技術適配治理：政府治理數字化的限度與人的主體性回歸

孫海軍 張長立

摘要：數字化是政府治理體系和治理能力現代化的重要支撐。政府數字治理是技術邏輯與治理邏輯的互動與融合，本質上是實現工具理性與價值理性的有機統一。政府作為公共利益的代表者與維護者，其數字治理必須彰顯公共性，堅持以人為本理念，充分關照人性。但是在政府治理中隨著數字技術的深度嵌入和全面泛化，過度追求工具理性，致使人的主體性價值并未得到充分體現。政府數字治理常常陷入“技術依賴”“信息過度采集使用”“數字規訓”“算法操縱”等多重困境。因此，實踐中要掌握好政府治理數字化的“尺度”，始終堅持以人民為中心的發展思想，從價值、主體、制度、過程等方面促使數字技術更好適配政府治理活動，引導數字技術向實、向民、向善發展。

關鍵詞：數字治理；技術邏輯；治理邏輯；以人為本；適配

中圖分類號：F49；D630? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2023）03-0153-006

習近平總書記在向2021年世界互聯網大會烏鎮峰會致賀信時指出：“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響。”［1］數字技術的迅猛發展，為推動人類社會進步提供了強大動力。數字技術憑借其強大的信息收集、追蹤、分析、計算等能力，備受政府、社會、市場等主體的青睞，“數字政府”“數字社會”“數字經濟”等一大批新型數字組織形態不斷涌現。尤其是在促進政府治理、提高社會治理效率效能等方面，數字技術的積極作用得以充分彰顯。然而數字技術在不斷走向超越和極致的追求中，技術的入侵和濫用對當下生活造成了令人畏懼的負面影響。［2］當前，面對復雜多變的環境，應準確把握政府數字治理的本質和運行邏輯，充分尊重人的主體性地位，彰顯政府治理的公共性，防止在治理活動中由于過度數字化出現“見物不見人”的價值悖論。

一、政府數字治理的本質意涵：

技術邏輯與治理邏輯的互動融合

數字治理有兩種含義，一種是對數字的治理（governance of data），一種是基于數字的治理（governance based on data）。前者指的是實現對全社會越來越龐大的數據的有效管理與組織，后者則是利用數字實現全社會有效的組織與運行。［3］本文對政府數字治理的理解主要基于后一種解釋，即數字技術嵌入以政府為主體的治理活動中，提升治理效能。從數字治理這一概念范疇可以分化出兩個子概念：一是“數字”，即“數字技術”；二是“治理”。但數字治理不是二者的簡單疊加，而是二者的有機統一，即技術邏輯和治理邏輯的互動融合。

（一）技術邏輯：以物為本的工具性指涉

隨著新一輪科技革命和產業變革的興起，數字技術的發展方興未艾，實現了對一些“舊技術”的超越和替代，然而，無論這項技術如何發展、如何進步，卻依然不能脫離技術本身內在的發展規律和運行邏輯。

一是數據為王的化約主義。數據是數字技術的基礎，是對人或物的數字抽象記錄。而數據化是將事物簡化、轉化為數據的過程。［4］數字技術試圖通過對萬事萬物的數據化來揭示復雜的現實世界，實現化繁為簡。因此，技術常常被看作是中立性的存在，其行事以事實要素為依據。技術面對的是一個物的世界。同理，對于數字技術來說，其直面的是由一堆數據建構起來的世界，包括人在內的一切生命體都被物化為由數據組成的“數字體”。

二是賦能增效的工具主義。賦能增效是數字技術的邏輯展開。從科技哲學角度來看，技術的真正起源是“人類的先天本能的缺失”。［5］技術最主要的功能之一就是賦能，強調實效，有著很強的實用主義色彩。實用主義以推崇實踐和行動為主要特征，工具主義是這一哲學最鮮明的標簽。［6］數字技術正是在這樣的土壤中汲取營養，逐漸發展成各個領域開展治理活動的強大工具。從某種程度而言，人類的歷史就是一部工具史，是一部利用、制造工具的歷史。［7］當前，數字技術以數據為核心，以算法為基礎，以精準化為追求，不斷推進政府、社會、經濟的數字化轉型，為國家治理體系和治理能力現代化提供了強大的動力支持。

