帥才如何產生
——揭榜掛帥制度的“選帥—定帥—掛帥”機制

曾婧婧,史詠丹,黃桂花

(1.中南財經政法大學 公共管理學院;2.中南財經政法大學 收入分配與現代財政學科創新引智基地,湖北 武漢 430073)

0 引言

綜合國力競爭歸根結底是科技創新的競爭,是創新型人才的競爭[1]。當前,在國際上,新一輪科技革命與產業變革正在進行,科技創新正在改變國家力量對比,重塑世界競爭格局;在國內,科技發展已經取得顯著成就,但是,許多基礎理論研究尚未實現突破,部分產業所需技術還需依賴進口,一些關鍵核心技術仍然受制于人[2]。突破核心技術的關鍵在于核心科技人才,2021年5月28日,習近平總書記在兩院院士大會、中國科協第十次代表大會的講話中指出,“世界科技強國必須能夠在全球范圍內吸引人才、留住人才、用好人才”[3]。在2021年9月27-28日召開的中央人才工作會議上,習近平總書記特別提到“戰略科學家”。戰略科學家是“具有深厚科學素養、長期奮戰在科研第一線,視野開闊,前瞻性判斷力、跨學科理解能力、大兵團作戰組織領導能力強的科學家”,是“國家重大科技任務擔綱領銜者”,是科技人才中的“帥才”[4]。在國際競爭日益激烈的大背景下,如何通過創新驅動發展保持競爭優勢,實現“在2050年建成世界科技創新強國”[5]目標,是我國發展面臨的核心問題。高水平科技人才是實現科技自立自強的關鍵核心,如何吸引人才、用好人才是技術攻關、創新發展中亟需思考的問題。

“揭榜掛帥”制度本質上等同于國外的“科技懸賞”制[6],最早可追溯到1714年英國政府設立的經度獎,之后在各國家、各領域掀起熱潮,包括奧泰格獎(Orteig Prize)、安薩里X獎(Ansari X Prize)以及NASA “百年挑戰賽”(NASA Centennial Challenges)等。2016年4月19日,習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上首次提出探索揭榜掛帥制度,隨后此制度逐步鋪開并正式納入國家戰略。從首次提出,到在中央層面明確提出實行并推廣,再到各地方政府紛紛響應,揭榜掛帥制度的重要性日益凸顯。揭榜掛帥制度的實施包括前期的項目征集與發榜、中期的揭榜申請與論證、后期的成果驗收與推廣3個階段[7],其中,揭榜申請與論證階段顯著體現揭榜掛帥制度的優勢,主要關注如何吸引、選拔出真正有本事的人才及團隊參與揭榜。這關系到揭榜的最終成效,也是國家發改委在2021年4月提出的“重大科技項目立項和組織管理方式改革”[8]成敗的關鍵。

當前關于揭榜掛帥制度的研究尚未形成完整體系,但在相關研究中也有跡可循。揭榜掛帥制度中的“榜”體現對關鍵核心技術的需求,“帥”是指一切可以解決技術難題的人才。揭榜掛帥是一項吸引、選拔、激勵科技人才參與關鍵核心技術攻關的重要制度,其優勢在于不以職稱高低、論文數量、榮譽頭銜作為衡量人才的標準[9],引入競爭機制,誰有本事誰就揭榜,最大限度調動社會各界智力潛能[10]。這與眾包競賽存在很大相似性,眾包是超越組織邊界尋求外部解決方案的一種方式[11],主要依靠協作技術獲取更廣泛的分布式想法[12],將外部人群作為創新來源[13]。眾包主要依靠集體知識的力量,其核心在于如何選擇目標人群以及如何設計激勵機制吸引目標人群參與[14-15]。揭榜掛帥制度是開放式創新(OI)的一種特殊形式[16],是實現開放式創新的主流機制[17]。開放式創新不同于傳統的封閉式創新,需要走出組織邊界,借助外部力量,尋找問題解決方案,這也涉及如何吸引外部知識力量參與組織內部創新。

目前,關于眾包與開放式創新的研究已經較為成熟,揭榜掛帥制度作為眾包與開放式創新的一種特殊形式,其成功實施的關鍵核心在于人,因此,如何吸引科技人才參與揭榜非常重要。學界關于揭榜方的研究聚焦在揭榜方參與行為方面,主要包括揭榜方參與動機以及揭榜行為影響因素。第一,揭榜方參與揭榜的主要動機為經濟動機[18-19],此外,還有各種非獎金激勵,包括學習經驗、實現自我價值、獲得社會認可、提高可信度和增加媒體報道等[20-21]。第二,影響揭榜行為的因素主要包括團隊成員年齡構成[22]、個人經歷[23]、技術權威[24]和風險認知[25]等。關于揭榜風險的研究較多,主要包括資金風險、道德風險與組織風險[25],有學者進一步論述了組織風險形成原因[26],也有學者提出建立合理的容錯免責機制應對揭榜風險[27]。

