行刑銜接中的檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建
——以食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法為例

趙旭光, 楊林霈, 顧斯琪

(1,2.華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京 102206; 3.北京科技大學(xué) 文法學(xué)院,北京 100083)

一、問(wèn)題的提出

行刑銜接,又叫兩法銜接,主要是指行政執(zhí)法與刑事司法的有機(jī)銜接。具體而言,行刑銜接的作用是確保案件得到應(yīng)有處理,實(shí)現(xiàn)其合法性和有效性。在食品安全領(lǐng)域中,近二十年的改革一定程度上取得了實(shí)效,但也暴露出制度規(guī)定與具體適用的矛盾,主要表現(xiàn)為“四多四少”(1)孫謙2003年9月26日“在建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機(jī)制座談會(huì)上的講話”。現(xiàn)象。針對(duì)該問(wèn)題,國(guó)務(wù)院、最高檢及各部委頻繁發(fā)文,國(guó)務(wù)院2000年開(kāi)展打假聯(lián)合行動(dòng),首次提出行刑銜接中的問(wèn)題[1]。為解決銜接過(guò)程中的實(shí)際障礙,2001年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序的決定》,針對(duì)協(xié)作規(guī)范市場(chǎng)秩序提出了明確要求[2]。同年7月,國(guó)務(wù)院通過(guò)制定行政法規(guī),首次對(duì)兩法銜接進(jìn)行規(guī)定(2)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》于2020年8月修訂。。隨后,最高檢等部門為實(shí)踐之需進(jìn)一步出臺(tái)細(xì)化規(guī)范(3)2001年12月,最高檢頒布的《人民檢察院辦理行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》;2006年1月,最高檢、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》。。2010年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳針對(duì)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行動(dòng),明確了公安機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查制度。2011年2月,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等九部門《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》,提出了檢察監(jiān)督、信息共享等銜接舉措,尤其是對(duì)兩法銜接中涉嫌犯罪案件雙向移送進(jìn)行了明確規(guī)定,標(biāo)志著我國(guó)行刑銜接制度的初步形成[2]。至2021年10月《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》出臺(tái),要求把嚴(yán)格落實(shí)兩法雙向銜接機(jī)制,盡職立案監(jiān)督,依法嚴(yán)懲落實(shí)到兩法處罰之中[3]。截至目前,已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)范性文件或者規(guī)定,從數(shù)量以及立法目的來(lái)看,政策、法規(guī)的制定者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到實(shí)踐中可能出現(xiàn)的銜接問(wèn)題,因而試圖不斷細(xì)化,進(jìn)行修正。

以食品安全領(lǐng)域?yàn)槔?雖然在政策法規(guī)層面不斷完善,但在實(shí)踐中仍面臨較多的困難。目前最高檢、公安部以及地方各級(jí)公安、檢察、行政機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域常用“重拳出擊”“昆侖行動(dòng)”詞匯[4],來(lái)形容在食品安全領(lǐng)域的專項(xiàng)行動(dòng),可見(jiàn)該領(lǐng)域問(wèn)題之多發(fā)。不可否認(rèn),食品安全領(lǐng)域的犯罪常常呈現(xiàn)多發(fā)、技術(shù)認(rèn)定、適用標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)設(shè)備缺乏等困難,相較于一般的刑事犯罪,其更加需要銜接舉措。在食品安全領(lǐng)域中,行刑銜接的問(wèn)題也與該領(lǐng)域本身所具有的行政屬性有關(guān),即目前絕大多數(shù)的食品安全犯罪是以行政處罰為前置,進(jìn)而銜接刑事司法。在此基礎(chǔ)上,對(duì)于食品安全領(lǐng)域犯罪的追究,需要行政機(jī)關(guān)的移送或者公民的線索舉報(bào)、監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中,涉及食品安全領(lǐng)域的單位、企業(yè)或者個(gè)人往往是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶或?qū)Ξ?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)有一定貢獻(xiàn)者,在違反相應(yīng)的行政法前提下,出于地方保護(hù)或者政績(jī)的需要,往往以罰代刑或者有案不移,這在一定程度上看似保護(hù)了地方經(jīng)濟(jì),實(shí)則損害了法律和公平正義,且容易滋生食品監(jiān)管領(lǐng)域的腐敗。這些從形式上看是食品安全領(lǐng)域中的常見(jiàn)問(wèn)題,但本質(zhì)上仍然是行刑銜接不暢所導(dǎo)致的,由此也容易導(dǎo)致食品安全追訴無(wú)法觸及問(wèn)題核心,從而形成惡性循環(huán)。當(dāng)前在實(shí)踐中的不適,均說(shuō)明了我們需要真正發(fā)現(xiàn)存在于食品安全領(lǐng)域行刑銜接的問(wèn)題,深入思考,繼而提出行之有效的舉措。

當(dāng)前學(xué)者們關(guān)于“兩法銜接”的研究形成了諸多成果,主要體現(xiàn)在銜接的具體運(yùn)行機(jī)制和程序設(shè)計(jì)上,幾乎涉及“兩法銜接”的所有問(wèn)題[5]。筆者看來(lái),前述研究成果,倘若能被真正吸收適用,在很大程度上可以解決該領(lǐng)域的銜接問(wèn)題。從現(xiàn)行實(shí)踐來(lái)看,學(xué)者研究和國(guó)家規(guī)定均著力于如何銜接,但對(duì)銜接不暢的本質(zhì)原因即監(jiān)督不到位,尚不重視。任何行之有效的機(jī)制,離不開(kāi)相應(yīng)的監(jiān)督者。法治依托于法制,其實(shí)質(zhì)上仍然是由人來(lái)具體進(jìn)行制度的建設(shè)和落實(shí),在這個(gè)過(guò)程中不僅是銜接,更重要的是對(duì)于整體的監(jiān)督,這也是現(xiàn)代法治程序正當(dāng)性的要求。沒(méi)有好的監(jiān)督機(jī)制,也就無(wú)法良性運(yùn)轉(zhuǎn)。基于上述內(nèi)容,本文圍繞食品安全領(lǐng)域中檢察監(jiān)督不到位的問(wèn)題進(jìn)行分析探討,以期構(gòu)建一種全新的檢察監(jiān)督機(jī)制,真正解決該領(lǐng)域中的行刑銜接問(wèn)題。

