海塘工程建設與管護體制及技術探討

趙 磊，陳光耀，金大龍

（浙江省水利河口研究院 (浙江省海洋規劃設計研究院)，杭州 310020）

浙江省地處東南沿岸，岸線曲折綿長，境內海岸線（包括海島）長約6600km，每年7-10 月為臺汛期，易遭受臺風影響，沿海風暴潮頻發[1]。面對這種情況，為提高沿海地區防御風暴潮的能力，適應經濟社會發展需要，浙江地區人民沿海修筑了規模宏大的海塘工程。浙江海塘工程護衛著沿海平原、島嶼及蘇淞南緣地區，區域內人口稠密，經濟發達，直接保護著浙江境內7 個設區市42 個縣（市、區），涉及2000 余萬人口和將近140 萬hm2耕地，直接保護區內經濟總量約占浙江全省的80%，決定了海塘在浙江沿海經濟社會發展中的重要地位。在全省經濟發展步伐持續加快的背景下，因人口數量的增長，經濟規模的拓展，海塘防御標準已經和保護對象重要性出現了不匹配的情況，亟需根據實際進一步做好海塘工程進行建設維護與保養工作。故而文章從浙江省海塘工程及管理現狀、存在的主要問題、建設管護體制機制及技術等方面出發，分析研究加強海塘工程建設與管護的措施，以期提升海塘工程建設與管護水平，從而更好的發揮生態以及減災降災之效。

1 浙江省海塘工程及管理現狀

1997 年第11 號臺風“溫妮”在浙江省臺州市溫嶺市石塘鎮登陸，臺風登陸時，恰逢天文高潮，沿海出現特大風暴潮，浙江全省損毀海塘達776km，直接經濟損失近200 億元。1997 年10 月，浙江省委、省政府作出“全民動員興水利、萬眾一心修海塘”的重大決策，決定花3~4a 時間，以“勒緊褲帶、砸鍋賣鐵也要把海塘建設好”的精神，建設千里標準海塘[2]。之后又實施了“強塘固房”工程，浙江省逐步形成了一線海塘為主、二線海塘為輔的防臺御潮工程體系，并成功地抵御了歷次臺風暴潮襲擊。截至2019 年底，浙江省已建成標準海塘約2800km，其中一線標準海塘約2000km，防御標準在200a 一遇及以上的長度約占1%，50a 一遇占56%，50a 一遇以下29%。

在實施標準海塘建設的同時，加強海塘建設與管理法規制度和技術標準體系建設。1999 年，浙江省在全國率先頒布了專門針對海塘建設與管理的地方性法規《浙江省海塘建設管理條例》和技術標準《浙江省海塘工程技術規定》。2016 年，浙江省全面推行水利工程標準化管理，制定發布了《浙江省海塘工程管理規程》，對海塘工程日常管理、檢查觀測、維修養護、應急管理進行規范。2021 年，《浙江省海塘安瀾千億工程建設規劃》正式實施，浙江省痛下決心投資千億元，要建設安全可靠、綠色生態、功能綜合、運行高效的海塘工程體系，從而打造浙江沿海生命線、風景線、幸福線。

2 存在的主要問題

2.1 安全隱患問題

海塘又稱海堤，是沿海岸修筑的擋潮防浪的堤，長期經受潮浪的沖擊，特別是在臺風暴潮沖擊下，就會暴露出安全隱患問題[3]?！墩憬『Ｌ两ㄔO管理條例》明確規定，縣級以上水行政主管部門應當按照分級管理權限定期對海塘安全進行鑒定。根據《浙江省海塘工程安全鑒定管理辦法》規定，海塘工程實施定期鑒定制度，首次安全鑒定應在建成后10a 內進行，以后每隔8~10a 進行一次，但部分海塘工程安全鑒定工作不到位，存在安全鑒定超期現象，導致海塘安全狀況掌握不及時。同時，《浙江省海塘防御能力評估報告》（2018 年）成果反映，浙江省有485km 海塘存在沉降偏大、結構薄弱、標準偏低等問題，沿塘存在115 座病險水閘。

