數字技術賦能政府治理：數字基礎設施與經濟韌性

胡承晨 毛豐付

摘?要：

數字技術的快速發展疊加復雜風險的沖擊，推動政府積極探索數字技術融合公共治理的新突破。政府治理愈發關注經濟韌性這一價值取向，而數字時代通過數字基礎設施建設提升經濟韌性成為風險社會新的治理思路。基于2008—2018年中國272個地級及以上城市的數據，分析數字基礎設施和經濟韌性之間的關系，結果表明：數字基礎設施顯著提升了經濟韌性，且不同特質的政府治理會影響這一提升效果。傳統基礎設施水平越高、政府政策推動力度越大的地區，數字基礎設施提升經濟韌性的績效越為明顯。在作用機制方面，結合經濟韌性的動態演進，短期來看，數字基礎設施與結構優化的交互作用有利于抵抗期風險的分散；長期來看，數字基礎設施與創新效率的交互作用有利于恢復期新增長路徑的演化。

關鍵詞：

政府治理；風險；數字基礎設施；經濟韌性

中圖分類號：F1243;D63

文獻標識碼：A???文章編號：1007-2101（2023）04-0040-13

一、引言

數字技術作為全球新一輪科技革命和產業變革的重要力量，賦能政府治理的地位日益凸顯。在建設數字政府、推進治理體系與治理能力現代化的進程中，數字技術不斷優化政府治理的“工具箱”[1]。基礎設施作為政府治理的集成工具，在保障數字政府建設的同時，也面臨數字技術的重塑。當基礎設施建設發展到一定階段和層次，數量層面的增長和空間范圍的擴大已無法滿足政府治理的需求，以5G網絡、大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術與各產業的深度融合催生數字基礎設施的建設與應用。因此，數字技術賦能政府治理離不開數字基礎設施載體的支撐，黨的二十大報告強調要加強基礎設施建設，《“十四五”信息通信行業發展規劃》提出，到2025年基本建成新型數字基礎設施，全面提升經濟社會數字化轉型升級的能力。無疑，數字基礎設施建設成為當下探索政府數字化轉型的重要路徑。

與此同時，洪澇災害、突發公共衛生事件、技術變革等沖擊與突變頻發，不斷超越政府治理的理論與空間界限，對政府治理的安全性與穩健性提出新的挑戰。傳統的政府治理模式不能滿足風險管理的需要，傳統的治理理論也難以解釋風險社會的現實困境[2]。從發展經濟學視角來看，政府治理是政府通過管理以實現經濟發展的過程，而風險社會的治理論題從關注經濟增長逐漸轉為考慮外部沖擊下的相對恢復能力，特別是韌性概念進入社會科學領域之后，經濟韌性理論為我們建構更有效率、更為穩健的治理體系提供了一種理論選擇。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確，打造宜居、韌性、智慧城市，建設更加安全、更具經濟韌性的經濟體成為政府治理的新目標。

因此，在數字時代和風險社會的雙重背景下，應用數字技術實現可持續發展為政治治理提供了新的實踐方向。那么，經濟韌性視域下，政府治理的非均衡特征是怎樣的？數字基礎設施作為數字化治理工具，是否提升了經濟韌性？數字基礎設施在傳統基礎設施信息化的基礎上衍生而來，其影響經濟韌性的內在邏輯是否具有特殊的規律性？梳理并回答這些問題，有利于推動數字時代政府治理的工具創新，實現風險社會政府治理的經濟韌性價值取向。

二、理論基礎與研究假說

（一）風險社會政府治理的價值取向：經濟韌性

社會風險在時空中不斷迭加嵌套，使得人們對風險社會的感知進一步強化，圍繞風險與治理的研究不斷發展。從風險社會的風險來源來看，有效的風險治理應針對不同的風險成因設計不同的治理原則和措施，實現風險社會的政府善治[3]。在風險治理的實踐中，陳進華[4]基于空間理論檢視城市風險化問題，提出空間治理是風險時代創新化的公共治理模式，有利于實現空間增長與空間修復的雙重目標。李穎[5]從資源整合的視角，認為系統性整合治理資源是政府風險管理的重要環節，從而提升風險治理的效能。此外，隨著技術的發展，風險治理可以依托技術手段實現風險的精準預判，打破風險治理轄區障礙，增強疏解風險能力，技術治理成為風險治理的新路向[6]。通過梳理不難發現，與風險治理相關的文獻強調風險治理的應對手段及方法，但隨著風險多樣性和復雜性的不斷增加，風險越來越復雜地交織在一起，復合型、系統性風險取代單一的風險沖擊，已然成為風險治理的重點