三是精于計算的解決主義。計算結果的輸出是數字技術的邏輯終點。技術是一個按照預設的規則進行計算的過程，由資源的輸入、分析、計算、輸出等環節構成。哈貝馬斯認為，技術規則是一種目的理性的活動系統，所以技術體現出了顯著的工具理性特征。在工具理性的指引下，技術高舉效率至上大旗，通過精確計算功利得失的方法尋求最佳行動方案，利用最佳手段實現目的。而數字技術則把計算能力逐漸推向了極致，當前，我們已經處于“萬物皆可算”的時代。在現代社會，人類的一切活動都被數字所建構，數據算法以特定邏輯搜集數據、整理數據。［8］人的行為無時無刻不被記錄、被儲存、被計算，最后行為又被計算結果所影響。

（二）政府治理邏輯：以人為本的公共價值追求

政府治理邏輯本質上屬于“以人民為中心”的政治邏輯范疇。對于政府治理而言，其目的是不斷滿足人們日益增長的美好生活需要，圍繞人展開，遵循價值理性，追求公共利益最大化。人是治理活動中最活躍、最革命的因素，既是治理的目的，也是治理不可或缺的動力來源。因此，政府治理堅持以人為本，秉持共建共治共享原則，注重人的思想、能力、意義等主體性價值。

首先，以實現公共利益為價值目標。政府是公共利益的代表者和維護者。“以人民為中心”是我們黨和政府帶領全國各族人民開創中國特色社會主義事業，推進國家治理現代化的根本遵循。黨的二十大報告強調：“增進民生福祉，提高人民生活品質”，“要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”。近年來，我國一直深入推進的政府機構改革和職能轉變，服務型政府建設，是為了給人民群眾提供高質量的產品和服務，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

其次，以多元協同為治理手段。隨著外部環境的復雜性和不確定性的加劇，僅憑政府一己之力無法有效應對，必須聯合企業、社會組織、公眾等社會力量協同共治。對于公共部門而言，跨部門合作，可以彌補資金、專業知識的短板并降低風險；對非營利部門來講，合作可以使其組織更好地踐行使命；而對于私人部門而言，合作可以增加利潤、提高聲譽、擴大商業機會。［9］通過合作可實現多方共贏。但是在協同的過程中，各主體所承擔的責任和地位并不是均等的，政府在其中擔任更重要的“元治理”角色，發揮引導、協調、監督、激勵等作用。

最后，以利益共享為治理落腳點。利益共享是指在某一歷史階段參與社會建設的主體，綜合個人貢獻、能力、地域等因素對公共利益的劃分和享有，是實現社會公平正義的基礎。我國通過精準扶貧實現了全面建成小康社會的目標，并繼續向著共同富裕目標前進，正是把利益共享作為價值遵循。正如習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話指出：“共享理念實質就是堅持以人民為中心的發展思想，體現的是逐步實現共同富裕的要求。”［10］共建共治的目的就是為了實現共享，政府治理成果最終要更多更公平惠及全體人民。

（三）政府數字治理的本質：技術—治理邏輯的互動

在數字治理中，技術邏輯和治理邏輯既融合又沖突。一方面，技術賦能和技術賦權雙向驅動治理效能提升。數字技術應成為實現人民意志與法定目標的手段，因此，數字治理需要按照法理程序理性的原則和要求運作，從而防止行政手段失控并凌駕于目的之上。［11］作為一種賦能手段，數字技術在政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能方面發揮了重要支撐作用，為政府治理能力提升提供了強大支持。孟天廣、張小勁等學者認為數字技術從三個維度賦能政府改革：一是重構政府治理能力的構成，二是賦能政府自身治理，三是賦能政府的經濟與社會治理。［12］89-92得益于數字技術的發展，公共服務更加泛在可及、智慧便捷、公平普惠。隨著數字革命的興起，以信息、知識和技術為代表的社會資源的傳播方式發生了明顯變化，在一定程度上改變了不同社會主體的行動模式，并對傳統的社會秩序和治理格局產生重要影響。因此，數字技術對個人和社會組織也發揮著顯著的賦權功能，依靠互聯網無邊界、去中心化等特點，數字技術賦予了民眾更多的話語權。各地政府紛紛推出的數字化服務平臺，逐漸成為社情民意的“聚合地”、參政議政的“輿論場”，為政府制定公共政策提供了重要依據。數字技術也使社會組織的價值充分體現，驅動政社協同，形成個人、組織與政府三者協作共治的社會治理新局面。［12］86-88