2.2 防御標準問題

浙江省一線標準海塘雖形成了大小不一的閉合區，但因地域差異、建設時序不同、區域功能定位特色等因素，部分海塘存在未閉合、設防標準不一致等問題[4]。以錢塘江北岸保護區為例，同一保護區涉及大城市、小城鎮、農村、企業等，設防標準50~500a一遇，局部標準低，成為整個閉合圈的短板。根據《浙江省海塘防御能力評估報告》（2018 年）等資料，防御標準現狀與目前發展需求不匹配的海塘有164km，有些海塘甚至是非標準海塘，沿海重點城市、重大產業平臺、重點能源基地、主要城鎮等區域海塘防御標準偏低。

2.3 功能融合問題

經過多年建設，浙江已形成了較為完整的防臺御潮體系，但在以往海塘工程建設中，受資金、土地條件和建設理念的限制，海塘工程在規劃設計時，在功能上往往局限于防潮（洪）、排澇等基本功能，在生態、交通、市政、景觀、文旅等功能上考慮不夠，對照在確保海塘安全的前提下，發揮海塘工程“安全+”綜合功能的要求，存在功能單一，綜合利用不夠的問題[5]。

2.4 管理體制機制問題

根據《浙江省海塘建設管理條例》規定，海塘所在地的設區市、縣（市、區）水行政主管部門和鄉（鎮）人民政府應當按照海塘的受益范圍或者重要程度，確定相應的管理機構或者專門人員，負責海塘的日常巡查和維護的具體工作[6]。但由于海塘工程權屬復雜，涉及鄉（鎮、街道）、村和水利、城建、航運、電力、農業、國土、旅游等多部門，海塘工程產權不夠清晰，管理責任主體不夠明確，管理技術力量薄弱，管護資金來源不足，海塘工程建設和運營尚未形成良性循環，特別是大量的農村集體經濟組織所有的海塘工程，管護不到位現象較為普遍，甚至存在失管現象。

2.5 管護技術手段問題

當前，海塘工程管護基本仍以傳統手段為主，人工觀測作為海塘日常監測的主要方式，受限于基層管護人員培養困難，專業技術能力較低等因素影響，導致海塘管護水平難以提升，存在以巡查代替管理的現象[7]。海塘沉降變形、滲漏、裂縫、潮位（涌潮）等自動化觀測設施嚴重不足，數字化管理尚處于起步。同時，集體經濟組織和企業所有的海塘一般沒有專門管理機構，也沒有專業技術管理力量，管理手段更為落后。

3 加強海塘工程建設與管護對策措施

3.1 加快海塘工程加固提標建設

中央財經委員會第三次會議明確提出，要針對關鍵領域和薄弱環節，推動建設若干重點工程，實施海岸帶保護修復工程，建設生態海堤，提升抵御臺風、風暴潮等海洋災害能力。2020 年省政府工作報告明確提出實施海塘安瀾千億工程。要以此為契機，加快海塘工程加固提標，及時消除海塘安全隱患；全面分析沿海地區防御風暴潮需求，適度提高海塘防御標準。重點解決結構偏弱、沉降偏大、等級偏低的三類問題海塘，對無法達到相應設計防潮標準的海塘，通過除險加固恢復其原設計標準，對現狀防潮標準偏低的海塘，通過提升改造工程使其與周邊高標準海塘形成閉合[8]。對于滿足當前防潮標準的海塘工程，可以采取塘前消浪、塘身拼寬、塘后排泄、通道暢通等綜合安全措施，進一步海塘防潮能力和安全可靠程度。新建或改造海塘工程時，應對照保護區內遠期發展規劃需求，按照更高標準、更高等級的要求建設標準海塘，逐步提高海塘整體防潮能力。同時，需緊貼海塘驗收工作開展，做好新建海塘工程設計、施工、管理等相關資料收集整理以及匯編保存，結合水利工程數據庫建設要求，將海塘基本工況采集錄進數據庫，為后續防汛以及維護管理工作的開展提供便利。

