備案設施農業用地管理現狀及其優化策略

陸 婞

（廣東省國土資源技術中心，廣東 廣州 510075）

設施農業用地是促進現代農業發展，推動我國從傳統農業向現代農業轉型的重要產物，是農業現代化的重要發展方向，同時也是助力鄉村振興戰略實施的重要手段，成為實施精準扶貧戰略、提高農民收入水平、決勝全面小康的有力保證[1-2]。由于設施農業用地經濟效益較高，近年來的用地規模增長較快。設施農業用地多使用耕地或者非耕農用地進行建設，且以設施農業用地之名進行違法建設的問題日益凸顯，成為自然資源執法部門愈發重視和加強監管監測的用地類型。在設施農業用地管理方面，目前主要采取備案制度，以備案的形式進行管理。但目前備案設施農業用地存在與現狀地類認定不一致、監管較弱、備案意識不強等問題。基于此，本文通過對備案設施農業用地的管理現狀進行歸納總結，梳理備案設施農業用地管理現狀存在的主要問題，并提出了具有針對性的對策建議。

1 我國設施農業用地界定

廣義上的設施農業包括設施種植業和設施養殖業兩大類，如畜禽養殖、水產養殖等；狹義的設施農業則只包括設施種植業，也稱為設施園藝[2]。在我國最新的國家標準《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017）和行業標準《第三次全國國土調查技術規程》（TD/T 1055—2019）中，設施農業用地的概念均表述為“設施農用地”，意指“直接用于經營性畜禽養殖生產設施及附屬設施用地；直接用于作物栽培或水產養殖等農產品生產的設施及附屬設施用地；直接用于農業項目輔助生產的設施用地；晾曬場、糧食果品烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等規模化糧食生產所必需的配套設施用地”。

2 備案設施農業用地管理現狀

目前，我國備案設施農業用地以“政策文件指引—系統備案監管—日常執法巡查”為管理方式的主要內容。在政策文件指引方面，原國土資源部（現自然資源部）出臺的歷年設施農業用地相關政策文件主要聚焦于規范設施農業用地的使用和加強設施農業用地的管理等方面，如促進規模化設施種植業、設施養殖業和現代農業健康發展；進一步完善現行的設施農業用地管理政策和相關文件，規范和改進設施農業用地管理，建立長效機制，及時掌握設施農業用地情況；利用信息化手段強化用地監管；農業設施建設用地需落實“進出平衡”等，不斷促進我國設施農業用地管理從模糊到清晰，從宏觀概括到具體完善[3-4]。

在設施農業用地備案系統監管方面，自然資源部辦公廳以掌握全國設施農業用地使用情況、加強用地監管、保障用地規范有序使用和設施農業健康發展為目的，于2020 年7 月發布《關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》，明確在取得用地、設施建成和變更項目三個階段通過“設施農業用地監管系統”上圖入庫，納入自然資源“一張圖”進行統一監管。設施農業用地上圖入庫范圍包括畜禽養殖、水產養殖和作物種植等用地情形。嚴禁將非設施農業用地以設施農業用地的名義進行上圖入庫[5]。上報內容包括新增項目、改擴建項目的基本信息錄入，設施建成后的信息修改和外業調查，項目變更階段續期或轉為其他農業用途，停止設施農業生產等信息的填報或修改編輯，具體監管流程如圖1所示。

圖1 設施農業用地監管系統備案監管流程

在日常執法巡查方面，設施農業用地問題的癥結核心在于如何有效平衡與處理好用地需求和耕地保護之間的關系，以保護耕地和規范用地為要求，備案設施農業用地執法巡查近年來愈發受到政府執法部門的關注，監管檢查以開展常態化巡查為主，主要巡查內容以農業大棚房違法改建、建立私家莊園、建立農家樂、違規硬化路面、土地用途擅自改變等設施農業用地“非農化”為主。

3 備案設施農業用地存在的主要問題

設施農業用地屬于農用地范疇，根據設施農業用地用途限定，需屬于畜禽養殖、農產品生產和農業項目輔助生產等農業設施用途，但實際利用情況多有出入且監管效率滯后，備案設施農業用地主要存在以下問題。