[1]，政府治理的目標應關注對風險的全局性把握。

在多重風險耦合的背景下，政府治理需要重新審視安全與效率的權衡，而韌性治理強調地方系統適應性能力的提高，為政府治理能力與治理體系的現代化提供了一個嶄新的戰略導向[7]。在發展經濟學視域下，經濟韌性是政府在風險應對中維持競爭優勢的重要來源，在新的經濟格局演變中具有潛在的重要意義。因此，從韌性理論中衍生出經濟韌性的治理目標，成為政府治理的新目標。受工程韌性和生態韌性的均衡思想影響，地方政府通過風險管理幫助沖擊下的地方經濟快速恢復到沖擊前或更優的發展軌跡，實現經濟韌性的價值取向[8]。演化經濟理論認為經濟韌性的關鍵特征是經濟的適應能力[9]。復雜適應系統理論則將經濟韌性定義為政府通過重新配置經濟結構以維持現有發展路徑或者利用沖擊實現系統更新的能力[10]。經濟韌性是檢驗風險沖擊下的政府能否通過有效治理實現經濟維持、恢復、適應或轉化的過程，為地方政府建設、城市規劃與經濟運行提供了重要價值。

因此，韌性建設作為一種新的地區發展策略和政府治理目標，正在被越來越廣泛地應用于公共政策中。將經濟韌性納入政府治理的話語體系中，對區域發展、民生福祉和社會和諧都發揮著重要作用。總體而言，復雜的、多樣的、持續的不確定性沖擊下，政府治理面臨效率與安全的價值沖突，人民群眾日益增長的安全需求與經濟發展的持續性增長之間的矛盾對風險社會政府治理的目標取向提出了新的要求，也成為提升經濟韌性的重要推動力。

（二）數字時代政府治理的工具轉型：數字基礎設施

前數字化時代，基礎設施作為重要的治理工具之一，對政府治理的重要性不言而喻。基礎設施既為政府治理活動的開展提供保障，也為政府治理效能的提升提供路徑[11]。同時，傳統基礎設施對經濟韌性的重要作用已經得到廣泛關注。一些學者從生態學視角[12]、社會經濟視角

[13]以及風險防范視角[14]等探討了基礎設施對經濟韌性的影響，肯定了基礎設施在應對災害時表現出的保障功能，是影響經濟韌性的最重要、最基礎的要素[15]，也從側面解釋了交通運輸、能源供給等傳統物理基礎設施在應對1998年亞洲金融危機、2008年全球經濟危機等各類沖擊時的積極作用[16]。

進入數字時代，與數字基礎設施相關的文獻強調常態下數字基礎設施提升政府綜合能力，有利于促進經濟增長[17]、生產率提高[18]、創新產出增加[19]等，但尚未探討經濟波動下數字基礎設施對政府應對風險能力的可能影響。與經濟韌性相關的文獻則習慣于考察傳統基礎設施的影響績效，鮮少關注技術變革、互聯網發展下數字基礎設施影響經濟韌性的特殊性。因此，數字基礎設施影響經濟韌性的績效與特殊性在現實情境的瞬息變換中尚未得到充分討論，數字化轉型中政府如何通過數字基礎設施建設韌性城市的現實路徑還有很大的研究空間。