二、食品安全犯罪追訴中行刑銜接不暢——以河南為樣本

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民生活質(zhì)量日漸提升,舌尖上的安全問(wèn)題也逐漸暴露,威脅人民的生命安全。有鑒于此,我國(guó)開(kāi)始了相關(guān)領(lǐng)域的立法工作,先后制定或修訂了《關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》《中華人民共和國(guó)刑法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等一系列相關(guān)法律法規(guī)。

如前所述,目前對(duì)于該領(lǐng)域的制度銜接方式采用二元制方式,即以行政處罰和刑事追訴結(jié)合,通過(guò)行政處罰前置,對(duì)案件本身可能構(gòu)成犯罪的,移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹?從而啟動(dòng)刑事追訴。在具體實(shí)踐中往往以“專項(xiàng)行動(dòng)”等“運(yùn)動(dòng)式”方式進(jìn)行集中整治。如各地區(qū)開(kāi)展“利劍行動(dòng)”,突出打擊食品安全犯罪[6],“全鏈條打擊食品安全犯罪,切實(shí)維護(hù)人民群眾舌尖上的安全”[7],對(duì)于上述行動(dòng),其實(shí)踐效果如何,以河南為樣本,筆者進(jìn)行分析。

2007年,由河南省整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、河南省人民檢察院、省公安廳等五部門聯(lián)合印發(fā)的《河南省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)中明確:“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送給公安機(jī)關(guān);在行政執(zhí)法、立案?jìng)刹檫^(guò)程中發(fā)現(xiàn)國(guó)家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的,應(yīng)當(dāng)移送同級(jí)檢察院控告申訴檢察部門。”該《辦法》中還規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的程序、移送的材料、部門的銜接配合等,可以說(shuō)十分細(xì)致。自2013年,省公安廳、省檢察院開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng),且直至近幾年,行動(dòng)依然頻繁。以筆者收集整理的近3年數(shù)據(jù)來(lái)看,省公安廳在2018年上半年共偵辦食品案件1173件,同比上升101.2%,刑事拘留1401人(含藥品案件),批準(zhǔn)逮捕623人,移送起訴1411人;辦理食品類行政案件366起,行政拘留352人,涉及食品類行政案件三分之二以上都是以行政拘留處理。在2019年上半年,無(wú)論是案件的偵辦數(shù)量,還是逮捕數(shù)量都呈現(xiàn)下降趨勢(shì),尤其食品類行政案件數(shù)量同比下降了87.7%,行政拘留人數(shù)下降88.6%,與2018年呈現(xiàn)鮮明對(duì)比。此后,在2020年無(wú)論是案件的偵辦數(shù)量還是抓捕犯罪嫌疑人又都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì),但是到了2021年上半年,通過(guò)公安部的信息統(tǒng)計(jì),不到半年的時(shí)間,查辦案件和抓捕嫌疑人數(shù)量,反而減少了。可見(jiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)抓捕的犯罪嫌疑人并沒(méi)有全部批捕和起訴,而是轉(zhuǎn)換為行政處罰或者其他替代措施。

對(duì)比表1數(shù)據(jù),我們可以發(fā)現(xiàn)上述現(xiàn)象,即河南省公安廳2018年查辦數(shù)量增長(zhǎng),2019年下降,2020年有所增長(zhǎng),2021年同比全國(guó)同時(shí)期案件數(shù)量下降。在該時(shí)期最高檢的數(shù)據(jù)表明,移送起訴案件減少,批捕數(shù)量減少。由此我們?cè)诶碚撋峡梢酝茰y(cè),倘若地方加大在該領(lǐng)域的整頓行動(dòng)或者響應(yīng)上級(jí)號(hào)召,會(huì)在很大程度上影響案件的數(shù)量和偵辦力度。同時(shí)結(jié)合公安部與最高檢同時(shí)期的數(shù)據(jù),我們可以從側(cè)面反推出,全國(guó)公安機(jī)關(guān)在2021年半年抓捕嫌疑人接近9000人,即使下半年的抓捕數(shù)量同上半年,全年近1.8萬(wàn)人左右,但就最高檢接近全年的移送起訴數(shù)量來(lái)看,仍然有接近一半的嫌疑人最終以行政處罰處理。就最高檢官網(wǎng)顯示的2020年數(shù)據(jù),檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持把訴前維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài),93.8%的案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決[8]。由此可見(jiàn),在現(xiàn)行制度下,檢察機(jī)關(guān)往往以行政處罰等替代刑事追訴。雖然使得經(jīng)濟(jì)上得到了賠償或者彌補(bǔ),但是在針對(duì)犯罪打擊上,其實(shí)并沒(méi)有起到良好的效果與作用,仍然有相當(dāng)多的案件存在著應(yīng)追訴而未訴的問(wèn)題。筆者認(rèn)為這種現(xiàn)象的根源在于,行政主導(dǎo)下的檢察追訴活動(dòng)不便或者較難開(kāi)展,這和檢察權(quán)的弱化以及監(jiān)督無(wú)力,從而導(dǎo)致不到位有著密切關(guān)系。深層次的原因是在行刑銜接過(guò)程中,檢察院并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的檢察監(jiān)督權(quán),而是受制于地方。筆者以河南省商城縣行政公益訴訟為例進(jìn)行分析[9],2020年在該縣檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)中,針對(duì)11家餐飲具集中消毒服務(wù)單位存在生產(chǎn)區(qū)衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)、生產(chǎn)工藝存在缺陷、衛(wèi)生質(zhì)量管理不到位等問(wèn)題,向該縣衛(wèi)生健康委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱縣衛(wèi)健委)發(fā)出檢察建議,督促其依法履行對(duì)轄區(qū)內(nèi)餐飲具集中消毒服務(wù)單位的衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé),依法查處相關(guān)違法行為。而縣衛(wèi)健委收到檢察建議后,未在規(guī)定期限內(nèi)作出書面回復(fù),也未按檢察建議要求依法履職。此后檢察機(jī)關(guān)再次向縣衛(wèi)健委發(fā)出督促函,督促其依法履職。時(shí)隔半月后,縣衛(wèi)健委才書面回復(fù)稱,已對(duì)涉事企業(yè)進(jìn)行整頓治理,進(jìn)行行政處罰。而商城縣人民檢察院跟進(jìn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題依然存在,縣衛(wèi)健委并未進(jìn)一步采取措施進(jìn)行有效監(jiān)管,食品安全隱患并未消除,因而提起行政公益訴訟。就本案而言,檢察機(jī)關(guān)在專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)存在安全隱患,而該隱患想必并非僅是檢察機(jī)關(guān)采取行動(dòng)時(shí)才出現(xiàn),此前為何該隱患沒(méi)有查處?以筆者拙見(jiàn),該涉案企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有著一定貢獻(xiàn),因而該縣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其處理較輕。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)在該案中屬于事前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行督促,而事中的監(jiān)督職能卻因檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)并未有相關(guān)權(quán)力,得不到應(yīng)有的重視,由此最終以訴訟形式解決。雖然案件最終得到解決,但正如該案所示,倘若檢察機(jī)關(guān)后續(xù)沒(méi)有跟進(jìn),那該案想必也不會(huì)以訴訟形式解決。這說(shuō)明仍有大量案件隱藏或者被“按下來(lái)”,尚未顯現(xiàn)。

