德一府,府轄一州五縣(86)《清高宗實錄》卷一○四八“乾隆四十三年正月乙亥”條,《清實錄》第22冊,第10—11頁。,以理事同知、通判管州縣事,皆為滿缺,例由直隸所屬其他地區調往,與鎮迪道職官從陜甘調派類似。其轄境內移民與蒙民雜處,交涉案件繁多,履任官員因任期太久,“往往未屆推升,先已緣事降革。人皆視為畏途,公事每多貽誤”(87)〔清〕 那彥成: 《那文毅公奏議》卷七二,第83頁。。且距總督駐地太遠,行政靡費巨大。至道光年間,為了振興該處吏治、節約行政成本,直隸總督開始援引烏魯木齊成案謀求改制。(88)前引傅林祥《直省何曾僅止一督——官員職能變化與清代直隸省的政治地理格局演變》一文對熱河道的改制有深入論述,本文重在分析鎮迪道對熱河道改制的借鑒意義。

道光四年(1824),總督蔣攸铦會同熱河都統奏準縮短熱河道屬職官的任期,以轄境地居口外,與陜甘邊缺情形相同,奏準按陜甘烏魯木齊邊缺之例,歷俸三年揀員換回,根據政績決定升遷與否。七年,總督那彥成又進行了一次重大改革,主要措施有二。一是仿照陜甘邊缺例,除道府仍為滿缺外,其余六州縣不拘滿漢任用。二是依烏魯木齊鎮迪道之例,擴大熱河都統職權,除蒙民、蒙漢交涉事件照舊由都統核辦外,又將民人案件和所有錢谷事件均由熱河道就近報都統題咨。(89)〔清〕 那彥成: 《那文毅公奏議》卷七二,第84—87頁。經過這次調整,自道光八年(1828)起,除各官仍由總督選調外,熱河道“事務俱歸都統”(90)〔清〕 俞正燮: 《癸巳存稿》,遼寧教育出版社2003年版,第141頁。。都統“以軍府之制兼行省之規,與直隸督臣分疆而治”(91)《熱河改建行省之大會》,《申報》宣統二年四月十七日,第1張第5版。,道員“經理刑名錢谷,實兼兩司之任”(92)〔清〕 朱壽朋編,張靜廬等校點: 《光緒朝東華錄》第3冊,第3098頁。,也形成了一個相對獨立的政區,只在名義上仍屬于直隸省。新疆建省后鎮迪道加按察使銜,有御史援鎮迪道例奏請加熱河道按察使銜(93)〔清〕 朱壽朋編,張靜廬等校點: 《光緒朝東華錄》第3冊,第3099頁。。鎮迪道按察使銜改為提法使銜后,熱河都統亦奏請暫加熱河道提法使銜,法部認為“熱河道員暫加提法使銜一節,亦如新疆鎮迪道加提法使銜成案,事同一律”(94)上海商務印書館編譯所編,王蘭萍、馬冬梅點校: 《大清新法令》第11卷,商務印書館2010年版,第63頁。。這些都表明鎮迪道行政規制一直是熱河道改制效仿、參照的對象,對其他地區的行政建置具有借鑒意義。

熱河都統的“以軍府之制兼行省之規”與烏魯木齊都統的“治屯行軍兼膺民社”甚為相似,但事務受直隸總督干預較少,又不受其他大員的節制,享有更完整的治權,這種權力劃分格局為民國時期熱河成為特別區,進而獨立建省奠定了歷史基礎。而烏魯木齊都統則因建省前受伊犁將軍的“法定”節制,轄境理論上屬于伊犁將軍所統全疆的一部分,建省后改由新疆巡撫統轄全疆,于是鎮迪道與其他新設三道(阿克蘇道、喀什噶爾道、伊塔道)一起被劃歸新疆巡撫管轄,未能如熱河一樣獨立建省。