結合政府治理實踐，地方政府的數字化轉型呈現出顯著的差異性：既有以上海、蘇州等為代表的城市積極推進數字化轉型，也有諸多資源型城市在數字時代陷入經濟衰退軌跡[20]。以經濟韌性解釋政府數字化轉型的差異表現，可以從數字基礎設施的影響效應著手。數字基礎設施如何導致地方政府治理的非均衡性？對這一問題的回答，首先，可以援引經濟增長理論。新古典增長理論認為技術是經濟增長的關鍵因素，內生經濟增長理論進一步將技術內生化為知識的邊際報酬遞增效應[21]，由此解釋技術在經濟增長中的重要地位。而技術的進步、知識的傳播需要依托于基礎設施的支撐。其次，結合網絡外部性理論[22]，保持競爭優勢、塑造經濟韌性主要取決于大數據的使用和網絡效應的利用[23]。在數字化轉型過程中，為了應對危機、提升應急管理能力，政府致力于提高以ICT技術為核心的數字基礎設施建設水平，依托互聯網為外化載體，使得優化數據資源配置和發回網絡效應成為可能。數字基礎設施建設在大數據使用和網絡效應這兩個方面的實力越強，這兩者的互補性就越強，數字化轉型就越傾向于為地方政府創造巨大且可持續的競爭優勢，最終實現經濟韌性的提升。

（三）數字基礎設施影響經濟韌性的理論邏輯

一方面，數字基礎設施有利于提升市場機制配置數據資源的效率。網絡基礎設施、信息基礎設施及算力基礎設施等數字基礎設施為數據的計算、存儲和信息交互提供穩定可靠的運行環境，減少信息搜尋成本，加快交易各方匹配速度[24-25]。政府在高效建設數字基礎設施的同時，為數據的應用提供物質保障，進而整合數據資源，緩解生產要素的資源錯配，實現經濟韌性的治理目標。另一方面，數字基礎設施的網絡效應有利于技術、知識的創新與擴散

[26]。一般而言，政府數字化轉型初期，數字基礎設施建設不夠完備，創新主體的研發成本相對較高，創新溢出效果有限。隨著數字基礎設施供給規模的擴大與完善，創新主體能夠享受更便捷的網絡技術服務，創新系統中各個部門之間的溝通成本降低、創新溢出的邊際收益遞增，越來越多的創新主體參與到經濟韌性的建設中，發揮網絡效應。

綜上，在擾動沖擊下，經濟體的恢復與發展需要數據傳播通暢的響應平臺以及源源不斷的創新動能，數字基礎設施作為數據的物質載體與網絡的傳輸紐帶，有助于搭建服務于數據與創新的溝通平臺。因此，在塑造經濟韌性的過程中融入數字基礎設施，可以實現信息共享，為政府快速響應擾動、進而采取應對措施奠定基礎。本文提出如下假設：

假說1：數字基礎設施建設有效傳播數據信息，提升資源配置效率，同時通過網絡效應為經濟可持續發展提升創新動力，最終提高經濟韌性。

（四）數字基礎設施影響經濟韌性的作用機理與時變效應

需要注意的是，風險社會的政府治理不是一蹴而就的，經濟韌性的塑造是一種長期的動態調整過程，數字基礎設施建設也是累計迭代的。因此，從時間維度來看，數字基礎設施影響經濟韌性的作用機制存在時變性。事實上，經濟韌性涉及多個階段的調整，Martin和Sunley[27]將經濟韌性整合為抵抗力和恢復力兩層含義，抵抗力表示一個地區短期承受、抵抗沖擊的能力，恢復力表示地區長期演化出新增長路徑的能力。Boschma

[28]將經濟韌性的能力依據時間維度區分，將短期能力解釋為地方經濟根據沖擊發展新產業以抵抗風險的能力，將長期能力理解為新路徑的創造與更新的能力。抵抗期和恢復期經濟韌性的本質屬性存在顯著不同，相應地，數字基礎設施影響經濟韌性的機制也會存在顯著差異。因此，本文分別從短期發展新產業以促進產業結構升級、長期演化新路徑以提升創新效率這兩個維度，分解數字基礎設施在抵抗期和恢復期影響經濟韌性的機理與差異，如圖1所示。