另一方面，數字技術與政府治理又存在價值沖突。數字技術在工具理性的引導下，力圖通過精確計算實現事物的最大效用，其所關注的是條件和手段、形式和程序，視效率為圭臬，將功利得失計算奉為運行法則，卻把價值因素排斥在行事邏輯之外。而政府治理則更加注重目的、內容、實質等公共價值取向，關照人性，以人為目的追求公共利益最大化。因此，在實踐中，數字技術的運行邏輯有可能會出現與政府治理目標相沖突，甚至相背離的情況。這種內在的緊張關系，本質上是目的和手段分離的反映。余敏江認為，“技術邏輯的存在與運作需要以政治邏輯為主線，體現政治邏輯的要求，并以增強治理的正當性和有效性為目標”。［13］因此，為有效化解“手段—目的”價值悖論，數字治理強調技術理性與價值理性的有機統一，在政府治理活動中要規制由技術變革引發的“人文失落”和價值盲區，在重構服務型政府的同時實現社會“善治”［14］。

二、政府數字治理的現實困境

隨著數字技術在政府治理領域的不斷創新應用，人的主體性價值在算法的精確計算下被異化為數據空間中的若干字節，從而產生“手段—目的”價值悖論，導致多重治理困境。

困境之一：“技術依賴”削弱了政府治理的公共價值取向。公共性是政府的本質屬性，這就決定了政府治理具有公共價值創造的內在規定性，所以，政府數字治理是一種既依靠技術，又超越技術邏輯，以人為本的公共治理活動。數字技術常常被視為改進傳統治理模式的“破局者”和“催化劑”，在其強大工具理性的驅使下，數字治理本應滿足數字賦能與技術賦權兩大期待，但實踐中卻漠視了人的主體性價值，沒有真正做到以人民為中心，也未充分回應民眾對美好生活的向往，導致數字治理價值的偏離［15］。政府如果對技術過于迷信和崇拜，將干擾政府治理追求公共利益的注意力，弱化政府責任，造成“動因漂移”現象，技術最終成為治理效果不佳的“替罪羊”。這種對技術的過度依賴和追求，削弱了治理的公共價值取向。

困境之二：“信息過度采集使用”模糊了個人權利讓渡的邊界。建設數字政府不是簡單的技術問題，而是如何運用權力的問題。［16］數字技術的應用拓展了政府權力的行使空間，但是也帶來了政府權力擴張后民眾權利空間受到壓縮的隱患。隨著大數據、云計算、物聯網、人工智能等新技術的涌現，自然人成為了“數字人”，民眾的個人信息經常被精準地收集、分析、應用和儲存，“隱私焦慮”已成為數字時代普遍存在的問題。因此，個人信息使用“尺度”的把握應得到高度重視。

困境之三：“數字規訓”消解了人的主體性。政府治理運用數字技術的初衷是為民眾獲得公共服務提供多元化的選項，以增強而不是削弱人的自主性。但是在一些地方數字治理實踐中，政府引入新技術的初始動機不一定是“便于服務”，而是“便于管理”［17］。在這種動機的驅使下，政府治理可能會重新落入傳統行政管控思想的窠臼。尤其是數字時代對治理對象的數圖化處理再現了福柯的“全景敞視主義”，數字技術把人物化為由數據拼湊而成的“數字體”，通過智能算法，實現了對人的行為“規訓”和控制。因而，人的主體性被逐漸消解了。

困境之四：“算法操縱”導致了人的片面性發展。人的自由而全面的發展是馬克思主義追求的終極目標，科技的發展從根本上是為了促進人的全面自由發展。但是，科技既對人的自由全面發展有著積極作用，也有消極影響。人工智能時代，算法推薦技術容易陷入“操控陷阱”，造成“信息繭房”，形成“回音壁效應”，使人的自由全面發展受到了很大程度制約。如果個人掌握的信息資源越來越封閉化，將阻礙人與人之間的有效溝通和理解，降低社會發展的包容性，造成社會發展活力受損，不利于和諧社會的建設。同時，對于公共管理者而言，如果在不了解算法計算規則和運行邏輯的情況下，盲目依賴智能算法來進行判斷和決策，不僅會侵蝕政府決策的自主權，還會導致價值偏差，損害決策的科學性和民主性，使政府公信力受到影響。

