一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的架構(gòu)、構(gòu)成與構(gòu)建（下）

嚴劍峰

上海財經(jīng)大學(xué)國防經(jīng)濟研究中心

（接上期）

三、一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的構(gòu)成

1. 一體化的國家戰(zhàn)略體系

對于一個國家來說，要實現(xiàn)的目標是多元的，但是最基本的目標無外乎“民富國強”或“富國強軍”，即發(fā)展和安全兩大主題。這里所說的發(fā)展，指社會的高質(zhì)量全面發(fā)展，涉及政治、經(jīng)濟、科技、文化、生態(tài)、教育與人才等眾多領(lǐng)域；安全，指國家的總體安全，也涉及政治、經(jīng)濟、科技、文化、國防與軍事、生態(tài)與生物、糧食與能源、網(wǎng)絡(luò)與信息、太空與海洋、外交與海外利益等眾多領(lǐng)域。因此，為了實現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標，必須制定不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略相互交疊、相互支撐、相互協(xié)同，形成一個完整的戰(zhàn)略體系，共同推動國家總體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

從時間維度來看，戰(zhàn)略可以分為長期、中期、近期戰(zhàn)略。中國共產(chǎn)黨的長期目標就是“團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”。為了實現(xiàn)“全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，總的戰(zhàn)略安排是分兩步走：從二〇二〇年到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；從二〇三五年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。”這就是把戰(zhàn)略目標分為長期目標、中期目標和近期目標。可見，從時序上看，戰(zhàn)略必須保持任務(wù)的階段性、目標的一致性、工作的持續(xù)性，形成戰(zhàn)略序列，保持戰(zhàn)略定力，久久為功。一旦某一領(lǐng)域的戰(zhàn)略制定完成，為了推動戰(zhàn)略的實現(xiàn)，還必須把這一戰(zhàn)略自上而下、由遠及近、由粗及細地遞進分解，轉(zhuǎn)化為有關(guān)部門可以實現(xiàn)的規(guī)劃、計劃、項目，并給予預(yù)算支持，以保證戰(zhàn)略落到實處。

從戰(zhàn)略空間來看戰(zhàn)略體系和戰(zhàn)略布局問題，就包括陸海空天電網(wǎng)認知等場域，而陸上和海上空間又分東西南北中等，因此，還必須“完善國家安全力量布局，構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系。”

戰(zhàn)略的制定與實施就是要實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底、時序相接”的全領(lǐng)域、全時段、全過程覆蓋，實現(xiàn)各種戰(zhàn)略的協(xié)同與對接，最終形成一體化的國家戰(zhàn)略體系；戰(zhàn)略協(xié)同是戰(zhàn)略體系的基本要求，沒有協(xié)同的戰(zhàn)略體系就是“一盤散沙”，正是通過戰(zhàn)略間的協(xié)同作用，實現(xiàn)戰(zhàn)略實施效果的倍增效應(yīng)或乘法效應(yīng)。國家戰(zhàn)略體系的一體化，就是國家層面將各種相互關(guān)聯(lián)的國家戰(zhàn)略整合形成有機整體的過程。

2. 一體化的國家戰(zhàn)略能力

戰(zhàn)略是環(huán)境、目標和行動的統(tǒng)一體。因此，戰(zhàn)略能力就是一個組織采取一定的行動，綜合運用內(nèi)外部環(huán)境中的資源和力量，以達成戰(zhàn)略目標、獲取戰(zhàn)略主動的能力。從戰(zhàn)略能力的生成過程來看，戰(zhàn)略能力首先包括資源與力量的建設(shè)與培育能力、動員能力和組織運用能力；任何組織都存在于一定的環(huán)境之中，為了實現(xiàn)組織的穩(wěn)定、生存和發(fā)展，就必然會存在組織內(nèi)部或組織之間的競爭或?qū)梗@也是中央多次提及并強調(diào)“偉大斗爭”“斗爭精神”“斗爭本領(lǐng)”的緣故。“戰(zhàn)略”是解決“做什么”和“怎么做”的問題，而“能力”則解決“能不能做好”“怎么才能做好”的問題。從戰(zhàn)略管理的全過程來看，要經(jīng)歷戰(zhàn)略籌劃、戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略評估、戰(zhàn)略調(diào)整等幾個階段，各個階段所需的能力可以分別稱之為戰(zhàn)略籌劃能力、戰(zhàn)略實施能力、戰(zhàn)略評估能力、戰(zhàn)略調(diào)整能力，與戰(zhàn)略實施相關(guān)的還必須具備戰(zhàn)略支撐能力。當(dāng)然，不同的戰(zhàn)略有不同的目標，不同的目標就要有不同的資源和力量支撐，以及相應(yīng)的實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的戰(zhàn)略能力。從不同的國家戰(zhàn)略目標來看，一個國家的戰(zhàn)略能力又包括保持社會安定團結(jié)的能力、經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的能力、維護國家安全和利益的能力等，其中穩(wěn)定與安全是基礎(chǔ)，而發(fā)展又為穩(wěn)定和安全提供物質(zhì)基礎(chǔ)，所以在平時的發(fā)展中，也要照顧到國家安全的需求，一體化謀劃、建設(shè)與運用。