1.數字基礎設施融合產業結構升級，提高抵抗力。

抵抗力是經濟體應對外部擾動所表現出的脆弱性或敏感性，是抵抗危機最初影響的能力。當不確定性沖擊一個經濟體時，

首先沖擊的是微觀企業，接著逐漸傳導至整個產業。演化經濟地理理論認為，產業結構承載經濟運行以實現資源優化配置，是影響抵御沖擊能力的重要因素。Martin等[29]通過系統研究論證產業結構不同是英國各區域抵御危機存在顯著差異的主要原因。具體而言，以重工業為主導產業的地區往往追求規模效應，高度專業化的基礎設施導致封閉的社會環境，不僅容易受到特定行業沖擊的影響，也會在沖擊后難以調整經濟結構，最終導致地區抵抗風險能力弱，經濟的脆弱性強。相對而言，以計算機軟件或戰略性新興產業為主導產業的地區有助于分散風險，即便主導產業鏈上的某個關鍵環節受到沖擊，高級化的產業結構也能發揮規模效應，展現結構紅利，在一定程度上降低風險擾動[30]。此外，多樣性的產業結構也有利于分散風險。Rocchetta和Mina[31]以歐洲的產業數據探討多樣性結構和經濟韌性之間的關系，認為產業結構相對多樣化的地區在面對金融危機時表現出了更強的韌性。因此，政府在抵抗期應通過優化的產業結構來抵御風險，降低地方經濟應對沖擊的脆弱性，提高自身經濟抵抗風險的能力。

數字基礎設施和產業結構升級對于經濟韌性的提升均有積極的促進效應。在抵抗期，數字基礎設施建設優化產業結構，推動產業結構升級，正反饋于產業結構對經濟韌性的激勵作用。首先，在前文的分析中，政府通過數字基礎設施建設優化數據資源配置，為市場交易的需求方和供給方搭建數字化的零距離交流平臺，為信息通信技術的快速傳播奠定了物質基礎。其次，數據的傳播與積累使傳統企業更容易獲得新科技、新知識，降低了溝通成本與交易成本，提高運行效率，實現自身的優化升級改造。同時，數據資源不斷催生新的產業結構新業態，提高信息技術產業、數字創意產業等優質產業占比，實現產業結構升級。最后，政府建設基礎設施的方向從傳統的數量級增長逐漸轉化為數字化提升，而產業結構升級與數字基礎設施建設朝向一致，呈現高端化發展態勢。因此，政府結合數字基礎設施建設與產業結構升級，突破傳統基礎設施的運行模式，通過產業間要素流動提供抵抗風險的關鍵服務，提高抵抗力。

2.數字基礎設施融合創新效率提升，增強恢復力。

恢復力是一個地區從經濟沖擊中成功恢復的能力，即可以使其擺脫原有增長路徑或具有擺脫原有增長路徑的潛力[32]。Martin等[30]將恢復力更廣泛地定義為經濟體抵御市場、競爭和環境沖擊并從中維持或過渡到新的可持續增長路徑的能力。從演化視角來看，恢復力是地方政府重新調整社會結構、經濟結構的長期能力[28]。顯然，創新是這種演化能力的重要來源，創新型政府在應對沖擊時展現更好的結構調整能力來做出及時的、準確的適應性調整，從而擺脫沖擊后的衰退路徑，推動地方的可持續發展與路徑突破，表現出更為強勁的韌性走勢。富有企業家精神的創新型政府集合知識網絡中各個微觀企業決策行為，為初創企業提供制度支持，更多非正式的文化規范促進企業家融入知識網絡并成為經濟韌性的一部分[33]。因此，創新是政府治理中經濟韌性的重要來源和組成部分，知識溢出效應使得經濟增長脫穎而出，經濟韌性在一定程度上反映了政府是否提供了支持性的創新創業生態系統或知識基礎設施，創新型政府在應對風險時更具競爭力和適應能力。