已有研究以個體為對象,從微觀角度分析揭榜方的參與意愿和行為,缺少從宏觀政策和制度層面探究揭榜方篩選標準、組織方式和攻關保障措施等問題。因此,本文聚焦制度層面,構建“選帥—定帥—掛帥”的邏輯框架,以中央和各級地方政府發布的政策文本以及各地實踐為基礎,詳細分析揭榜各階段的制度要點,以期為揭榜掛帥制度整體構建與完善提供理論補充,同時,服務人才選拔實踐,為技術攻關吸引、篩選真正的“帥才”提供理論指導。

本文闡述揭榜掛帥制度的“選帥”機制、“定帥”機制、“掛帥”機制,其中,選帥機制是基礎,為了保證揭榜方質量,定帥與掛帥機制是保障,為了在保證質量的基礎上提升攻關效率,三者最終目的都是為揭榜掛帥制度的實施提供堅實的人才保障。具體而言,選帥機制關注的核心問題是“怎樣選出好的揭榜方”,這是第一步也是基礎,入圍的揭榜方如果不能勝任攻關任務,揭榜掛帥制度便無法取得成功;定帥機制關注的核心問題是“怎樣的揭榜形式更有效”,即明確揭榜者數量與揭榜者之間的關系,保障揭榜效率;掛帥機制關注的核心問題是“在揭榜方進入之后如何保障其心無旁騖進行科研攻關”,揭榜攻關項目都存在較大難度,因此,揭榜方進入之后還需保證其攻關持續性,激勵其盡最大努力攻克關鍵核心技術。

1 揭榜掛帥制度的“選帥”機制

揭榜掛帥制度提倡“英雄不問出處,誰有本事誰就揭榜”,并不意味著對揭榜方完全不設門檻,規定揭榜方篩選條件可以控制揭榜方規模,提高揭榜質量,提升效率。以美國X基金會的“進步汽車X獎”為例,主辦方對參賽者進行技術資格與財務資格審查,并要求參賽者支付一筆“準入費”,通過這些標準的篩選,該獎項收獲了“真正的參賽者”,避免了主辦方時間、精力、財力浪費[28]。因此,適當限定揭榜方資格非常必要,總體來看可以從門檻條件、誠信條件、研發能力3個方面評估和篩選揭榜方。

1.1 門檻條件

門檻條件是指揭榜方的準入條件,只有滿足門檻條件才能對揭榜掛帥項目提出申請。各地方政府發布的政策文本均有相關規定,盡管規定的形式與內容存在差異,但仍有許多共同點,綜合來看,主要根據揭榜掛帥項目類型確定選帥的門檻條件,這樣處理的原因在于能夠為不同項目找到更加清晰的定位。實踐中這樣規定的省份有湖北、山東、廣東、廣西、山西等,主要包括揭榜方類型、地域、物資保證、人才保證4個方面 (見表1)。

表1 門檻條件及其內容Tab.1 Threshold conditions and the corresponding contents

(1)揭榜方類型是指根據項目類別與特點劃分揭榜方身份,主要包括高校、科研機構和企業三大類,例如,湖北省科技廳關于印發《湖北省科技項目揭榜制工作實施方案》的通知中指出,“技術攻關類項目揭榜方主要為省內外有研究開發能力的高校、科研院所、科技型企業或其組成的聯合體,成果轉化類項目揭榜方主要為省內具有獨立法人資格的企業”。具體來看,技術攻關類項目的難點是突破關鍵核心技術,其揭榜方應為高技術導向且創新能力強的主體,主要包括高校、科研機構、科技型中小企業或其組織的聯合體以及各類創新平臺;成果轉化類項目的難點在于從技術到應用的轉化,其揭榜方應能夠為科技成果轉化提供條件,主要是有技術需求和技術應用場景、滿足相關條件的具有獨立法人資格的企業。需要指出的是,有的省份未分別從技術攻關類與成果轉化類兩類項目中定義揭榜方類型,例如安徽省與江蘇省的揭榜方案中指出,揭榜方主要是相關領域的企業或由企業牽頭多個單位組成的聯合體。