表1 河南省及全國(guó)食品案件查辦情況

三、食品安全領(lǐng)域行刑銜接不暢的核心原因——檢察監(jiān)督不到位

食品安全領(lǐng)域兩法銜接不暢的原因有很多,比如制定的規(guī)范性文件政策層極高、法律層級(jí)低等,不能為其提供較強(qiáng)的適用依據(jù),從而實(shí)踐效果低于預(yù)期。同時(shí),一旦涉嫌違法犯罪的企業(yè)受到行政或刑事等追究,會(huì)影響其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)。因此,對(duì)此類案件,通常會(huì)采取不移送或適當(dāng)罰款替代刑事追究等方式處理,從而削弱了對(duì)犯罪的打擊力度(4)例如,曾轟動(dòng)全國(guó)的三鹿奶粉事件集中反映了這一問(wèn)題。在2003年安徽省阜陽(yáng)市奶粉事件爆發(fā)時(shí),就已經(jīng)為三鹿奶粉事件埋下了導(dǎo)火索。但為保護(hù)這一龍頭企業(yè),地方政府將此事件掩蓋下來(lái),直到2008年“三聚氰胺事件”的爆發(fā)才徹底暴露這一問(wèn)題,使本可提早解決的食品安全問(wèn)題未能及時(shí)解決。。除了上述原因外,還有許多其他原因,本文選取其中的核心因素——檢察監(jiān)督進(jìn)行研究分析。之所以選取檢察監(jiān)督進(jìn)行研究分析,是因?yàn)槟壳霸谡麄€(gè)食品安全領(lǐng)域行刑銜接過(guò)程中,檢察監(jiān)督的到位與否直接影響著銜接的實(shí)際效果。從上述河南的樣本分析就可以看出檢察監(jiān)督在提倡的同時(shí),實(shí)質(zhì)反映的是檢察監(jiān)督不到位,這也是食品安全領(lǐng)域行刑銜接不暢的重要原因。無(wú)論是因?yàn)榈胤降慕?jīng)濟(jì)保護(hù)傾向,還是由于私利的權(quán)力尋租,良好的檢察監(jiān)督都能夠推動(dòng)銜接的有效進(jìn)行,在絕大多數(shù)的方面可以減少銜接問(wèn)題的發(fā)生和該領(lǐng)域案件的頻發(fā)。任何改革,當(dāng)我們進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候,不能帶著絕對(duì)的功利主義或者道德價(jià)值進(jìn)行。對(duì)于我國(guó)當(dāng)前食品安全領(lǐng)域進(jìn)行的改革探索中提倡的行刑銜接,是在“摸著石頭過(guò)河”的基礎(chǔ)上,建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的制度模式。在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的銜接各方面問(wèn)題,我們不能帶著以立法形式來(lái)試圖一勞永逸或者短期解決問(wèn)題,那只會(huì)讓問(wèn)題堆積的更多,從而阻礙發(fā)展。針對(duì)目前食品安全領(lǐng)域現(xiàn)有及未來(lái)發(fā)展來(lái)看,檢察監(jiān)督都是二法銜接順暢,保障其順利進(jìn)行的必要因素。選擇檢察監(jiān)督進(jìn)行分析,也是出于該制度的重要意義可以有效解決當(dāng)前的及未來(lái)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,制約當(dāng)前行刑銜接的核心因素便是檢察監(jiān)督。

在當(dāng)前的二元立法體制下,食品安全領(lǐng)域采用行政執(zhí)法和刑事司法二分結(jié)合的方式。行政處罰前置,首先是由食品安全領(lǐng)域的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于涉事的公司、個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的取證、查處,其中情節(jié)輕微,不涉及犯罪的,以行政處罰處理;對(duì)可能涉嫌違法犯罪的,移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤？梢?jiàn),在食品安全領(lǐng)域的犯罪具有相當(dāng)?shù)男姓傩?以行政機(jī)關(guān)為主,繼而引發(fā)后續(xù)的行刑銜接。理論上,行政機(jī)關(guān)如果不進(jìn)行相應(yīng)的移送,是無(wú)法啟動(dòng)刑事司法程序的。想要啟動(dòng),就需要檢察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)接到公民的舉報(bào),才有可能啟動(dòng)。