在應對沖擊的恢復期，數字基礎設施建設提高數字化創新水平，提升創新效率，正反饋于創新對經濟韌性的激勵作用。一方面，根據前文的理論分析，數字基礎設施在傳統基礎設施信息化的基礎上衍生而來，除了具有傳統基礎設施固有的降低信息傳播空間阻礙的天然優勢外，數字基礎設施依靠信息基礎設施的網絡效應提高知識傳播效率，作為戰略性公共基礎設施和信息大動脈，為政府的數字化創新提供多元信息與便利溝通。另一方面，政府數字化轉型初期，數字基礎設施網絡規模的水平并不高，網絡效應相對較小，信息交流成本與信息傳遞損失仍處于較高的階段。隨著數字基礎設施規模的擴大，5G、物聯網、云計算等數字化技術的融合創新在各個領域持續滲透，網絡效應日益凸顯，實現政府治理的“邊際收益遞增”。因此，根據梅特卡夫法則，數字基礎設施通過數字化創新影響經濟韌性應該是非線性的。即隨著時間的推移，數字基礎設施發展到某個臨界點，觸發網絡效應的正反饋機制，從而與數字化創新相結合，提高恢復力。

綜上分析，政府追求經濟韌性的治理目標是一個遞歸過程，數字基礎設施影響的作用路徑也會隨著時間的推移而發生改變。因此，本文提出如下假說：

假說2：政府治理依托數字基礎設施建設的規模基礎，實現經濟韌性目標的路徑具有時變性，因抵抗期和恢復期的不同而呈現差異。在應對沖擊的抵抗期，數字基礎設施伴隨著產業結構的優化升級，有利于分散風險，提高抵抗力；在應對沖擊的恢復期，數字基礎設施伴隨著創新效率的提升，重塑經濟增長路徑，提高恢復力。

三、計量模型與變量選取

（一）模型設定

基于前文理論分析思路，本文通過識別數字基礎設施對經濟韌性的影響，以考察數字經濟如何賦能風險社會的政府治理。基準模型設定為：

其中，被解釋變量RRCit表示i市在t時期的經濟韌性；核心解釋變量Diginfrait表示同時期i市的政府治理工具，即數字基礎設施建設水平；Cityit是城市層面其他影響經濟韌性的控制變量集合；υi和λt分別為分時間和分城市的虛擬變量，用來反映時間固定效應和個體固定效應；εit為隨機干擾項。

需要注意的是，本文基準回歸的固定效應模型本質是一種均值回歸，考察數字基礎設施對經濟韌性條件期望的影響，變量的極端值容易影響條件分布的完整性。參考Koenker[34]的做法，本文進一步采取面板分位數回歸模型，以此捕捉數字基礎設施在經濟韌性極端城市的影響，提高回歸結果的穩健性。具體回歸模型為：

式（2）中，τ用于標記不同分位點，參考周燕和潘遙［35］的研究，τ取值分別為0.25、0.5、0.75。

（二）變量說明

1.被解釋變量。

以經濟韌性表征政府治理的結果，慣常使用的測度方法包括案例研究、統計分析、時間序列模型以及反事實推斷等。本文在基準回歸中參考Martin和Sunley［27］的基于因果推斷的反事實方法測度經濟韌性，計算公式為：

其中，Δyi表示t時期城市i核心經濟變量（本文選擇國內生產總值為代理變量）的實際變化值，Δ[AKy^]i為t時期城市i核心經濟變量變化的預期值，以全國經濟產出變化率為基礎進行反事實測算，具體測算公式為：Δ[AKy^]i=gN·∑yij。gN表示全國經濟產出變化率，yij表示城市i產業j的經濟產出。RRCi代表了面對相同的沖擊，與全國平均水平相比，城市i是否具備顯著的經濟韌性：其值大于0表示城市i的經濟韌性更高，小于0表示城市i的經濟韌性更低。數據來源于《中國城市統計年鑒》，在計算過程中，涉及的經濟變量均通過2007年基期的消費價格指數進行了平減處理。

為了更加全面地測算經濟韌性，本文在穩健性檢驗部分將經濟韌性的估算方法替換為統計分析法[36]，用核心經濟變量的敏感度指標刻畫經濟韌性的大小，即地方經濟產出（yi）變化率相對于全國經濟產出（yN）變化率的大小，計算公式為：Sensii=（Δyi/yi）/（ΔyN/yN）。