(2)揭榜方地域是指揭榜方所處的行政區域,需明確申請揭榜方是否應在組織實施揭榜掛帥項目的行政區域內,其劃分因揭榜項目類型不同而有所差異。技術攻關類項目基本無地域限制,在全國范圍吸引潛在揭榜方申請揭榜,例如廣東省規定技術攻關類項目的揭榜方可以來自省內外;相反,成果轉化類項目則規定揭榜方應是本行政區域內具有獨立法人機構的企業,其目的是將科技成果轉化固定在本地,促進本地相關產業發展,例如湖北省將成果轉化類項目揭榜方框定在省內。當然,也有少數省市不設地域限制,例如上海市規定“揭榜單位應為國內法人單位”,河南省更是囊括了境外揭榜方。

(3)揭榜方物資保證是指揭榜方應有能力提供技術攻關過程中所需的部分物質資源。首先,技術攻關類項目實施難度大,技術要求高,并且揭榜方需承擔一定的預研費用,所以,對揭榜方的財務狀況要求較高,揭榜方應具備一定的資金實力,為前期研發提供支持,例如山西省指出揭榜方應“財務狀況良好且管理規范”。其次,良好的財務狀況意味著較強的風險抵抗能力,較少受到外部環境干擾。另外,揭榜方物資保證有利于顯著提升創新績效。成果轉化類項目更看重揭榜方市場化和產業化能力,因此,揭榜方除提供成果轉化所需資金外,還需提供場地、市場等配套條件,例如陜西省指出成果轉化類揭榜方應“能夠提供成果轉化所需的資金、場地、市場等配套條件”。

(4)揭榜方人才保證是指揭榜方具備有能力完成揭榜任務的人才資源。在技術攻關類項目中,揭榜方應擁有穩定的人才研發隊伍,且技術帶頭人和團隊科研攻關實力強,例如甘肅省指出,技術攻關類揭榜方應“有較強的研發實力、科研條件和穩定的人員隊伍等,有能力完成發榜方提出的任務”。人員不穩定不僅會造成資源浪費,而且容易導致研發關鍵信息、知識與技術泄露,造成巨大損失。技術帶頭人是整個研發團隊的領頭羊與主心骨,不僅能夠在技術攻關中發揮領導力,作出重要貢獻,而且能夠在團隊遇到困難時穩定局面,保持團隊穩定。另外,技術攻關類項目的技術路線復雜,不確定性高,需要實力強勁的科研攻關團隊支持。成果轉化類項目更看重人才隊伍的成果應用與轉化能力,因此,揭榜方應擁有較強的成果轉化應用隊伍,能夠提出科學合理的成果轉化方案,這也是山東省在《關于組織開展2020年度山東省重點研發計劃(重大科技創新工程)項目申報的通知》中提出的具體要求。

1.2 誠信條件

確保揭榜方誠信是對各參與方的一種保護,也為揭榜成功提供重要保障。在社會經濟條件下,追求自身效益最大化的工具理性支配著各參與方行為,導致機會主義行為橫生[29],因此,為了減少甚至規避不當的行為范式,需要對揭榜方進行一定限制。所有地方政府發布政策文件時基本上均對誠信方面作出了相關規定,主要從揭榜方信用記錄、揭榜方重復申請、揭榜方與需求方之間的利益關聯以及揭榜方是否會“中途退出”4個方面篩選揭榜方。

(1)揭榜方應具有良好的科研道德與科研誠信,近3年內無不良信用記錄。例如,遼寧省提出揭榜方應“嚴格遵循科研誠信、科學倫理等有關規定”。產學研合作和組團揭榜能在很大程度上提升揭榜效率與質量,提高科技開放合作程度,也對各揭榜主體的科研道德與科研誠信提出了較高要求。良好的科研道德與科研誠信一定程度上可以反映揭榜方能力[30],有能力的揭榜方并不需要通過造假、篡改數據等行為完成科研任務。此外,揭榜方須承諾在指定期限內完成任務。榜單規定了項目完成時間,除按照規定可以延期完成的項目外,其它項目均應在指定時間內完成,這是對揭榜方的督促。很多技術具有時效性,且一旦攻克就能夠為項目需求方帶來較高收益,因此,這也是對需求方的一種利益保護。另外,針對一些應急科研攻關項目,可對提前完成任務的揭榜方提供額外獎勵,提高攻關效率,滿足應急攻關需要。

(2)揭榜方不得重復或者變相重復申請揭榜攻關項目,不得與已獲國家、省等部門的立項項目重復。例如,寧夏回族自治區提出“申報項目已獲得自治區財政資金支持的,不得重復或變相重復申請揭榜攻關項目”,安徽省則提出“每個單位限申請一項揭榜任務”。重復或變相重復申請是指將內容相同或相近的項目申請書同時提交給不同的項目發布方,或者用已獲資助的項目去申請其它項目。重復申請違反了揭榜掛帥制度對創新性的要求,同時這也是一種非常嚴重的科研失信行為。另外,已獲國家或省等部門立項的揭榜方已經獲得財政資金支持,重復或者變相重復申請會導致時間、人力與資金資源浪費,而且會占用其他揭榜方的機會。