(一)行政執(zhí)法前置過(guò)程中檢察監(jiān)督不到位

《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》)當(dāng)中對(duì)二法銜接配合進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定,明確了各層級(jí)的負(fù)責(zé)管理部門。首先,由行政執(zhí)法部門對(duì)涉案線索進(jìn)行通報(bào)。其次,由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行初查以決定是否立案。再次,對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的,將線索移送人民檢察院。同時(shí),《工作辦法》還專門規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督舉措,即由人民檢察院在該過(guò)程中開(kāi)展全方位監(jiān)督。表面來(lái)看,這是為了保證銜接的合法有效,但從措辭采用“可以”等詞匯可以發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上并未被賦予合理的權(quán)力。在《工作辦法》中是由行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)行政與刑事銜接,必然會(huì)弱化相應(yīng)的刑事職能發(fā)揮。

首先,在前置的環(huán)節(jié),主要涉及的是針對(duì)于案件的性質(zhì)分辨和初步處理。在這個(gè)環(huán)節(jié)直接涉及到案件是否需要進(jìn)行相應(yīng)的刑事司法追訴,也是能否引起刑事司法程序的重要節(jié)點(diǎn)。2001年最高檢發(fā)布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中,前置階段由檢察院進(jìn)行審查,后續(xù)其他規(guī)定均是采取弱化態(tài)度,以公安機(jī)關(guān)為刑事司法啟動(dòng)的基礎(chǔ)點(diǎn)。這不禁讓人產(chǎn)生疑問(wèn):這是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)本身屬于偵查機(jī)關(guān),同時(shí)屬于行政機(jī)關(guān),便于與食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)接,而做出的考量嗎?即便是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)進(jìn)行審查,方便案件的啟動(dòng),同時(shí)公安機(jī)關(guān)具有相當(dāng)?shù)娜肆唾Y源便于進(jìn)行案件的偵破,那檢察院的監(jiān)督為何在其中體現(xiàn)并不明顯?刑事司法和行政執(zhí)法銜接,本身就存在諸多交叉,需要進(jìn)行監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)程序公正和司法公正,但是檢察監(jiān)督一度在前置環(huán)節(jié)的立法中呈現(xiàn)出滯后和弱化狀態(tài)。

其次,在前置環(huán)節(jié),不可避免因?yàn)橐恍┑胤浇?jīng)濟(jì)保護(hù)傾向,對(duì)于案件采取以罰代刑,或者有案不移。對(duì)于此種情況,并非各級(jí)機(jī)關(guān)不知道,那為何依然存在這個(gè)問(wèn)題?究其根本,是因?yàn)槿绱颂幚砜梢源龠M(jìn)地方發(fā)展,帶來(lái)相應(yīng)的“政績(jī)”。同時(shí)在早期檢察院系統(tǒng)并未實(shí)現(xiàn)垂直管理時(shí),受制于地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的制約。倘若過(guò)多地介入相應(yīng)的行政執(zhí)法案件,會(huì)受到相應(yīng)的制約。倘若某地方檢察院的檢察長(zhǎng)比較強(qiáng)勢(shì),可以承受相應(yīng)的壓力,是一定程度上會(huì)帶來(lái)好的效果,使得案件可以依法移送并得到處理,減少相應(yīng)問(wèn)題的出現(xiàn)。但檢察長(zhǎng)的過(guò)于強(qiáng)勢(shì),并非該院的其他人員不受制于地方。在現(xiàn)行制度下,市級(jí)地方檢察系統(tǒng)在財(cái)政預(yù)算、報(bào)銷、升遷等階段仍然受到地方制約,在檢察長(zhǎng)的強(qiáng)勢(shì)下,導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部人員無(wú)法實(shí)現(xiàn)晉升或者報(bào)銷,繼而也會(huì)帶來(lái)內(nèi)部檢察工作人員的抱怨。長(zhǎng)此以往,會(huì)變相地削弱檢察長(zhǎng)的強(qiáng)勢(shì),最終使得檢察院無(wú)法在該發(fā)揮作用階段發(fā)揮其作用。

最后,在前置環(huán)節(jié)中,行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)案件一開(kāi)始的查辦,其以行政處罰前置或者是采取其他行政制裁措施,這無(wú)可厚非,因?yàn)槭称钒踩I(lǐng)域案件本身就是行政案件,只有嚴(yán)重時(shí)才予以刑事追訴。但其中存在的核心問(wèn)題是,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是國(guó)家行政權(quán),其在案件初步執(zhí)法過(guò)程,享有較大的自由決定和處分權(quán),可能對(duì)涉案的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行不當(dāng)取證或者隱藏等。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或許對(duì)于常見(jiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)、涉及人身的刑事違法犯罪案件具備相關(guān)豐富的專業(yè)知識(shí)技能,但涉及食品領(lǐng)域的案件,其不僅缺乏相關(guān)方面的專業(yè)化人才,且沒(méi)有相關(guān)的檢驗(yàn)設(shè)備或者機(jī)構(gòu),可以說(shuō)完全依賴于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果或出具的檢驗(yàn)結(jié)論,這往往導(dǎo)致了只能采信行政機(jī)關(guān)的決定,或者現(xiàn)實(shí)情況下,本著“多一事不如少一事”的態(tài)度,默認(rèn)行政機(jī)關(guān)的處理決定或者公安機(jī)關(guān)的不立案的決定。由于在該階段的介入較晚,使得檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)在第一手資源中掌握相應(yīng)的案件線索或者證據(jù),其啟動(dòng)監(jiān)督的滯后必然會(huì)對(duì)案件移送、案件立案產(chǎn)生不利影響。我們都知道,案件的立案、案件的移送往往過(guò)分依賴于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“態(tài)度”,對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言,其本身就具有行政性和司法銜接性,絕大多數(shù)場(chǎng)合中其與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有著較多的合作關(guān)系,且公安機(jī)關(guān)本身案件數(shù)量就多,綜合考慮此種情況下,其往往沒(méi)有足夠時(shí)間和精力去認(rèn)真進(jìn)行審查,或者絕大多數(shù)情況下直接依據(jù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)報(bào)告進(jìn)行判斷。此時(shí),即使被動(dòng)啟動(dòng)檢察監(jiān)督,如果做出推翻行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的決定,往往會(huì)“得罪”兩個(gè)部門,為自己以后工作開(kāi)展帶來(lái)諸多不便。出于上述種種考量,使得檢察機(jī)關(guān)一定程度上會(huì)認(rèn)可公安機(jī)關(guān)不立案或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理決定。倘若檢察監(jiān)督在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的偵查、辦理案件過(guò)程中一開(kāi)始就提早介入,便會(huì)大大減少此類情況出現(xiàn),從而使案件可以進(jìn)入到相應(yīng)的刑事司法程序。