此外，經濟韌性的塑造是長期的演化過程，本文從時間維度將城市應對沖擊的反應劃分為抵抗期和恢復期[37]。考慮到經濟韌性在城市層面的非均衡性，參考徐圓和張林玲[38]的研究，本文以全國272個地級及以上城市實際GDP增長率的離散程度來劃分抵抗期和恢復期，如圖2所示。結果發現，短期來看，金融危機之后，中國城市實際GDP增長率標準差波動較大，直至2012年城市之間的差異性趨于平穩；長期來看，經濟韌性較強的城市在恢復期逐步謀求新的經濟發展，而經濟韌性較差的城市則日益衰落，由此導致城市實際GDP增長率的標準差從2013年開始進一步增大，城市之間經濟發展的“分流”現象越發明顯。因此，本文定義2008—2012年為沖擊抵抗期，2013—2018年為恢復調整期，時期的劃分與其他學者的研究時間段基本一致[39-40]。

2.核心解釋變量。

對于政府數字化轉型過程中數字基礎設施建設水平的刻畫，現有研究嘗試了一系列的概念探討與理論構建，數字基礎設施測度往往以互聯網基礎設施或寬帶基礎設施為代理變量，具體表現為網站總數與地區法人單位數量的比值、網址鏈接數據[41]、“寬帶中國”政策變量[42]等。囿于數據的可得性，數字基礎設施數據往往停留于國家層面或省級層面，無法較好地刻畫地方政府的特征。鈔小靜等[43]將新型基礎設施行業相關的上市公司數據加總至城市層面，以此表征城市的數字基礎設施建設水平。事實上，企業是上市公司與更大規模的非上市公司的集合，因此，需要在一個更小的空間尺度上、更大的樣本范圍水平上對數字基礎設施進行測度。

本文參考馬榮等[17]對基礎設施維度和數字基礎設施的理解，認為數字基礎設施應以互聯網、信息化等生態類公司為具體表現形式。測度數字基礎設施需要測算與數字基礎設施相關的數字經濟企業數量[44]。首先，考慮到我國區域數字經濟發展的非均衡性，選取數字經濟高地優勢明顯的浙江省為切入點，以《浙江省數字經濟核心產業統計分類目錄》（以下簡稱《目錄》）為參考從而界定數字企業。橫向比較其他數字企業界定標準來看，《目錄》在全國范圍內率先印發并將數字經濟核心產業細分為共計7大類128小類行業，覆蓋范圍更廣，瞄定企業更精準。其次，從企研數據科技數據中匹配《目錄》并篩選出數字經濟相關企業，共計441萬家企業。利用百度地圖API接口對篩選出的企業名稱、地址進行二次檢驗，剔除異常值和缺失樣本并根據企業經緯度匯總至所在城市，共計439萬家企業，構建出城市層面的數字經濟企業數據庫。最后，將數字產業劃分為數字硬件產業、數字軟件產業和數字基礎設施產業[45]，摘選出與數字基礎設施相關的企業，計算相關的數字經濟企業數據，最終得到每年數字基礎設施的存量水平，從而完成從企業數據過渡到城市數字基礎設施建設水平的代理變量構建。

3.控制變量。

本文控制了城市層面其他影響經濟韌性的因素，包括：經濟發展水平（develop），用人均GDP的自然對數進行度量；市場規模（market），用人口的自然對數進行度量；經濟密度（ecdensity），用每平方公里GDP進行度量；金融發展水平（finance），用存貸款余額占GDP的比重進行度量；基建水平（constru），用年末人均實有道路面積取自然對數進行度量；貿易開放度（trade），用外商直接投資額占GDP的比重進行度量。

四、實證結果分析

（一）基準回歸分析

表2是數字基礎設施影響經濟韌性的回歸結果。第（1）—（2）列考察數字基礎設施在均值區間對經濟韌性的影響績效，回歸結果表明數字基礎設施對經濟韌性具有顯著的正向影響，加入控制變量后這一結果仍然成立，且回歸系數略有降低，說明選取的控制變量同樣影響了經濟韌性，與現有研究結果相呼應，假說1的研究結論得到了初步證實。