(3)揭榜方與需求方之間應無利益關聯。例如河南省揭榜方案明確規定“揭榜方不得與需求方存在股權關系和關聯交易”,且二者應為首次實質性研發合作。如果二者存在股權與交易關系或曾有過研發合作,那么相對更有可能出現合謀行為,非法套取政府資助資金。另外,對于成果轉化類項目,揭榜方與需求方不能是同一單位或其下屬子公司。當然,這一規定在避免雙方合謀的同時,有可能排除掉一部分真正合適且供應鏈長期合作的揭榜方。因此,如果揭榜方確實“有本事”且真正適合,則應將此標準適當放寬。同時,在項目攻關過程中加強審計監管,或者政府先對階段性成果進行考核,考核合格再撥付資金,從而避免合謀發生。此外,應對弄虛作假行為嚴厲追責,加大違規成本,保證權威性,從而降低合謀行為發生的可能性。

(4)揭榜方應承諾不會中途退出。揭榜方中途退出有兩種情況,一是整體退出,當陷入瓶頸期時,揭榜方會產生畏難心理而選擇中途退出,這會造成前期投入的浪費,而且難以彌補機會成本;二是團隊成員正常工作調動導致的退出,工作調動會產生工作交接,一定程度上會耽誤項目進度,此外,團隊成員的中途退出會對組織創新氛圍產生一定影響,從而影響組織成員突破性創新行為[31]。針對整體退出情況,應擬定處罰細則,包括追回補助金、將項目成員納入誠信異常庫、一定時間內不可申請課題以及處以一定金額罰金等,可通過增加違規成本保證揭榜團隊不會隨意退出。針對正常工作調動導致中途退出的行為,應事前與揭榜團隊成員擬定協議或者告知其做好職業規劃,保證在揭榜攻關期間不會輕易進行工作調動。

1.3 研發能力

各地方政府公布的揭榜掛帥方案基本都強調揭榜方需要“具有一定的創新能力”,因此,評估揭榜方研發能力非常重要。可從技術領域匹配、研發投入、自主知識產權3個方面進行評估。

(1)技術領域匹配是指揭榜方現有研究或發展領域應與揭榜項目相關,且在該領域內具有相對成熟的經驗或者核心知識產權,例如寧夏回族自治區規定“申請揭榜企業具有解決技術需求難題的相關前期工作基礎”,湖南省規定“申請單位應有過類似產品攻關的經歷”。技術領域匹配意味著揭榜方已經有了較多初步探索,形成了較為完善的知識體系,很容易在此基礎上融會貫通,提升揭榜效率。同時,說明揭榜方已在該領域積攢了許多經驗和人脈資源,能夠與具有相關經驗的團隊聯合揭榜,開展協同創新。

(2)研發投入是指揭榜方在一段時間內用于研發活動的經費。例如,湖北省明確指出“揭榜方應具有充足的研發投入”。研發投入多意味著揭榜方更注重科研,創新能力可能相對更強,也能一定程度體現揭榜方識別和發現良好合作伙伴的能力[32]。除研發投入外,還可使用研發投入占比衡量,根據申請揭榜主體屬性(企業或者高校院所等)對研發投入占比作出規定,例如浙江省規定,企業為揭榜主體且申請高新產業類項目時,企業上年研究開發費占主營業務收入比重一般應不低于3%;高校院所為揭榜主體時,其當年R&D經費投入為零或低于上年度水平的不得申報。

(3)已有自主知識產權體現揭榜方研發創新累積狀況,已有自主知識產權越多,研發能力越強。各地方政府發布的揭榜掛帥方案基本都指出,揭榜申請單位應對申請揭榜的產品或技術擁有自主知識產權,并且無知識產權糾紛,例如江蘇省指出揭榜方應“對申請揭榜的產品或技術擁有知識產權”。擁有自主知識產權越多,越能體現揭榜方的創新潛力,此外,揭榜掛帥項目涉及較多主體,容易出現產權問題,如果揭榜方原本就產權不清,則會帶來很多額外風險,甚至導致研發活動因產權問題而被迫中止,造成資源浪費。