3.1 備案設施農業用地與現狀地類調查認定存在不一致的情況

從設施農業用地備案系統要求的角度分析，由于執法監管的重點為設施農業用地是否破壞耕作層、是否使用永久基本農田、建設的設施建筑物或構筑物是否符合設施農業用地使用標準、是否違法建設等方面，各地在辦理設施農業用地備案的過程中，大多存在較為明顯的耕作層破壞或者使用規模較大的特點，如用途為以建造建筑物或構筑物為主的養豬、養雞、養牛等設施養殖業用地，或設施農業用地使用當事人為受到政府重點監管的規模化經營養殖或種植的農業公司。這就導致設施農業用地使用當事人在申報設施農業用地使用時，多以集中連片的一定區域范圍為界，對整體范圍進行申報使用和備案，但在項目實施建設階段，并非所有用地均作為設施農業用途，導致備案設施農業用地與現狀地類調查結果存在較多不一致情況，備案的設施農業用地范圍內存在較多現狀調查為林地、草地、農村道路甚至村莊用地等其他土地用途類型。

3.2 現狀調查認定為設施農業用途的土地未進行備案管理

根據現狀地類調查工作要求，設施農業用地圖斑的最小上圖面積標準為200 m2，現狀調查的地類上圖精度較高。因此，現狀地類調查認定為設施農用地的單個圖斑具有量多且面積較小的特點。由于較為煩瑣的備案手續，且備案往往涉及地塊測繪、繳納耕地恢復、植被恢復等費用，在花費的時間周期和金錢的影響下，在一定程度上影響了非大規模專業化種植或養殖的普通個體農戶的備案意愿。因此，個體農戶在使用設施農業用地的周期較短、規模較小、產生的經濟效益較低且缺乏監管監測的情況下，備案意愿普遍不高，備案率偏低[6]，導致較多設施農業用地未進行及時備案。

3.3 備案系統動態監管較弱，備案信息更新程度低于現狀變化速度

申請使用設施農業用地的期限短則1 年左右，長則20 年之久，由于政府相關管理部門缺乏配合，后續監管困難[7-8]，已備案的設施農業用地實際土地利用已發生變化，轉為了其他非設施農業用地使用，相關建筑物或構筑物實地已拆除，針對此種情況，目前主要是通過對遙感影像前后時相的監測結果進行比對。由于缺乏相關監管和約束手段，受政府管理效能的有限性影響，即使不再作為設施農業用地使用，還是存在信息變更滯后，仍舊作為設施農業用地進行管理的情況，導致政府部門掌握的相關信息不夠準確，影響土地利用效率和效益。

4 對策建議

4.1 設施農業用地備案范圍須與現狀調查進行協調

現狀調查認定地類工作主要依據地類調查技術規程的調查方法而定，而備案設施農業用地主要以項目管理的形式進行，偏向業務性，與現狀地類調查存在較大差異。在全國已普遍啟用國土“三調”成果的背景下，各地自然資源管理部門在辦理設施農業用地備案時，根據當事人申請的實際建設范圍，并結合國土“三調”成果及年度國土變更調查更新成果進行范圍的劃定，嚴禁當事人通過“圈地”形式把不作為設施農業用地使用的用地范圍進行整體打包備案，并按年度嚴格核實備案的設施農業用地與現狀調查地類是否協調一致，如不一致，應重點關注，查清原因，實行分類管理或整改。

4.2 已調查認定的設施農業用地應及時進行備案管理

針對大量現狀零散、面積較小且以個人名義進行使用的未備案的設施農業用地，自然資源管理部門應督促設施農業用地使用當事人及時進行備案。鼓勵設施農業用地使用當事人直接以現狀調查認定的設施農業用地范圍作為備案范圍，免去重復地塊測繪所花費的費用，同時簡化備案程序，當事人僅需提交申請表，政府部門管理人員應協助其進行系統備案操作等較為復雜煩瑣的備案程序。

4.3 加強政策宣傳，強化動態監管

指導市縣抓住土地日活動、日常執法巡查等契機，加強設施農業用地政策宣傳工作，向社會大眾特別是農民群眾宣傳設施農業用地的管理工作要求。引導農民群眾自主依法依規辦理備案手續，減少因備案不及時而造成的違規用地情況[9]。結合衛星影像、地面傳感設備，加強設施農業用地動態監測和日常監督管理、執法巡查、現場踏勘和用地審查等工作[10]。充分利用人工智能、變化發現、執法巡查、設施農業用地摸排等多種手段加強監測，及時掌握設施農業用地使用情況。對于現狀調查為設施農業用地而未備案的，應督促當事人盡快完善備案手續，如實在系統進行備案；對于已備案但實地已發生變化，不再作為設施農業用地用途使用的，應按客觀情況調查為其他地類，并及時在系統內進行信息變更，終止項目，最終逐步實現設施農業用地常態化更新與監管。