國家“互聯網+教育”戰略的政策導向分析

陳麗 唐雪萍

[摘? ?要] 以互聯網為核心的新一代信息技術對各行各業產生了顛覆性影響，國家也啟動了“互聯網+教育”戰略，先后出臺了一系列相關政策文件。研究以創新為核心價值，以“互聯網+教育”外延的“六個新”為依據，從學理的視角對國家政策導向進行了分析，旨在揭示國家政策在推動教育創新方面的導向情況。研究利用“互聯網+教育”政策關鍵詞庫，對“互聯網+教育”相關國家政策文件進行了關鍵詞詞頻分析，以關鍵詞詞頻占比表征政策文本對某一“新”維度的關注度。研究發現，國家政策對網絡空間建設、數字資源要素、教師職業發展、監管評估制度、組織機制、試點示范等方面關注度較高，導向較為明確；相比而言，國家級政策對網絡教育新規律、教育供給側改革、數據應用、人力資源保障、知識產權等方面關注度較低，導向較為模糊。研究不僅可以幫助讀者更深入地把握現階段國家政策的主要關注點，還期待為完善“互聯網+教育”相關政策提供學理依據。

[關鍵詞] 互聯網+教育； 政策導向； 政策關鍵詞庫； 分析

[中圖分類號] G434? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A

[作者簡介] 陳麗（1964—），女，天津人。教授，博士，主要從事“互聯網+教育”、繼續教育、遠程教育、教育大數據研究。E-mail：lchen@bnu.edu.cn。

一、研究背景

以互聯網技術為代表的新一代信息技術具有顛覆性特征，在提高人類生產力的同時，變革著人類生產生活的各個方面。人類正在從原來的以物理空間和人類社會網絡為主的二元空間走向以物理空間、人類社會空間和信息空間為主的三元空間[1]，這一重大變化正在給人類生產生活的各個方面帶來重大影響，推動教育生態體系變革，機遇與挑戰并存。

為了順應科技進步推動教育變革的歷史潮流，抓住我國互聯網教育的先發優勢，推動教育從數字化走向網絡化，構建教育發展新生態，我國政府主動謀劃，做出了一系列部署。2015年，國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，提出利用互聯網探索新型教育服務供給方式。而后，國家教育信息化政策及教育事業發展規劃等文件都對“互聯網+教育”工作進行了部署，2021年11月，中共中央、國務院正式下發了文件《關于推進“互聯網+教育”發展的指導意見》（簡稱《指導意見》），將“互聯網+教育”上升為國家戰略，對“互聯網+教育”發展作了全面的部署?！盎ヂ摼W+教育”是利用新一代信息技術，更新教育理念、變革教育模式、推動教育創新發展的新形態[2]?！盎ヂ摼W+教育”的定義深刻地揭示了“互聯網+教育”的創新本質?！盎ヂ摼W+教育”不是傳統學校教育的網上搬家，也不僅限于優質資源的廣泛共享，而是教育組織體系和服務模式的重構。

在制定“互聯網+教育”戰略規劃及落實規劃過程中，由于教育領域的復雜性特征和“互聯網+”的創新與不確定性特征，對“互聯網+教育”的內涵還存在認識上的模糊，對互聯網的創新特征認識仍未形成共識[2]。因此，在教育實踐和教育決策兩個層面都存在一定程度的誤區：在教育實踐層面，教育實踐群體對創新著力點理解不準確，容易在政策執行過程中偏離方向；在教育決策層面，教育決策群體對“互聯網+教育”創新方向認知不全面，容易造成政策導向的局限性。本研究以創新為核心價值，以互聯網推動教育變革的原理為依據，對國家政策導向開展評估，重點回答兩個問題：第一，現階段，國家層面的政策對“互聯網+教育”創新發展導向的關注重點有哪些？第二，下一步國家層面的政策對“互聯網+教育”創新發展導向還應該關注什么。研究將幫助實踐者準確把握現階段“互聯網+教育”創新發展的著力點，幫助教育決策者全面認識“互聯網+教育”創新發展的方向，為完善“互聯網+教育”政策文件提供研究依據。