(二)食品安全案件移送中的檢察監(jiān)督不到位

2004年《最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)第三條提出,對(duì)案件移送從刑事司法角度進(jìn)行了規(guī)定。2006年的《最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《四部門意見(jiàn)》)第一條吸收了2004年的《意見(jiàn)》內(nèi)容,增加了制作《涉嫌犯罪案件移送書》的內(nèi)容。此后2011年《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《銜接意見(jiàn)》)第二條、2016年的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》)第一條,均采用了“及時(shí)”“應(yīng)移送的”等具有較強(qiáng)的政策性意味的字眼。針對(duì)于此,2020年《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱《修改決定》)第三條采用“必須移送”的字樣,由此說(shuō)明了此前規(guī)定中的執(zhí)行性或者效力不足。在2004年的《意見(jiàn)》中也存在類似的字眼,如“經(jīng)協(xié)商”“還可以派員”等。上述均體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有實(shí)際的監(jiān)督權(quán)。2020年《修改決定》第十六條規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定不移送應(yīng)受到的處分或刑事責(zé)任。

從以上內(nèi)容可以看出,第一,負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院,在案件移送過(guò)程中,主要的手段方式便是提出相應(yīng)的書面移送意見(jiàn)和檢察建議。第二,其監(jiān)督的法律后果,采取內(nèi)部處分居多,涉及刑事追訴較少,這些都無(wú)法真正觸及問(wèn)題核心。在現(xiàn)行“一府兩院”制度框架內(nèi)由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使監(jiān)督權(quán),賦予其相應(yīng)的實(shí)質(zhì)權(quán)力,理所應(yīng)當(dāng)。但目前的規(guī)定中,我們對(duì)比梳理可以清晰發(fā)現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督弱化,甚至是“無(wú)權(quán)”行使,其在食品安全領(lǐng)域案件中的地位,可以說(shuō)十分尷尬,有“食之無(wú)味,棄之可惜”之感。導(dǎo)致檢察監(jiān)督不到位,無(wú)法在該階段發(fā)揮作用的原因主要表現(xiàn)在以下方面。

1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督啟動(dòng)具有被動(dòng)性。只有接到群眾舉報(bào)等情況才會(huì)啟動(dòng),這與檢察權(quán)屬于司法權(quán)有關(guān)。在法理層面,檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)本身就是被動(dòng)的觸發(fā)。一方面是因?yàn)楝F(xiàn)行規(guī)定下,相關(guān)程序規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使介入的被動(dòng),且在兩法銜接領(lǐng)域下,以行政主導(dǎo)的案件,本身就弱化了檢察權(quán)的行使,從而使得在案件中不能及時(shí)介入;另一方面便是由于目前較多的食品安全領(lǐng)域案件,并非是通過(guò)行政機(jī)關(guān)進(jìn)入檢察視野,而是以互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的社交媒體或者公民網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播繼而進(jìn)入。此種情況下,因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)傳播的速度較快,容易產(chǎn)生不良影響,這種影響有時(shí)會(huì)影響地方的業(yè)績(jī)考核。此時(shí)迫于媒體輿論的監(jiān)督壓力,行政機(jī)關(guān)或者地方政府一把手往往便會(huì)采取聯(lián)席會(huì)議形式,要求從快從嚴(yán)處理,依法查辦責(zé)任人員,因而此時(shí)檢察監(jiān)督發(fā)揮作用與否都不再重要了。作為現(xiàn)代民主法治國(guó)家,我們重視各種監(jiān)督本身沒(méi)有錯(cuò),但是過(guò)分地依賴于民眾、媒體的監(jiān)督等,實(shí)質(zhì)上是說(shuō)明了我們法治建設(shè)中的機(jī)關(guān)監(jiān)督或者內(nèi)部監(jiān)督的不到位,這是我們應(yīng)當(dāng)重視并且加強(qiáng)的。

2.檢察監(jiān)督的無(wú)力,實(shí)質(zhì)上是檢察監(jiān)督并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的權(quán)力。從前述2004年《意見(jiàn)》可以看出,措辭的協(xié)商性說(shuō)明了檢察院的“小心翼翼”,害怕開(kāi)罪行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。當(dāng)然不難看出檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域中沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán),其言語(yǔ)表述都在側(cè)面說(shuō)明了,主動(dòng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通,減少行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒,從而在表面上促進(jìn)銜接的暢通。設(shè)想一下,如果檢察院不協(xié)商,此時(shí)直接進(jìn)行閱卷,派員介入案件,那會(huì)發(fā)生什么?理論上輕則會(huì)引起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的排斥,采取不予配合或者去上級(jí)機(jī)關(guān)那里“哭訴”;重則會(huì)引發(fā)兩個(gè)系統(tǒng)在地方此后其他案件中的矛盾,埋下不利的根源。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)不會(huì)如此莽撞,于是通過(guò)檢察建議此種名義上的賦權(quán)舉措來(lái)加強(qiáng)。但2021年最高檢發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第七條規(guī)定表明,若要提檢察意見(jiàn)需要經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。從本質(zhì)上看,檢察意見(jiàn)通過(guò)“建議”的形式提出,以實(shí)現(xiàn)案件的銜接。而檢察意見(jiàn)并無(wú)約束力,行政機(jī)關(guān)對(duì)此可以不予理睬。對(duì)于新的規(guī)定中還需要檢察長(zhǎng)批準(zhǔn),以筆者愚見(jiàn),最高檢如此而為,可能是看到了目前的檢察監(jiān)督不到位,在食品安全領(lǐng)域無(wú)法有效發(fā)揮作用,因而在等待有效的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)效能。