2 揭榜掛帥制度的“定帥”機制

揭榜掛帥制度的“定帥”機制是指在完成“選帥”、確定揭榜方之后,采取適當的揭榜形式將揭榜方組織起來,目的是發揮揭榜方的最大潛力以及揭榜制度的最大優勢。“定帥”是確定揭榜形式,首先,根據揭榜方之間的關系,分為聯合揭榜和獨立揭榜;其次,在獨立揭榜中,根據揭榜方數量與揭榜項目的對應關系,分為“多對一”揭榜和“一對一”揭榜。當揭榜方之間為合作關系時,揭榜形式為聯合揭榜,當揭榜方之間為競爭關系時,揭榜形式為獨立揭榜,同時,可以選擇多對一揭榜與一對一揭榜。不同揭榜形式都有各自優勢與劣勢,實踐中主要根據揭榜方和揭榜項目情況進行選擇(見圖1)。

圖1 揭榜形式分類標準、優劣勢與具體形式Fig.1 Classification criteria, advantages and disadvantages, and specific forms of the competition mechanism

2.1 獨立揭榜與聯合揭榜

獨立揭榜是指由一個揭榜主體申請并獲得立項的揭榜形式,各主體之間為競爭關系。江蘇省提出“每個揭榜任務原則上確定1家揭榜企業和若干入圍企業”,屬于獨立揭榜的典型做法。獨立揭榜的優勢在于可以避免集體行動困境,同時,競爭的存在能夠極大地激發各揭榜方創新潛力,提高揭榜質量。但是,獨立揭榜意味著缺少多個揭榜方之間的交流與協作,當只有一個揭榜方入圍時,會提高研發風險,可能由于一些客觀因素而無法選出最優揭榜方,導致成本與效率的雙重損失;而當有多個揭榜方入圍時,可能導致重復研究與資源浪費。

聯合揭榜是指由某一揭榜主體牽頭多個單位組成聯合體揭榜,多個主體之間為合作關系,目前遼寧省提出的“產學研聯盟”就屬于聯合揭榜。大科學時代的研究范式不同于以往,協同創新在科研攻關中發揮巨大作用,聯合揭榜作為協同創新形式,可以支持產學研合作攻關,鼓勵優質資源合作[33],發揮各主體優勢,并將這些優勢結合起來,產生“1+1>2”的效果;同時,良好的分工與合作以及知識與技術共享可以大大提高研發效率和質量。但是,聯合揭榜中主體較多,容易產生集體行動困境以及“搭便車”行為。此外,參與主體多樣化會加大產權確權難度,因此,聯合揭榜時要簽訂聯合協議書,就“各方研究任務分工、財政資金分配、知識產權歸屬”等內容作出相關規定。還需注意的是,項目牽頭方應明確合作方有完成揭榜任務的資質和能力[34]。

2.2 “多對一”揭榜與“一對一”揭榜

多對一揭榜是指多個揭榜方針對同一揭榜項目獨立開展平行研究[7],目前的“賽馬式”就屬于多對一揭榜。多對一揭榜的優勢在于可以相對降低揭榜方參與壓力,增加揭榜成功的可能性。另外,依據社會學習理論,揭榜者之間的社會學習會導致參與數量減少,但效率會提升[35]。也就是說,一些能力較差的揭榜方在與他人的溝通中發現以自身能力完成任務的壓力較大,便會選擇退出,使得最后篩選出的都是能力較強的揭榜方,從而提升揭榜效率。其劣勢在于,多個揭榜方同時進行攻關,可能出現研究同質化,造成資源浪費。既然存在多個揭榜方,也就意味著有些揭榜方在最后項目驗收環節面臨失敗,導致其無法彌補先前墊付的成本,對其未來的揭榜積極性產生不良影響。此外,多對一揭榜形式對經費的需求較大,這對于資金供給方來說是一個較大的挑戰。

一對一揭榜是指一個揭榜方或多個揭榜方組成聯合體針對一個揭榜項目開展研究[7],“里程碑式”“軍令狀式”都屬于一對一揭榜。其優勢在于可以避免過度重復研究與資源浪費,另外,獲得揭榜資格本身就是對揭榜方的一種強激勵,能夠提升其參與積極性和信心。其劣勢在于會使揭榜方產生非常大的科研攻關壓力,另外,如果只有一個揭榜方開展研究,那么最終結果取決于該揭榜方,揭榜失敗風險會很大。

3 揭榜掛帥制度的“掛帥”機制

確定揭榜方與揭榜形式后,揭榜方就可以開展技術攻關工作。本研究將探討如何保障帥才的權益,降低其研發風險,最大化其研發收益,使其心無旁騖進行攻關,切實承擔起“掛帥”任務。可以從兩個方面保障“帥才”順利掛帥攻關:一是明確揭榜方權利,為揭榜方提供保障;二是明確揭榜攻關資金來源,優化資金支持環境。