二、理論基礎與分析框架

本研究以作者提出的“互聯網+教育”的外延為理論基礎。“互聯網+教育”創新形態主要包括：1.新空間：即云網端一體化的教育網絡空間；2.新模式：即利用網絡空間優化教育實踐的創新方案；3.新業態：即互聯網教育應用中孕育而生的新機構、行業和角色；4.新要素：即網絡空間教育應用中出現的新成分；5.新制度：即促進教育創新、支持新理念和新模式的新體制與新機制；6.新理念：即新知識觀和新本體論[2]。“互聯網+教育”的“六個新”是本研究的學理基礎。

本研究將政策文本作為研究樣本，以政策文本中的關鍵詞出現的頻率作為關注程度的依據，以“互聯網+教育”政策關鍵詞分類框架作為分類統計的框架?！盎ヂ摼W+教育”政策關鍵詞分類框架是筆者所在團隊在前期研究中形成的政策分析工具（簡稱“框架”）?？蚣軐⑸鲜觥傲鶄€新”逐級分解為政策關鍵詞，形成政策關鍵詞庫，包含7個一級類別和28個二級類別，共計2592個關鍵詞[3]（見表1）。

三、政策文本選取

本研究將2015年7月國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》作為“互聯網+教育”工作的第一個國家政策文本，也是政府推動“互聯網+教育”工作的時間起點。政策文本選取的時間為2015年7月至2022年7月，政策文本選取的范疇是上述時間段內將“互聯網+”或者“互聯網+教育”發展作為政策目標的國家政策文本，經篩選，本研究將表2中的12個政策文本作為分析樣本。

四、數據處理方法

（一）構建關注度指標

本研究借助“互聯網+教育”關鍵詞庫，構建政策關注度指標，表征國家級政策對某一維度的關注和重視程度。

關注度具體計算方式為，假定本文從一份政策文本中抽取到關鍵詞總頻數為N，其中，k類別下關鍵詞總頻數為n，則該政策文本對該類別關注度ek為：

（二）關注度指標可視化

本研究利用R的WeightedTreemaps包，繪制關鍵詞頻次馮洛諾伊圖，可視化呈現國家級政策關注度及對應關鍵詞占比。在關鍵詞頻次馮洛諾伊圖中，多邊形大小反映了對應關鍵詞頻在所有詞語中的占比，關鍵詞后面的數字表示該關鍵詞出現的頻次。

五、研究結果

除綜合詞外，國家級政策對新空間和新模式關注程度最高，其余依次是新制度、新要素、新理念和新業態（見表3），網絡學習空間是“互聯網+教育”的發展基礎[16]，“停課不停學”實踐中已經反映出網絡學習空間建設存在短板，國家政策新空間維度重視程度最高，說明網絡學習空間建設的基礎性和重要性已經成為共識。新模式關注度略低于新空間，位列第二，說明實踐模式也是教育管理者關注的重點。與此形成對比的是，國家政策對新業態和新理念的關注稍顯不足，筆者認為，這種現象有可能會制約“互聯網+教育”創新發展。

（一）新空間：平臺體系關注較高，教學裝備關注較低

在新空間維度，國家政策中平臺體系相關表述的占比最高，其余依次是技術工具、空間管理、網絡接入、教學裝備（見表3）。在平臺體系方面，“網絡學習空間”“資源平臺”出現的頻次最高（如圖1所示），說明國家級政策對以資源平臺為實踐樣態的網絡學習空間關注度最高。除此之外，還提及了“管理服務平臺”“研究平臺”“教學平臺”“數據平臺”“大平臺”等關鍵詞，國家政策所關注的教育平臺體系正在趨向多樣化，各平臺聯通與統籌建設成為新的實踐課題，“互聯網+教育”大平臺建設開始受到關注[17]。