(三)食品安全領(lǐng)域犯罪中對(duì)偵查機(jī)關(guān)刑事立案檢察監(jiān)督不到位

食品安全領(lǐng)域犯罪中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件后,偵查機(jī)關(guān)初查以決定是否立案,這就帶來(lái)了另一個(gè)問(wèn)題。以前文所述,河南省公安廳辦理案件與全國(guó)數(shù)字對(duì)比,最終移送起訴的案件比較少,這至少說(shuō)明了在立案環(huán)節(jié)其實(shí)就有相當(dāng)一部分案件未能受到處理。從制度上看,對(duì)偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不予立案主要來(lái)自于下列兩種途徑。

1.食品領(lǐng)域行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送后對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。2011年的《銜接意見(jiàn)》第十六條僅規(guī)定,針對(duì)偵查機(jī)關(guān)不受理的,救濟(jì)舉措為申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督。2016年《銜接辦法》進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定,增加了復(fù)議的舉措[10]。2020年《修改決定》中,對(duì)于立案的監(jiān)督,仍沿用2016年的說(shuō)法,即提起復(fù)議或建議進(jìn)行立案監(jiān)督。對(duì)此效果如何?對(duì)于食藥部門而言,首先其承擔(dān)大量的工作任務(wù),同時(shí)并非案件受害人,此時(shí)面對(duì)諸多工作通常不會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的不立案決定申請(qǐng)復(fù)議;另一方面這種復(fù)議并非具有內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)等功能的行政復(fù)議[11],而是要求“針對(duì)既定結(jié)果重復(fù)討論”[12]。這種復(fù)議,無(wú)異于“公安機(jī)關(guān)自我把控復(fù)議結(jié)果”,實(shí)質(zhì)上沒(méi)有意義。由此可以宣告對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,沒(méi)有實(shí)效。

2.檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。根據(jù)2016的《銜接辦法》的設(shè)計(jì)初衷,是寄希望人民檢察院可以積極主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán),以便實(shí)現(xiàn)銜接的目的[13]。在實(shí)踐中,人民檢察院名義上可以行使監(jiān)督權(quán),但配套的監(jiān)督保障措施較少。舉例而言,當(dāng)食品安全案件發(fā)生,行政執(zhí)法部門是“一手資料”的收集和提供者,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督須依賴于這些“資料”。由此,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怎樣呈現(xiàn),就會(huì)對(duì)案件產(chǎn)生不同影響,這難以保障檢察機(jī)關(guān)真正行使監(jiān)督權(quán),也無(wú)助于行刑銜接的實(shí)現(xiàn)。

(四)食品安全領(lǐng)域犯罪的刑事追訴檢察監(jiān)督不到位

設(shè)想一下,倘若銜接順利,是否就意味著追訴成功了呢?答案是不一定。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在垂直管轄的建設(shè)上仍尚未完全覆蓋,這在一定程度上使承擔(dān)絕大多數(shù)工作任務(wù)的市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。就食品安全領(lǐng)域犯罪而言,當(dāng)前的訴訟救濟(jì)舉措效果都有限。首先,如果被害人向檢察院進(jìn)行申訴或者直接提起自訴,很大程度上按照正常的民事侵權(quán)處理,這一定程度上會(huì)變相將案件消除;其次,在現(xiàn)行制度下,公安機(jī)關(guān)可以進(jìn)行復(fù)議,但是在前述中,檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)本身就受到了行政權(quán)的制約,此時(shí)權(quán)力回歸到檢察院的手中,其復(fù)議等同于前述“公安機(jī)關(guān)自己做自己的法官”,并不會(huì)取得實(shí)際意義上的效果。在大多數(shù)情況下,公安機(jī)關(guān)出于工作配合和部門關(guān)系等原因也不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)議,以免為以后開(kāi)展工作帶來(lái)不便,因而此種情況下往往使得檢察監(jiān)督難以產(chǎn)生實(shí)際效果。

四、食品安全領(lǐng)域行刑銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建

(一)構(gòu)建巡回檢察制度,實(shí)現(xiàn)自上而下的巡回檢察,實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督

當(dāng)前針對(duì)我國(guó)食品安全領(lǐng)域行刑銜接不暢,核心因素在于檢察監(jiān)督的不到位。有鑒于此,筆者擬提出構(gòu)建一種全新的巡回檢察制度來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題(如圖1所示)。

圖1 筆者所構(gòu)建的檢察監(jiān)督體系

在該制度下,借鑒吸收最高人民法院巡回法庭、國(guó)家審計(jì)署的巡回審計(jì)的制度優(yōu)勢(shì),同時(shí)結(jié)合我國(guó)檢察系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)體系的特點(diǎn),由最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo),其下設(shè)的經(jīng)濟(jì)犯罪檢察廳作為其他巡回檢察廳的協(xié)調(diào)部門,作為第一級(jí)檢察廳。以河南省為例,首先在河南省省檢察院設(shè)立第二級(jí)巡回檢察廳,然后在河南省下屬的地級(jí)市設(shè)立第三級(jí)巡回檢察廳。根據(jù)行政區(qū)域劃分,南陽(yáng)、信陽(yáng)、洛陽(yáng)這三個(gè)相鄰的地級(jí)市設(shè)置一個(gè)巡回檢察廳,以巡視管轄這三個(gè)地級(jí)市的食品安全犯罪案件;同理在鄭州、安陽(yáng)、新鄉(xiāng)這三個(gè)相鄰的地級(jí)市設(shè)立一個(gè)巡回檢察廳;在鶴壁、許昌、周口三市設(shè)立一個(gè)巡回檢察廳,以此在下屬相應(yīng)的地級(jí)市設(shè)立第三極巡回檢察廳。比如南陽(yáng)下屬管轄新野縣、唐河縣、南召縣等10個(gè)縣和臥龍區(qū)、宛城區(qū)、南陽(yáng)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、南陽(yáng)新區(qū)等6個(gè)區(qū)。以三個(gè)縣為單位設(shè)立第四級(jí)巡回檢察廳,由此形成自上而下的四級(jí)巡回檢察制度。