三、技術適配治理：人的主體性回歸

政府數字治理的關鍵不在“數字”，而在于回歸政府“治理”本位。數字治理的邏輯起點要回歸到人，堅持以人民為中心，尊重人的價值。

（一）價值適配：堅持技術為民服務理念

政府的目的是為人民謀福利。“以人民為中心”是數字治理的價值旨歸，政府在數字化轉型過程中，要始終堅持技術為民、技術向善邏輯，充分關照人性，增進人文關懷。2022年4月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》指出“始終把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發點和落腳點”。這就要求數字政府不再僅僅是單向提供信息和服務的靜態組織，而是通過雙向互動方式提供優質服務滿足民眾需求的創新平臺。劉易斯·芒福德在《技術與文明》中提到“機器體系……只是一些工具而已，只有當它們能夠普遍服務于生活的時候我們才加以使用；如果機器體系侵害了我們……我們就可以取消它”。［18］技術和人的關系應該是手段和目的的關系。技術服務于人，而不能把人當成技術的附庸。隨著數字技術的發展和普及，政府要不斷重塑組織結構，優化業務流程，整合各方資源構建一體化公共服務數字化平臺，做到讓“數據多跑路，群眾少跑腿”，為民眾提供更加充足便捷的在線服務。同時，也要針對不同群體的特點和需求制定多元化的服務方式，比如可以通過社會幫扶或線下的方式對數字弱勢群體提供針對性、人性化的服務，提升數字包容性。另外，數字技術并不是萬能的，并非所有事項都能通過數字技術解決，數字技術不僅要“填空”，還要有“留白”［19］。充分尊重用戶的自主選擇權，在推進數字技術服務的同時，為這些數字弱勢群體長期保留線下服務渠道和傳統服務方式。

（二）主體適配：打造民眾參與數字治理的環境

數字治理目標的有效實現須充分動員、發揮社會公眾的主體性，讓社會成員作為規則的測試員，作為漏洞的發現者，作為修補的提醒者，形成真正以人為本的數字治理參與體系。［2］民眾在數字治理中也要尋求“存在感”。

一是打破專業技術壟斷。在數字社會中，技術專家、科技企業依靠知識、專業優勢，擁有越來越多的數字話語權，而普通民眾由于存在專業知識壁壘，對于數字技術原理、算法規則等知識了解較為淺薄。這種認知上的不對等，使普通民眾只能淪落為技術的被動接受者，從而弱化了人的主體性。因此，要促進技術話語的主體間通約，提高算法的可解釋性，通過技術祛魅，讓其他社會主體都能夠容易了解技術原理、運行邏輯。同時，要打開算法“黑箱”，提升算法透明度，算法企業應積極主動依據相關標準，制定和公開算法相關信息，防止算法脫離人的控制，產生價值偏差。

二是暢通民眾參與渠道。數字技術不能單單把人異化為“數字”，而是要建立線上、線下等多元化渠道，充分聽取公眾的意見和建議，把公眾關注的焦點融入到技術的研發中。積極構建民眾與政府、科技企業互動交流的平臺，鼓勵民眾參與數據安全治理活動，及時反饋個人應用體驗，舉報違法違規行為。當前，政府也要充分利用好“兩微一端一抖”等新媒體為代表的服務載體，加強與社會公眾的互動，傾聽民聲、了解民意。

三是保障民眾績效評價的話語權。為民眾提供優質高效的服務是政府數字治理的應有之義，民眾應該參與到政府數字治理績效評價中。但是由于“技術鴻溝”的存在，民眾參與熱情不高，參與意識和能力也有待加強。因此，政府要積極探索民眾參與政府數字治理績效評價的方式方法，不斷拓寬民眾參與政府數字治理績效評價的渠道，推動民眾參與政府數字治理績效評價的制度化，形成多層次開放的政府數字治理績效評價體系，增強民眾參與評價的意識，不斷擴大民眾參與評價的社會共識，逐步形成民眾參與政府數字治理績效評價的良好社會環境。