在技術工具方面，“移動應用”一詞被提及的頻次最多，這是因為《教育部關于引導規范教育移動應用有序健康發展的意見》對于移動應用類工具的規范應用進行了指導，提高了國家級政策對于技術工具的關注度。此外，“云技術”“物聯網”在國家政策文件中被提及的頻次也較多，說明國家政策對這類顛覆性技術也較為關注。圖中還可以看到“圖譜工具”“智能助手”“自適應學習”等關鍵詞，但多邊形面積較小，說明國家政策對這類認知工具關注度較小。在教育數字化轉型的過程中，技術扮演的角色將從輔助教師的教轉為支持學生的學[18]，認知工具開發應該受到更多關注。

在教學裝備方面，“數字校園”一次出現的頻率高于其他詞匯，說明數字校園是網絡學習空間的重要組成部分。相比而言，“移動終端”“智能教室”等詞出現的頻率較少，筆者認為，移動終端配備的思路長期存在分歧，是政策導向有些模糊的原因。

在空間管理方面，“網絡安全”一詞出現的頻次遠高于其他詞匯，說明網絡安全是新空間建設過程中最受關注的空間管理工作。其次是“個人信息”“不良信息”“監測預警”“等級保護”等詞匯，說明國家政策中較為關注保護師生網絡空間個人信息安全。值得關注的是，在《教育部等六部門關于推進教育新型基礎設施建設構建高質量教育支撐體系的指導意見》中，首次提及了“綠色上網”一詞，將為師生提供綠色、健康的網絡學習空間納入了教育專網的建設目標。

在網絡接入方面，政策文本中既提到了“寬帶網絡”“衛星網絡”等詞匯，也提到了“高速網絡”“無線網絡”“教育專網”等詞匯，說明國家政策對于網絡接入方面的關注點正在從保障網絡連通轉向提速增質。一方面，繼續保障農村中小學教學點百分百入網，解決邊遠地區的用網問題，縮小教育數字鴻溝；另一方面，也關注提高網絡帶寬，增強網絡服務對于多元教育應用的支持能力[19]。

（二）新要素：數字資源關注較高，數據要素關注較低

在新要素維度，國家政策對于數字資源要素的關注程度明顯高于數據要素（見表3）。

在數字資源方面，“共建共享”“資源供給”等詞出現的頻次較高，說明資源共建共享機制是國家政策較為關注的話題（如圖2所示）。“萬堂”“一師一優課”“班班通”等關鍵詞體現出我國數字教育資源的數量優勢。而“優質數字資源”出現頻次較高，則體現出國家政策對數字資源的質量要求。

在數據要素方面，國家政策文本對數據要素的關注比較全面，涵蓋了數據采集、數據存儲、數據匯聚、數據分析、數據安全等各方面（如圖2所示）。其中，“數據庫”“數據中心”“數據匯聚”等詞匯出現的頻次較高，其次是“數據分析”“數據安全”“數據標準”等詞匯，說明數據的有效匯聚是政策關注的重點，再其次是數據的分析應用。數據匯聚既是基礎性工作，也涉及體制機制的優化完善。數據的有效匯聚需要優化原來的條塊分割、科層化的教育行政組織體系，消除教育部門之間、教育部門與其他部門之間的數據壁壘，支持數據的共享應用[20]；促進教育領域各部門業務規則數據化、規范化，優化業務流程，建立權責明晰的教育治理體系[21]。

（三）新模式：教師發展關注較高，教學模式關注較低

在新模式維度，國家級政策對教師發展模式的關注度最高，其余依次是教育治理模式、教學模式、學生評價模式、人才培養模式和教學供給模式（見表3）。教學供給模式創新打破了原有的學校、班級教學界限，重構教育服務生態，凸顯“互聯網+教育”變革特征[22]，但國家政策對教學供給模式改革的政策關注度最低，這種現象與互聯網在推動供給側改革方面的優勢是矛盾的。

在教師發展模式方面，“信息化教與學”在相關政策文件中出現的頻次最高，其次是“優秀師資”“教師隊伍”“名師”“網絡研修”等詞語（如圖3所示）。說明國家級政策在教師發展方面最關注教師信息化教學能力的提升，其次是通過網絡研修等方式提高名師資源的輻射力，帶動更多教師專業能力提升。