3.1 明確揭榜方權利

揭榜掛帥榜單中的技術項目難度較大,唯成果兌獎,這意味著揭榜方將承擔較大風險。為降低揭榜方風險,提高其收益,激勵揭榜方積極參與,保障其順利完成技術攻關,應明確揭榜方權利。根據赫茨伯格(1959)的雙因素理論,要想使揭榜者積極主動參與揭榜攻關,需兼顧激勵因素與保健因素兩個方面[36]。因此,除給予相應獎勵、適用一定容錯和保障機制以及明確知識產權歸屬來保證揭榜方不會產生不滿外,還需給予揭榜方一定的自主權與溝通權,保證激勵因素產生激勵效果。

3.1.1 獲得相應獎勵的權利

除獲得規定的獎金外,揭榜方還可以享有其它相關權益,例如獲得榮譽證書,提高知名度,獲得晉升機會,享受一定的人才支持政策,使用與項目相關的知識與數據等[37]。盡管有研究表明,經濟動機是揭榜方參與揭榜的重要原因[18-19],但是,這并不意味著忽視非物質獎勵。因此,需要給予揭榜方更多樣化的獎勵,并將這些獎勵明確規定為揭榜方權利。此外,在技術攻關類項目中,當企業為揭榜主體時,為激勵企業創新行為,除為企業資金籌措提供補助與支持外,還應根據企業規模采用不同的政府支持策略:對于小微型企業來說,要探索金融資本融入機制,并且給予其一定專利保護;對于大型企業來說,政府適當的稅收優惠政策更能激勵企業加大創新投資。

3.1.2 適用一定容錯與保障機制的權利

關鍵核心技術攻關研究路線復雜,結果具有很大不確定性,在項目實施過程中不排除項目失敗可能性,因此,建立針對揭榜方的容錯和保障機制非常重要。一定的容錯和保障機制可以鼓勵更多潛在揭榜方參與揭榜,增強他們在科技創新道路上攻堅克難的勇氣和底氣,也可以吸引更多資源支持揭榜掛帥項目。例如浙江省金華市試點推出“揭榜險”,因特定原因導致研發失敗的,可對企業研發投入成本和揭榜專家個人成本給予補償。但是,容錯和保障機制不能成為揭榜方“半途而廢”“故意犯錯”的借口,它只適用于因一些客觀原因而導致項目失敗的情況。因此,在建立容錯和保障機制的同時,還需建立相應的監督考核制度,給予揭榜方更多安全感的同時,增強其責任感,最大限度保證技術攻關的完成。

另外,值得注意的是,科學設計申請揭榜立項失敗方的利益補償機制同樣重要。較多參與者對同一個項目進行預研,在前期均投入了成本,但并不是所有前期參與者都能入圍,因此,能否科學設立揭榜立項失敗方的利益補償機制,會顯著影響潛在揭榜方的參與積極性[6]。此外,揭榜掛帥制度的一條重要限制標準為“潛在揭榜方數量適中或寧多勿少”[38],如果缺少對揭榜失敗方的利益補償機制設計,則會導致揭榜方數量較少或者競爭不足,從而對揭榜掛帥制度的成功實施產生較大影響。

3.1.3 明確知識產權歸屬的權利

揭榜掛帥制度涉及多個主體,主要包括需求方、揭榜方、政府和社會資本投資方等,因此,為揭榜方明確知識產權歸屬非常重要。揭榜掛帥中的知識產權包括背景知識產權和后繼知識產權轉移與轉化[39]。其中,背景知識產權是指揭榜方在承接項目前已經獲得的研究成果,代表揭榜方長期的知識與成果積累[40],這些背景知識產權應當歸屬于揭榜方,不能因合同的簽訂而發生改變。此外,很多地方政府要求揭榜方“對申請揭榜的產品或技術擁有自主知識產權”,目的是厘清背景知識產權,為后續明確產權歸屬減輕負擔。后繼知識產權是指在揭榜攻關過程中產生的新的研究成果,通常多方共同參與并取得成果后產權為共同所有,如果后續對成果實施轉移與轉化,則應得到揭榜方同意,若在項目開始前就對產權歸屬作出規定,則應按照規定處理。