在該制度的理想設(shè)計(jì)中,四級(jí)巡回檢察廳的模式,其不僅具有可操作性,更是可以打破地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義,從而實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的有效運(yùn)行。筆者將從以下方面論證該制度的可操作性和優(yōu)越性。

第一在制度設(shè)計(jì)上,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行檢察監(jiān)督規(guī)定和體系中食品安全領(lǐng)域檢察監(jiān)督的啟動(dòng)具有被動(dòng)性,往往由于當(dāng)事人、群眾的舉報(bào)或者是來(lái)自于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的申請(qǐng)立案監(jiān)督才可進(jìn)行。這種行使監(jiān)督往往在一定程度上還受地方的行政機(jī)關(guān)影響,通過(guò)垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式,以最高檢為領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)開(kāi)展四級(jí)巡回檢察模式。以每一級(jí)的檢察廳在該轄區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的案件巡回,一方面在制度設(shè)計(jì)上打破了地方檢察機(jī)關(guān)想作為而不能作為的困局;另一方面在制度上由于采用的是巡回檢察模式,其不受地域的限制和影響,即使地方出于保護(hù)主義而試圖以罰代刑、有案不移、有案不立,但是在該制度模式下,巡回檢察可以促進(jìn)地方檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,且可以對(duì)于相應(yīng)地區(qū)的不作為案件,直接通報(bào)全省、全市,由此可以極大程度上有力震懾地方在思想上、工作上存在懈怠的弊病,從而為食品安全領(lǐng)域銜接發(fā)力。

第二在實(shí)踐操作上,由于我國(guó)采用的是檢察院雙重領(lǐng)導(dǎo)模式,既受上級(jí)檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)及人大的依法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督,并有新聞媒體監(jiān)督,其權(quán)力使用更加嚴(yán)格,也是該制度模式構(gòu)建的合理性之處。目前我國(guó)檢察系統(tǒng)大部分省實(shí)現(xiàn)了省以下人、財(cái)、物統(tǒng)管。在此基礎(chǔ)上,為方便市一級(jí)以及基層檢察機(jī)關(guān)能夠行使檢察監(jiān)督的權(quán)力,以第三級(jí)、第四級(jí)巡回檢察的模式有效銜接省直管的現(xiàn)狀,彌補(bǔ)未實(shí)現(xiàn)全部垂直管轄的一些短板。同時(shí)當(dāng)前我國(guó)存在巡回法院、紀(jì)檢監(jiān)察巡視、審計(jì)巡視三種模式,有效針對(duì)案件審理、公職人員違反紀(jì)律、審計(jì)經(jīng)濟(jì)財(cái)政三種情況,而對(duì)于行刑銜接的檢察監(jiān)督卻未有相關(guān)的制度建設(shè)。建立巡回檢察監(jiān)督模式,不僅符合當(dāng)前檢察系統(tǒng)的建設(shè)情況,更是在實(shí)際操作上向前推進(jìn),四級(jí)巡回檢察模式對(duì)應(yīng)四級(jí)檢察機(jī)關(guān),可以有效銜接地方工作,從而真正的解決食品安全領(lǐng)域行刑銜接的問(wèn)題,且該制度模式倘若可以實(shí)踐適用,根據(jù)實(shí)際情況,還可以擴(kuò)展到所有行政處罰前置程序的銜接中。

(二)賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上的檢察權(quán),發(fā)揮行刑銜接的有力保障作用

當(dāng)前在我國(guó)的七部相關(guān)文件中,無(wú)一例外對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力本身都采取一種弱化的態(tài)度或者趨勢(shì)。這最突出的表現(xiàn)是前述內(nèi)容中提及的所有內(nèi)容規(guī)定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的措辭,都是以與行政機(jī)關(guān)商討來(lái)表達(dá)。在構(gòu)建四級(jí)巡回檢察廳模式下,賦予地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督權(quán)勢(shì)在必行。

具體而言,由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件審查與監(jiān)督,建立完善的責(zé)任追究制度,具體實(shí)施細(xì)則可參照檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)未予立案并移送審查起訴的案件處理。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為在行政執(zhí)法過(guò)程中可能妨礙案件的實(shí)體處理,可以不經(jīng)協(xié)商,直接派員介入指導(dǎo)行政執(zhí)法人員調(diào)查取證工作,并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)將案件完整材料移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹閇14],這種實(shí)質(zhì)意義上的賦權(quán),可以讓檢察機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域真正敢于用權(quán),敢于監(jiān)督,從而減少有案不移、有案不立、以罰代刑的問(wèn)題。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和檢察建議權(quán)對(duì)食品安全類行政執(zhí)法問(wèn)題進(jìn)行檢察監(jiān)督。一方面,應(yīng)當(dāng)確保檢察機(jī)關(guān)切實(shí)享有知情權(quán)和查閱案件資料的權(quán)力,行政機(jī)關(guān)在處置食品安全類案件時(shí)應(yīng)將相關(guān)信息遞送檢察機(jī)關(guān)報(bào)備,同時(shí)檢察機(jī)關(guān)在通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以后,便可以查閱此類案卷材料,而無(wú)需協(xié)商;另一方面,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法人員的違規(guī)操作提出檢察建議,對(duì)于情節(jié)輕微,不需要追究刑事責(zé)任的行為,可向該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)通報(bào),并提出相應(yīng)的處罰建議;針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的,可移送監(jiān)察委追究刑事責(zé)任,這也是實(shí)現(xiàn)民生刑法觀的體現(xiàn)[15]。同時(shí),應(yīng)當(dāng)以司法解釋的方式,明確檢察建議的法律效力。當(dāng)前檢察建議效力不足之處就在于其沒(méi)有制約力,尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而沒(méi)有移送的案件,檢察機(jī)關(guān)據(jù)此提出檢察意見(jiàn)后,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)倘若不履行,就別無(wú)他法。因而賦予檢察建議、檢察意見(jiàn)實(shí)質(zhì)上的制約力,一方面能夠使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)予以重視,繼而積極配合落實(shí)程序的實(shí)現(xiàn);另一方面可以在具體部門銜接中避免因啟動(dòng)的滯后,導(dǎo)致無(wú)法有力行使檢察監(jiān)督權(quán)。