在教育治理方面，“電子政務”關鍵詞出現的頻次最高，其次是“綜合治理”“管理模式”“科學決策”。這說明國家級政策在教育治理方面尤其關注教育行政辦公數字化轉型，涉及數據的匯聚與共享、業務事項的梳理與優化等工作，是教育管理精細化和決策科學化重要基礎。

在教學模式方面，“混合式學習”出現的頻次最高，說明基于線上線下空間融合的混合式教學成了國家政策在教學模式方面關注的重點。其次是“教學改革”“跨學科教學”“個性化教學”等關鍵詞，說明政策已經關注到課堂教學改革的必要性。

在學生評價方面，“考試”“測評”是出現頻次最高的關鍵詞，說明考試仍然是國家級政策中最為關注的學生評價方式。同時，還出現了“在線考試”“智能測評”等關鍵詞，說明國家政策已經關注到考試手段的優化。除“考試”“測評”外，“綜合素質評價”出現的頻次較高，說明國家政策也關注教育評價的全面性。

在人才培養模式方面，“人才培養”“產教融合”等關鍵詞出現的頻率較高，說明國家級政策中較為關注社會實踐對人才的需求，希望人才培養目標能夠與社會發展需求相結合。其次，“學分銀行”“學分互認”等關鍵詞出現的頻率也較高，說明國家級政策也較為關注學分轉化、應用等方面的機制建設。

在教學供給方面，互聯網推動教學供給模式創新呈現出供給方式的靈活化、供給主體多元化、供給內容個性化、供給單元碎片化、供給關系轉為消費驅動等趨勢[23]。在國家級政策中，“服務供給”“社會機構”出現頻次最高，其次是“專遞課堂”“名校網絡課堂”等，說明國家級政策主要關注供給方式的靈活化、供給主體的多元化，在供給關系轉為消費驅動、供給單元碎片化方面關注較少。

（四）新理念：聯通理念關注較高，知識觀念關注較低

在新理念方面，國家政策文本中占比最多的是聯通觀方面的表述，其余依次是人才觀、教育觀，知識觀。

在聯通觀方面，國家政策文本中沒有出現“聯通主義”這一直接表述，但基于聯通觀念的“融合融通”“開放共享”“協同合作”“互聯互通”相關表述占比較高（如圖4所示），說明聯通的理念已經成為各級政策文本中的潛在共識。這一現象進一步說明，政策文本中所體現出來的聯通觀，并非自上而下的理論演繹，而是自下而上的實踐要求。在人才觀方面，“信息素養”被提及的頻次遠高于其他詞匯，其次是“創新能力”，說明國家政策較為關注學習者信息素養和創新能力的培育。在教育觀方面，“終身學習”“個性化”“多樣化”“智慧教育”出現的頻次較高，說明國家級政策已經關注到人們日益多樣化、個性化的學習需求，并著力提供多樣化受教育方式。

（五）新業態：市場機制關注較高，具體業態關注較低

在新業態維度，國家政策整體關注度較低，除市場機制子維度外，其余各維度上的關鍵詞頻次占比均不足1%（見表3）。市場機制相關詞匯主要出現于《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，正是這份政策文件孕育了“互聯網+教育”的新思想。后來，《教育部等十一部門關于促進在線教育健康發展的指導意見》針對在線教育市場發展提出了較為具體的指導，建立了規范制度，引導行業健康有序發展。