3.1.4 享有一定的自主權利

科研自主權是科研創新領域的放管服改革[41],實質是保障科研人員自由進行科學研究[42],從而充分釋放其創新活力,增強其責任感。揭榜掛帥制度以成果為導向,為保障揭榜方全身心攻關,賦予其一定自主權利非常重要,這一定程度上是對揭榜方的保護。揭榜方獲得項目資格后,往往陷入應對各種行政審批事項、不同部門審查等事務中,對創新產生負面影響。另外,在技術攻關類項目中,企業作為需求方對揭榜方提出技術清單,而企業以實現自身利益最大化為目標,所以,揭榜方達到技術目標后,企業可能又會提出新要求,使揭榜方產生更大壓力。因此,要給予科研人員自主權,讓能者真正放手去干。

3.1.5 享有與需求方及其他揭榜方溝通的權利

為盤活已有技術資源,在高校、科研院所、科技型企業以及各類創新平臺之間進行協同創新,實現知識與經驗的快速流通,加強各主體間學習交流,提高科技創新效率,揭榜方應享有與需求方及其他揭榜方溝通的權利。一方面,在揭榜方與需求方之間,需求方對揭榜項目已經具有研發基礎,清楚研發過程中存在的困難,因此,需求方可以將原來負責相關項目的技術人員編制成技術小組,做好與揭榜方科研團隊的對接,幫助揭榜方少走彎路,減少重復勞動,降低成本。但是,要指出的是,揭榜方與需求方之間的溝通要遵守一定的邊界,避免雙方合謀。對于揭榜方的此項權利,制定配套的監督機制非常重要。另一方面,在多對一的揭榜項目中,揭榜方之間的交流與協作能夠促進科技開放合作,有效降低揭榜方參與風險和壓力,并且揭榜方之間可以交換顯性與隱性知識,溝通學習之后產生新知識,集思廣益,碰撞出更多創意火花。然而,揭榜掛帥制度本就涉及較多主體,再加上協作攻關,成果歸屬更難以衡量,因此,制定科學合理的成果歸屬體系非常重要,這也與前述的知識產權歸屬緊密相關。

3.2 明確揭榜攻關資金來源

關鍵核心技術的突破作為一種原始創新,風險較高,不確定性較大,需要大量資金投入。另外,揭榜方在前期需自行承擔預研費用,資金壓力和研發失敗的沉沒成本風險會影響其參與意愿,因此,明確揭榜項目資金來源、優化資金支持環境非常重要[6]。應堅持揭榜攻關資金來源多元化原則,以需求方或揭榜方提供配套資金為主,政府財政資金支持為輔,引導金融資本、社會資金等多渠道投入,例如,甘肅省明確“科技揭榜掛帥制項目資金注重突出財政補助資金引導,以企業自籌和吸引社會資本投入為主”。資金來源多元化原則與存在多個利益相關者相對應,美國著名學者弗里曼[43]認為利益相關者能夠影響一個組織目標的實現。因此,在揭榜掛帥制度中,不只有需求方、揭榜方和政府參與,應爭取社會各界的支持,吸引更多利益相關者(金融資本、社會資本等)參與。此外,多元化原則體現的是風險分擔機制,也有利于形成支持創新的良好社會氛圍。

3.2.1 以需求方或揭榜方提供配套資金為主

主要出資者因揭榜項目類型不同而不同。在技術攻關類項目中,揭榜方解決的是需求方關鍵核心技術難題,因此,需求方應保證運行狀況、財務狀況較好,財務管理規范,具有支付大量創新成本的能力,承擔出資的主要責任。在成果轉化類項目中,揭榜方需要為科研成果提供應用場景,其主要出資者是揭榜方,政府也會為揭榜方提供補貼。此外,揭榜掛帥項目尤其是技術攻關類項目的難度與不確定性都較高,為了降低技術攻關類項目需求方與成果轉化類項目揭榜方的沉沒成本風險,減輕項目失敗給資金供給方帶來的壓力,應當制定相應保障機制。

3.2.2 以政府財政資金支持為輔

政府作為揭榜掛帥的組織方,需以財政資金支持揭榜掛帥項目落地,這也體現了政府對揭榜掛帥制度的重視與支持。目前政府資金撥付方式主要有3種,一是階段性給付,二是事后給付,三是揭榜獎勵制。階段性給付是指依據合同約定的完成時間、交付物、考核指標、考核方式,主管部門委托專業機構進行階段性績效評估,并根據評估結果分階段進行資金撥付。根據揭榜方數量,階段性給付又可分為“賽馬式”資助與“里程碑式”資助,當兩個及以上的牽頭申報單位獲得立項時,可采用賽馬式資助;當僅有一個牽頭申報單位獲得立項時,可采用里程碑式資助。階段性給付的優勢在于能夠有效避免需求方與揭榜方合謀套取政府財政資金的情況,但同時,揭榜方需應對階段性考核,這會影響揭榜效率。事后給付是指獲得立項的牽頭申報單位先自籌資金開展技術攻關,項目驗收通過后政府一次性給付所有資金。事后給付可以降低政府面臨的風險,但是,揭榜方將主要承擔揭榜失敗帶來的成本損失,大大增加揭榜方的攻關壓力,降低其參與積極性。揭榜獎勵制是指對一定時間內最先完成任務的揭榜方提供獎勵資金,其特殊性在于事前無需立項,對揭榜方也無限制,適用于一些應急攻關項目,目的是用最短時間完成攻關,滿足應急需求。此外,財政資金支持更重要的是釋放“項目投資可行”信號,給予金融、社會資本投資信心,在全社會范圍內形成支持創新的良好氛圍。