3.2 及時組織開展海塘工程安全鑒定

縣級以上水行政主管部門應按照《浙江省海塘建設管理條例》規定，組織開展海塘安全鑒定工作，督促海塘業主或海塘管理單位按照《浙江省海塘工程安全鑒定管理辦法》等規定，對已到達安全鑒定年限、遭遇超設計標準風暴潮、工程發生重大事故或出現影響安全異常情況的海塘工程進行安全鑒定。建立海塘安全鑒定動態管理制度，梳理超期未鑒定海塘工程清單，并限期完成安全鑒定。對安全鑒定為二類、三類海塘，以安全鑒定（認定）結論為基礎，有針對性地實施加固處理，及時消除海塘安全隱患。

3.3 全面推行海塘工程“三化”管理

堅持建管并重，加強海塘工程全生命周期管理，全面推行海塘工程產權化、物業化和數字化管理。依法依規全面劃定海塘工程管理和保護范圍，對權利歸屬明晰、審批手續完備、已竣工驗收的海塘工程及時辦理不動產登記頒證；對手續不全、達不到登記條件的，要摸清情況、分類處理，完善相關審批驗收手續，積極爭取辦理不動產登記頒證。倡導物業化、產權化、數字化管理，加快落實海塘工程不動產登記、集約管理以及管養分離、沉降自動化監測設置等舉措，即：第一、把物業化管理作為海塘工程管護主要模式，產權人無管護隊伍或管護能力弱的，應將海塘工程管護推向市場，并將工程管護主體和服務主體履約情況納入全國信用信息共享平臺，對嚴重失信行為責任主體按規定懲戒，提升海塘工程專業化、標準化管理水平；第二、打造一批數字海塘，基于遙測遙感+物聯感知技術，建立工情、潮情自動感知體系，多維度、全要素掌握海塘工程安全運行狀況；基于GIS+BIM 建模技術，構建重點海塘工程三維仿真模型，為全方位、全生命周期工程管護提供空間與可視化支撐；基于視頻AI 分析、水下機器人及其他遙測遙感技術，對海塘工程實施全方位視頻監控、水下地形監測，促進海塘建設管理智能化、一體化以及標準化水平提升。

3.4 加強海塘工程日常管護

進一步完善海塘管理制度標準，適時修訂《浙江省海塘工程管理規程》，嚴格依標管理。對海塘工程巡查、觀測監測及沿塘設施操作等，按照規程規范設置標準化、數字化約束控制指標，對注冊登記、控制運用、安全檢查、安全監測、安全鑒定、維修養護、應急管理、工作總結等有具有時間限定的工作事項，建立自動提醒督促機制。建立海塘工程管護線上線下監管和定期考核通報機制，確保海塘工程管護各項工作做到位。

3.5 聯合執法提高監督檢查力度

若要進一步高質量的落實海塘維護管理工作，保障公眾生命財產安全，還需結合《浙江省海塘建設管理條例》以及相關法規政策，根據當前海塘建設以及維護管理過程中存在的塘渣損壞、建筑物繁多等一系列具體情況，依照各閉合區以及流域特征，倡導并實施聯合執法非常重要。故而地方水行政主管部門需主動積極的和海洋、屬地、城管、公安等執法主體進行對接，進行相對完整的水政執法網絡體系建構，做到政府引導、社會參與，分級開展，全面規劃，持續推進，實現海塘監管養護水平的提升，使海塘工程價值得到最大程度的發揮。此外，應強化聯合執法隊伍中各支隊伍綜合素養建設，促其理論水平以及專業技能均不斷增強，能夠協作起來解決海塘建修維護過程中所遇到的各種問題，使海塘能夠持續發揮防臺御潮能力。

4 結 語

海塘工程作為沿海地區抵御潮水入侵、防御風暴潮的重要水利工程，實質即活著的歷史，而加強海塘保護也就是在進行歷史保護，是保護祖祖輩輩共同生活城市的表現，故而通過加快海塘加固提標、及時開展安全鑒定與除險加固、全面推行“三化”改革和加強日常管護等工程措施和管理措施，進一步提升海塘防御標準和管理能力，確保海塘工程安瀾，對于促進沿海地區高質量發展以及維護公眾生命財產安全具有重大意義。