在這所有的能力中，一個國家的科技創(chuàng)新能力是最為重要的基礎(chǔ)能力，因為無論是發(fā)展還是安全，涉及國家發(fā)展與安全的所有核心領(lǐng)域，幾乎都必須依靠科技創(chuàng)新作為基礎(chǔ)性的保障。一個缺乏科技創(chuàng)新能力的國家，將在長期的國際競爭中敗下陣來。科技創(chuàng)新能力又依賴于人才和教育，所以，在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記指出“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。”此外，組織動員能力則是一個國家的核心戰(zhàn)略能力。任何組織的發(fā)展都不可能是一帆風(fēng)順的，會經(jīng)常碰到各種各樣的困難，甚至是危及組織存亡的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，此時的組織就必須要有一個堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，以動員組織的內(nèi)外部資源和力量來化解和消除前進過程中的各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)，實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標。對于國家而言，無論是平時的建設(shè)，還是應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)，組織動員能力都是調(diào)動各種資源和力量實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的根本性手段，是戰(zhàn)略實施的根本性保證。為此，我們必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心地位，完善高效權(quán)威的國家發(fā)展與安全的領(lǐng)導(dǎo)體制，構(gòu)建一體化國家戰(zhàn)略體系的組織保障體系，強化國家發(fā)展與安全工作的協(xié)調(diào)機制，厘順黨政、軍政、軍地、軍民之間的關(guān)系，做到“兩個堅持”“兩個維護”，通過黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)和組織動員把國家強盛的偉力轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力。我國偉大的抗疫斗爭就充分顯示了這種集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和強大組織動員能力的重要性。

3. 一體化國家戰(zhàn)略體系與能力的組織保障

戰(zhàn)略不會自動產(chǎn)生，也不會自動實現(xiàn)。戰(zhàn)略一定是組織的戰(zhàn)略，依靠組織制定、實施并不斷加以評估矯正和調(diào)整。沒有組織體系的依托，戰(zhàn)略就只能是沒有軀殼的“靈魂”和沒有根基的“空中樓閣”。為了制定、監(jiān)督、實施國家戰(zhàn)略體系，必須有一定的組織體系作為保障。與國家戰(zhàn)略制定、實施有關(guān)的組織體系可以分為戰(zhàn)略制定層、戰(zhàn)略執(zhí)行層和戰(zhàn)略支撐層。

戰(zhàn)略制定層。我國已于2014 年1 月決定設(shè)立國家安全委員會，作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作。但是隨著國家安全利益的不斷拓展，我國安全面臨的現(xiàn)實和潛在威脅不斷增多，國家安全涉及的領(lǐng)域越來越寬，內(nèi)容越來越多、越來越專業(yè)，國家安全形勢也越來越復(fù)雜，由單一的國家安全委員會將很難應(yīng)對這種復(fù)雜的局面。隨著國家安全的內(nèi)涵和外延的深刻變化，維護國家安全的力量構(gòu)成和協(xié)調(diào)機構(gòu)也應(yīng)隨之變化，因此，建議國家根據(jù)戰(zhàn)略所涉及的領(lǐng)域，把原來的國家安全委員會改名為“國家發(fā)展與安全委員會”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重要領(lǐng)域的發(fā)展與安全問題，并在國家發(fā)展與安全委員會下面設(shè)立負責(zé)各個不同領(lǐng)域發(fā)展與安全的分委員會，其成員來自中共中央委員會委員、國務(wù)院有關(guān)部委、中央軍委下屬機構(gòu)；各個發(fā)展與安全分委員會作為中央關(guān)于某個領(lǐng)域發(fā)展與安全工作與事項的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本領(lǐng)域發(fā)展與安全重大事項和重要工作，并對國家發(fā)展與安全委員會負責(zé)。在國家安全委員會成立之前的反恐領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組其實也就相當(dāng)于現(xiàn)在各自領(lǐng)域發(fā)展與安全分委員會的雛形。而國家發(fā)展與安全委員會負責(zé)國家整體的、跨域的重大國家發(fā)展與安全事務(wù)，起草總體國家發(fā)展與安全戰(zhàn)略。以各個領(lǐng)域的發(fā)展與安全分戰(zhàn)略支持國家總體發(fā)展與安全戰(zhàn)略，以各個分領(lǐng)域的發(fā)展與安全分委員會支撐整個國家發(fā)展與安全委員會的目標與行動。