在教學服務方面，“教學服務”“學習支持”等詞出現頻次較高（如圖5所示），說明國家級政策已經關注到了線上教學服務業態。值得關注的是，政策文本中三次提及了“校外線上培訓”一詞，對校外線上教培這一特定行業給予了一定的關注。通過回溯原文后發現，對校外線上培訓的指導出自《教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》和《教育部等十一部門關于促進在線教育健康發展的指導意見》，要求“在校外線上培訓機構實施學科類培訓的人員應當取得教師資格證”“規范面向中小學生利用互聯網技術實施的學科類校外線上培訓活動”等，說明相關政策不僅關注到校外線上教學服務的迅猛發展，而且逐步細化完善相關政策，引導行業健康有序發展。在平臺運營服務方面，出現頻次最高的仍是“運維服務”，說明國家級政策中對于平臺穩定運行的關注度較高，尚未關注到平臺的運營服務能力的重要性。在資源服務方面，“資源服務”一詞出現的頻次較高，但是對于數字資源服務的分類整理、優化、推送等具體服務形式相關的關鍵詞卻提得不多，說明國家級政策中已經開始關注到資源服務建設，但指導還不夠具體，也從側面說明實踐中可能還未形成值得關注的具體業態。數字資源服務是促進資源有效利用的重要方式[24]，平臺運營服務則是提高平臺服務效率的關鍵[2]，鑒于教育實踐中還存在著數字資源和平臺利用效率不高等問題[25]，亟須提高對這兩類服務業態的關注。

（六）新制度：監管評價關注較高，人才保障關注較低

在新制度方面，監管評價制度是國家政策推動“互聯網+教育”發展過程中關注度最高的制度，其余依次是組織機制、試點示范、經費投入、知識產權和人才保障（見表3）。

在監管評價制度方面，國家級政策中既提到了“監督檢查”“教育督導”等比較籠統的詞匯，也有“備案審核”“清單”“準入”等比較具體的詞匯（如圖6所示），反映出國家在推進“互聯網+教育”發展過程中已經積累了較為落地的監管評價經驗。

在經費投入方面，“投入保障”“財政經費”“教育經費”出現的頻次較高，說明政府財政經費是推進“互聯網+教育”發展的主要經費來源。同時，“多元投入”相關表述的出現意味著國家級政策也鼓勵更多主體參與供給優質教育產品與服務。

在組織機制方面，“責任機制”“聯盟機制”“領導機制”是國家級政策中提及頻次最高的關鍵詞。其中，“責任機制”和“領導機制”體現出我國社會主義體制的特點，而“聯盟機制”則體現出“互聯網+教育”的特殊屬性。“互聯網+教育”的推進工作涉及多部門、多體系，需要一定的體制機制來保障跨部門、跨層級的協同合作，聯盟機制不失為一種值得探索的方案。例如，《教育部關于數字教育資源公共服務體系建設與應用的指導意見》中提出，“國家平臺和省級體系間、不同的省級體系間要通過聯盟等形式構成一種新型的協作伙伴關系，在明確體系各方權責的基礎上，通過共建共治、協作配合實現并共享國家體系的服務功能”[7]。

在試點示范機制方面，國家級政策中“示范作用”“優秀典型”出現的頻次最高，說明部分地區先行先試，形成成功經驗后再做推廣是國家推進“互聯網+教育”的重要方式。其中，“示范課”“示范區”“示范校”等詞，說明我國的試點示范制度包含多個層次；“展覽”“現場觀摩”等詞說明我國已經探索出多種推廣方式，相關機制已經較為成熟。

在知識產權保護方面，“知識產權”這一核心詞匯出現的頻次最高，其次是“原創”“版權保護”，說明國家級政策已經關注到數字資源知識產權保護機制，但關注度較低，導向較為模糊。知識產權保護制度聚焦數字教育資源的原創性保護，對于激發創作者的創作熱情和分享意愿有較大的正面意義[26]。教師是我國數字資源創作的重要主體，相關版權保護機制的缺乏會使得教師資源分享意愿不高，資源難以廣泛共享[16]。

在人才保障方面，“人才培訓”相關表述被提及的頻次最多，說明人才培訓是國家政策中提供人才保障的主要方式。其次是“網絡安全人才培養”，說明國家級政策中關注到了網絡安全人才的培養問題，并提出通過“加強網絡空間安全、人工智能等相關學科建設”等具體方式關注高校網絡安全人才培養。值得反思的是，國家文件沒有關注揭示新教育規律的學科建設。目前，北京師范大學專門設立了互聯網教育專業碩、博士點，已經揭示出“互聯網+教育”的新知識觀、新本體論和新方法論，并培養了一批“互聯網+教育”領域的高端人才。筆者認為，國家政策對互聯網教育專業的忽視，也從一個角度反映出決策群體對互聯網顛覆傳統教育理論的認知嚴重不足。