3.2.3 引導金融資本、社會資本等多渠道投入

引導金融資本、社會資本等多渠道投入可以實現風險共擔,促進全社會支持創新。攻關資金來源的單一化傾向還容易形成一種錯誤導向,即揭榜掛帥制度的實施主體限于“政府、需求方與揭榜方”,不能引起社會其他主體對創新的重視。因此,拓展資金來源渠道非常必要。一般來說,揭榜掛帥項目來自社會需求,業界有動力將其商業化[10],可以在可商業化、市場導向的科技成果領域以及本身是成果轉化類的揭榜掛帥項目中引入社會資本。由于項目類型不一、規模不同、風險大小不同,投資者對不同階段的投資意愿也不同,因此,在分階段資助的揭榜掛帥項目中,考慮在哪個階段引入金融與社會資本非常重要,例如對于風險非常高的項目,投資者可能更傾向于在中期甚至項目結束驗收階段投入資金。基于此,政府可以委托第三方機構對投資者意愿進行調查,從而更好、更高效地吸引社會與金融資本進入。為進一步增強投資者投資意愿,還需給予一定的優惠政策,例如稅收優惠、優先申請國家項目的機會以及后期擁有項目成果的優先使用權等。此外,為了減輕投資方對風險的擔憂,應制定風險應對方案,擬定利益補償機制。需要注意的是,在引入金融資本與社會資本時,要明確出資比例,為后續的產權確權提供一定標準。對于政府委托的、涉密的項目,不適合引入金融資本與社會資本。

4 總結與展望

國家綜合競爭力來自科技創新,科技型人才是推動創新發展的核心力量,因此,篩選出能扛起大旗的“帥才”非常重要。本文基于帥才這一研究對象,從選帥、定帥、掛帥3個方面進行論述。揭榜掛帥制度雖不限定申請揭榜方的資歷、身份等,但最終能夠入選的應當是“真正有本事”的人,因此,從揭榜方門檻條件、誠信條件、研發能力3個方面選出帥才非常重要。選帥之后需要定帥,也就是確定揭榜形式,可根據揭榜方競合關系和項目特征,相機選擇“獨立揭榜”“聯合揭榜”“多對一揭榜”“一對一揭榜”等方式。定帥之后應明確揭榜方權利,使其能夠全身心投入技術攻關,揭榜方應當具備獲得相應獎勵、適用一定容錯和保障機制、享有一定自主權、明確知識產權歸屬、與需求方及其他揭榜方溝通的權利。明確揭榜攻關資金來源同樣重要,應堅持多元化原則,以需求方或揭榜方提供配套資金為主、政府財政資金支持為輔,引導金融資本、社會資金等多渠道投入,優化資金支持環境,為揭榜方攻關提供物質保障。

揭榜掛帥未來研究可從以下3個方面展開。首先,本文提出的選帥標準,初衷是為技術攻關選出優秀的揭榜方,但是,過多過細的篩選標準一定程度上會打擊揭榜方參與積極性,這與揭榜掛帥制度“不拘一格引人才”的政策目的有所偏離。因此,如何做到既保障揭榜方質量而又不打擊揭榜方積極性,還需進一步探討。其次,揭榜掛帥制度的優勢體現在對揭榜方的吸引上,而揭榜方是否參與揭榜很大程度上取決于其對揭榜風險的擔憂,一定的容錯和保障機制有利于降低揭榜方的風險感知,但同時可能降低揭榜方責任感。因此,未來需進一步探究既能包容揭榜失敗、降低參與者的風險感知,又能防止揭榜方鉆制度空子的機制。最后,由于這一制度在各地剛剛起步,還缺少順利完成揭榜掛帥并實現成果兌獎的大樣本案例。因此,隨著這一制度的深入實施,未來研究可通過問卷調查、實地調研與訪談等方法了解揭榜方對揭榜掛帥制度的期待和訴求,獲得一手資料,為更好地選帥、定帥、掛帥提供有力論據。