(三)構(gòu)建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督銜接機(jī)制,形成完整監(jiān)督閉環(huán)

依據(jù)前述的制度設(shè)計(jì),仍存在一個(gè)可能的問(wèn)題,即當(dāng)巡回檢察廳定期巡回完畢,那地方檢察機(jī)關(guān)是否又會(huì)回歸到巡回之前的狀態(tài)?如果本級(jí)人民政府拒絕或者不理會(huì)檢察建議應(yīng)如何處置?這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,在構(gòu)建制度建設(shè)的時(shí)候,我們要想到所有可能出現(xiàn)的問(wèn)題,以切實(shí)推進(jìn)這個(gè)制度構(gòu)建,使之在理論上相對(duì)完善。

目前我國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)作為地方各級(jí)政府的行政機(jī)關(guān),其在完成本職工作過(guò)程中,大多數(shù)是在貫徹上級(jí)的指令、指示。在當(dāng)前食品安全領(lǐng)域中,不論我們看到新聞媒體報(bào)道公安機(jī)關(guān)開(kāi)展任何食品安全行動(dòng),都是在地方政府的授意或者領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。在某案件中,如果公安機(jī)關(guān)不予立案,其實(shí)質(zhì)上是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)程序銜接中的政府意志體現(xiàn),即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān),本就在前置階段不移送,但為了形式上合理或者因群眾舉報(bào)而移送公安機(jī)關(guān),最終以不立案的決定結(jié)案,那么,檢察機(jī)關(guān)如果提出檢察建議,很可能會(huì)被公安機(jī)關(guān)及其上級(jí)的政府置之不理。如此,針對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題又該怎樣解決?筆者認(rèn)為,在我國(guó)憲法體制中,其實(shí)便提供了解決方案,即依靠人民代表大會(huì)制度,相應(yīng)的便可以在巡回檢察廳之外,由同級(jí)或上級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)確保地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督切實(shí)有效。

如托克維爾所言:“在民主國(guó)家,多數(shù)每年都能從他們以前委托的人們手里收回權(quán)力,所以他們決不害怕那些人濫用職權(quán)。”[16]這實(shí)質(zhì)上便是依托于民主制度,通過(guò)監(jiān)督質(zhì)詢來(lái)解決其中的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)這并不是目前監(jiān)督中的內(nèi)部監(jiān)督,其屬于外部監(jiān)督的一種形式。但是對(duì)于內(nèi)部的行政長(zhǎng)官而言,其升遷受到民主的評(píng)價(jià)影響。自十八大以來(lái),我們黨一直提倡發(fā)揮監(jiān)督體制的優(yōu)越性,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理模式的現(xiàn)代化。在當(dāng)前制度下,純粹的人大監(jiān)督不易真正發(fā)揮作用,原因在于人大制度本身,決定了其并非具有大量時(shí)間來(lái)進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)因?yàn)閷I(yè)度的問(wèn)題,導(dǎo)致在一些問(wèn)題上,人大監(jiān)督無(wú)法發(fā)現(xiàn)。但是作為專業(yè)的檢察機(jī)關(guān),其具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí),打擊犯罪,行使檢察監(jiān)督是憲法賦予的權(quán)力。因此,當(dāng)二者結(jié)合,便可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)和外部有力監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)程序上內(nèi)部監(jiān)督與民主上外部監(jiān)督的有機(jī)閉合,繼而在食品安全領(lǐng)域行刑銜接中,促進(jìn)檢察監(jiān)督更好發(fā)揮作用。

五、結(jié)語(yǔ)

食品安全領(lǐng)域行刑銜接問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是中國(guó)深化行政管理和機(jī)構(gòu)改革的縮影,傳統(tǒng)行政監(jiān)管體制難以有效扼制食品安全領(lǐng)域的不規(guī)范現(xiàn)象[17]。長(zhǎng)達(dá)二十余年的改革與發(fā)展,我國(guó)在治理與立法、問(wèn)題和革新中不斷前行。在現(xiàn)有制度下,針對(duì)制度本身所具有的問(wèn)題進(jìn)行深入研究,找尋解決問(wèn)題的方法。雖然現(xiàn)有的制度強(qiáng)調(diào)銜接與融合,但是制度本身所具有的差異性是無(wú)法融合的,且差異長(zhǎng)存。建立二者的平衡關(guān)系,繼而合力促進(jìn)發(fā)展,方能帶來(lái)有益作用。筆者通過(guò)分析現(xiàn)行食品安全領(lǐng)域檢察監(jiān)督的不到位問(wèn)題,在理論上提出構(gòu)建一種全新的檢察監(jiān)督機(jī)制,銜接人大的外部監(jiān)督,進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全類案件中檢察監(jiān)督的作用。雖然在理論上具有創(chuàng)新和指引意義,但仍然需要時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)方能顯現(xiàn)效果。希望能以愚見(jiàn)促進(jìn)食品安全領(lǐng)域行刑銜接,為解決該領(lǐng)域的二法銜接問(wèn)題貢獻(xiàn)心力。