戰(zhàn)略執(zhí)行層。“一分部署，九分落實”。再好的戰(zhàn)略也必須通過實施才能變?yōu)楝F(xiàn)實。國家戰(zhàn)略的執(zhí)行層主要成員就是國務(wù)院下屬各部委和中央軍委下屬各軍種總部及其他機構(gòu)。他們既是戰(zhàn)略制定層各個分委員會的成員單位，也是某個方面或領(lǐng)域戰(zhàn)略執(zhí)行的主要單位，通過他們的規(guī)劃、計劃、項目和預(yù)算，使得國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可實施的具體行動方案和年度預(yù)算，保證國家戰(zhàn)略一步步變成現(xiàn)實。

戰(zhàn)略支撐層。戰(zhàn)略的實現(xiàn)需要借助一定的力量體系，這種力量體系包括為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標所依賴的各種力量和資源基礎(chǔ)。這些資源和力量既包括國家所有的各種戰(zhàn)略咨詢與研究機構(gòu)、國家實驗室、大學(xué)及其附屬研究機構(gòu)、各級行政事業(yè)單位、軍隊與公安等機構(gòu)，也包括其他的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源環(huán)境基礎(chǔ)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、國際友好力量等，如市場上的高新技術(shù)企業(yè)、研究機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、社會安保力量等。這些實體為國家戰(zhàn)略的實施提供力量和資源的支撐。前面的一類實體機構(gòu)，可以直接利用行政指令的方式調(diào)用，是國家戰(zhàn)略力量最重要的支柱；后一類資源與實體則可以通過法律、市場、征召等方式加以動員。戰(zhàn)略支撐力量既是平時發(fā)展的動力和基礎(chǔ)，也是應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)、保證國家安全的依托。

4. 實現(xiàn)一體化國家戰(zhàn)略的資源與手段

國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，必須依托于一定的資源和力量，這些資源和力量就構(gòu)成了一國“硬實力”的基礎(chǔ)。資源表現(xiàn)為人、財、物、知識、信息等，力量則具體表現(xiàn)為人財物的組合，是組織化的資源，是具體的個人或組織，其規(guī)模大小不同，組織化程度也有所不同。國家實驗室、高校、國有企業(yè)、軍隊、公安、國家行政系統(tǒng)、戰(zhàn)略物資儲備系統(tǒng)都是高度組織化的戰(zhàn)略力量。國家運用自己所擁有的資源與力量達成戰(zhàn)略目標的能力就構(gòu)成了一個國家的“軟實力”，包含了組織動員能力、國家意志、民族凝聚力和民眾的愛國主義精神等。對于一個國家而言，最重要的資源包括自然資源、人才資源、科技資源、信息與情報資源、國防資源與戰(zhàn)略物資儲備等；最重要的力量包括黨政軍的組織力量、國家安全防衛(wèi)力量、戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新力量等。這些資源和力量既是下一輪戰(zhàn)略目標制定的邏輯起點，也是上一輪戰(zhàn)略實施、培育建設(shè)的結(jié)果。

國家無論是實現(xiàn)發(fā)展目標，還是實現(xiàn)安全目標，都要借助一定的手段。發(fā)展是財富創(chuàng)造和積累的過程，而安全是對發(fā)展成果、人民生命財產(chǎn)和國家利益的保護和守衛(wèi)。發(fā)展要充分調(diào)動全體人民的積極性，成果也由創(chuàng)造者本人及全體國民所享有，所以必須借助市場的力量來調(diào)動千百萬勞動者的積極性；安全則具有明顯的公共品特性，主要由政府通過國家再分配手段進行提供，主要表現(xiàn)為國家預(yù)算分配形式，因此必須實現(xiàn)戰(zhàn)略—規(guī)劃—計劃—項目—預(yù)算之間的貫通。計劃和市場是培育和動員國家戰(zhàn)略資源和能力的基本手段，也是國家組織動員能力的基本手段。無論是市場的手段還是計劃的手段，都需要一定的法律法規(guī)、政策制度作為保障。

四、一體化國家戰(zhàn)略與能力體系的構(gòu)建

構(gòu)建一體化國家戰(zhàn)略和能力體系就是要實現(xiàn)國家總體發(fā)展與安全戰(zhàn)略和各個分領(lǐng)域發(fā)展與安全戰(zhàn)略的貫通，實現(xiàn)戰(zhàn)略—規(guī)劃—計劃—項目的貫通，實現(xiàn)決策層—執(zhí)行層—支撐層的貫通，實現(xiàn)戰(zhàn)略—力量—資源的貫通。為此，必須重視國家發(fā)展與安全戰(zhàn)略體系的制定與銜接，重視戰(zhàn)略—規(guī)劃—計劃—項目的銜接，重視黨和國家戰(zhàn)略管理組織體系的建設(shè)與完善，重視國家戰(zhàn)略資源與力量的建設(shè)和積累，特別是要重視科技創(chuàng)新能力和國家組織動員能力建設(shè)。(完)