（三）制度適配：明確公權力技術使用邊界

政府對技術的使用邊界應依靠制度建設來明確，規范權力運行。

一是要明確數字治理中政府使用公民信息的原則。社會大眾是數據最直接的提供者，也應當是數據應用的主要受益者。因此，政府在采集、運用、儲存民眾個人信息時，要堅持以下重要原則。其一，合法正當原則。數據使用要合法合規，依法依規處理個人信息，2021年11月1日開始施行的《中華人民共和國個人信息保護法》明確規定：“國家機關為履行法定職責處理個人信息，應當依照法律、行政法規規定的權限、程序進行，不得超出履行法定職責所必需的范圍和限度。”其二，目的限定原則。個人信息的收集、使用要有明確、清晰的目的，并指向公共利益。不得隨意擴大信息使用的目的，為私人謀利。其三，最少夠用原則。為了實現政府治理目標，要對個人數據的使用范圍劃定一個最小邊界。全國信息安全標準化技術委員會制定的《信息安全技術個人信息安全規范》提出個人數據的使用僅限實現用戶授權同意的特定目的所需的最小數據類型和數量，目的達成之后，相關主體應當及時根據約定刪除個人數據。

二是要建立數字治理中公權力行使的合法性審查制度。在數字治理過程中，對公權力整個運作過程進行合法性評估和審查，是防止公權力恣意行使，保持數字技術使用合理適度的重要措施。面對數字治理中任性用權問題，為公正、客觀地做好監督、評估工作，要打破政府既是“運動員”又是“裁判員”的現狀，引入第三方專業評價機構，建立健全第三方評估制度和組織，形成長效機制，對數字治理依法進行全周期、全過程動態跟蹤監督和評估。鼓勵民間組建非官方專家庫，使其以“旁觀者”身份對數字技術進行安全評估。通過建立多重技術應用評估和審查制度，促使公共部門在合理合法范圍內規范使用數字技術。

三是要完善數字治理中公權力濫用的問責制度。政府作為人民群眾的受托人，其權力由人民授予，受人民監督。在數字化時代，政府借助數字技術獲取公民信息容易產生越權行為。因此，完善問責機制是監督政府在數字治理中依法行使權力，防止權力異化的關鍵措施。［20］應建立問責制度，明確問責主體、標準、程序等問題，在這一工作過程中，特別要重視問責主體的選擇，堅持內部問責與外部問責相結合的方式，客觀公正地對權力濫用行為進行處置。

（四）過程適配：保護私權利規避技術侵犯

數字治理是一個既要充分釋放數據價值，又要保護個人數據主權的過程。作為數據生產者的普通民眾對于哪些個人數據被收集、誰擁有這些數據以及這些數據是如何被利用的等知識幾乎一無所知，更沒有對自身數據的控制權。數字時代的個體常常陷入權利貧困，被動成為“數字難民”。［21］因此，必須依靠政府、企業、民眾等多元力量來改善這種局面。

一是加強對數據使用的立法。政府應加強應用安全保障體系和保障能力建設，持續推進數字政府相關數字服務平臺安全方面的法律法規制度的制定與優化。近年來，我國相繼出臺了《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等一系列法律法規，法律保障體系不斷走向完善，但是有關公民數據使用方面的立法還要進一步強化。要超越基于“知情同意”原則作為政府利用個人信息的判斷依據，強化私權與公共利益關系的法律確認。同時還要透明地收集和保護公民信息，防止數據在使用和儲存過程中發生泄漏。

二是強化科技企業安全管理責任和能力建設。數字政府建設、數字治理活動是一個多主體協同合作的工程。科技企業常常承擔建設、技術維護等重要角色，所以要承擔相應的數據安全責任。因此，要強化自我監管，提高安全責任意識，履行安全主體責任。［22］另外，還應按照相關法律和契約規定，將數據安全貫穿整個應用生命周期，完善安全防護能力建設，推進人員安全管理、建設安全管理、運營安全管理等體制機制建設，建立完善的應用安全檢查預警和應急處置機制。

三是提升民眾信息保護意識。廣大民眾不僅是數據的生產者，還是數據的消費者。身處數字技術發展洪流之中的人們存在一種對技術的認知悖論：看似很懂技術，事實上卻對技術一無所知。民眾作為數字應用平臺的使用者，應具有保護個人信息的意識，在享受信息技術帶來便利的同時，還要提升個人數字素養，不能一味沉迷于數字應用的“投喂”，甘愿接受數字的“奴役”，要培養批判精神和獨立思考意識，努力提升信息甄別能力、個人信息防護能力、個人信息安全維權能力，要積極培育數字素養與技能兼具的數字公民［23］。政府要加強安全宣傳教育活動，利用短信、微信、微博、抖音等新媒體多種渠道，采用文字、圖片、視頻等多種方式來提高公眾對個人信息安全的關注，從而營造良好的數字應用環境。

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（責任編輯 郭 清）