六、總結與建議

通過上述研究發現，國家政策對網絡空間建設、數字資源要素、教師職業發展、監管評估制度、組織機制、試點示范等方面關注度較高，導向較為明確；相比而言，國家政策對網絡教育新規律、教育供給側改革、數據應用、人力資源保障、知識產權等方面關注度較低，導向較為模糊。這種現象反映出我國“互聯網+教育”尚處于發展的起步階段，主要任務都是圍繞空間和資源建設部署。雖然國家政策文本中對體制機制有所涉及，但大都是被動應對實踐中的管理挑戰，較少有體制機制主動創新的政策部署。國家政策對網絡教育新規律、教育供給側改革等方面關注不足，反映出決策群體對互聯網顛覆性作用和著力點認知不足；國家政策對數據應用、人力資源保障和知識產權等方面關注不足，反映出“互聯網+教育”創新的長期性、艱巨性和挑戰性。

研究表明，互聯網改變了知識的形態、范疇及生產和傳播方式，正在推動教育的認識論發展[27]；互聯網改變了教育的本質，正在推動教育的本體論發展[28]；互聯網改變了教與學的線性關系，正在推動教育的方法論發展[29]。揭示“互聯網+”時代教育的新認識論、新本體論和新方法論，對更新教育理念至關重要，是構建新教育生態體系的思想基礎。前期教育信息化中常見的“新瓶裝舊酒”現象，就是教育思想創新落后于技術應用造成的。筆者認為，國家政策應將教育規律的挖掘作為重要任務加以部署和推動。

2022年初，我國實施教育數字化戰略，加速推動教育數字化轉型。教育數字化轉型是教育全領域、全要素、全過程的變革，是教育信息化的創新階段[30]，“互聯網+教育”是教育信息化從融合走向創新的過渡階段，“互聯網+教育”創新程度直接影響甚至決定教育數字化轉型的進程。筆者認為，基于互聯網信息空間的變革規律，借鑒互聯網在生產和消費領域供給側改革的成功經驗，國家政策應加強推動教育供給側改革，將教育供給側改革作為互聯網推動教育變革的主要著力點。

“互聯網+教育”是信息技術對教育產生變革性影響的開始，對這場變革的深刻性和系統性的認識將隨著教育創新實踐發展不斷深化，國家政策必將隨著實踐與認識的深化做出新的部署和指導。

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Analysis of Policy Orientation of the National "Internet + Education" Strategy

CHEN Li1，? TANG Xueping2

（1.Research Center of Distance Education， Beijing Normal University， Beijing 100875;

2.Office of Teaching and Research， Advanced Training Center of State Grid， Beijing 100192）

[Abstract] The new generation of information technology with the Internet as its core has had a disruptive impact on all walks of life， and the state has also launched the "Internet + Education" strategy and issued a series of related policy documents. With innovation as the core value， this study analyzes the national policy orientation from a theoretical perspective based on the "six new" extensions of "Internet +Education"， aiming to reveal the orientation of national policies in promoting educational innovation. This study analyzes the keyword frequency of national policy documents related to "Internet+ Education" by using the policy keyword database of "Internet + Education". The frequency of the keywords is used to characterize the attention paid to a "new" dimension in the policy documents. This study finds that national policies pay more attention to cyberspace construction， digital resource elements， teachers' professional development， supervision and evaluation system， organizational mechanism， and pilot demonstration， etc.， and the orientation is clear. In contrast， the national policies pay less attention to the new laws of online education， education supply-side reform， data application， human resource security， intellectual property rights and other aspects. This study can not only help readers grasp the main concerns of national policies at the present stage， but also provide theoretical basis for improving the policies related to "Internet+ Education".

[Keywords]? Internet+ Education; Policy Orientation; Policy Keyword Database; Analysis