第（3）—（5）列采用分位數模型分別考察數字基礎設施在25、50、75分位數上對經濟韌性多個條件分布的影響。回歸結果顯示，數字基礎設施的回歸系數在所有分位數上都實現了正向顯著性水平，且回歸系數在25、50和75這三個分位數上表現出上升趨勢，即隨著數字基礎設施由低分位數向高分位數上升，其對經濟韌性的影響愈發凸顯。具體而言，在25分位數上，數字基礎設施的經濟韌性提升系數為0027 2；到75分位數上，數字基礎設施的韌性提升系數上升至0040 5。由此說明，隨著政府數字基礎設施建設水平的不斷累積與提升，地方經濟應對沖擊能力與經濟韌性也會隨之加強，加大數字基礎設施建設是處于極值區域的地方快速提升經濟韌性、增強自身治理風險能力的有效選擇。

（二）穩健性分析

為了檢驗基準回歸的穩健性，本文從以下五個角度進行穩健性討論。

第一，剔除可能的特殊樣本。政府治理的效果往往受限于地方城市規模，相較于其他城市而言，直轄市和省會城市的經濟發展水平更高、基礎設施配套更完善，為了避免可能存在的統計學差異，本文剔除直轄市和省會城市，對剩余242個城市重新回歸。

第二，替換被解釋變量。為了全面測度經濟韌性，利用統計分析法，以核心經濟變量的敏感度作為被解釋變量的代理指標，具體計算方法如前文所述。

第三，替換解釋變量。隨著政府治理實踐對數字基礎設施這一工具的傾斜，數字基礎設施影響經濟韌性不僅依賴于既有存量水平，每年數字基礎設施的增量變化也能一定程度上反映出數字基礎設施影響的動態調整。計算每年新增的基礎設施相關的數字經濟企業數據，對數據加1取對數值，以每年新增數字基礎設施量作為解釋變量的代理指標。

第四，政策沖擊檢驗。“寬帶中國”等信息化戰略的實施極大地推動了我國信息基礎設施建設的發展，以寬帶為核心的網絡基礎設施建設為數字基礎設施建設奠定物質基礎。本文以“寬帶中國”政策實施作為外生政策沖擊，采用多時點雙重差分方法來檢驗數字基礎設施建設對經濟韌性的促進效應。

第五，解決內生性問題。基準回歸中，被解釋變量是微觀企業層面凝結的變量，而解釋變量基于城市地區層面，微觀層面變量對地區層面變量的影響相對較小，因此在前文的實證估計中沒有考慮內生性問題。但為了保證研究結論的穩健性，本文選取1984年的郵電歷史數據作為數字基礎設施指標的工具變量，進一步分析數字基礎設施變量的內生性問題。數字基礎設施建設離不開固定電話的普及，從歷史延續來看，固定電話普及率較高的地區極有可能是數字基礎設施建設水平較高的地區，因此郵電歷史數據與內生解釋變量具有較強的相關性。此外，以1984年各城市每萬人固定電話數量為基礎，與滯后一期的互聯網上網人數做交互，構建地區層面的面板數據[46]，相對于微觀企業層面的被解釋變量而言，對現階段經濟韌性的影響相對很小，因此符合外生性條件。

依據上述五種穩健性檢驗思路，再次檢驗基準回歸的實證結果，具體如表3所示。表3的第（1）、（2）和（4）列說明，數字基礎設施顯著提升經濟韌性這一結論在經過精簡樣本數據、更換解釋變量或被解釋變量等穩健性檢驗之后仍然成立。第（3）列中，“寬帶中國”政策對經濟韌性的影響系數為0069 1，在1%的水平下顯著為正，說明以寬帶中國作為數字基礎設施建設的政策舉措，對經濟韌性的提升具有正向的促進效應。表3第（4）列估計結果表明，在采用工具變量控制數字基礎設施的內生性問題后，數字基礎設施影響經濟韌性的促進效應仍在1%的水平下顯著為正，且Kleibergen-Paap rk的LM統計量、Kleibergen-Paap rk的Wald F統計量均通過工具變量檢驗，驗證本文結論穩健。

五、進一步分析

（一）異質性檢驗

政府治理帶來的地方特質是否會影響數字基礎設施提升經濟韌性的效果？本文從兩個方面考慮地方的異質性，一是內在屬性既有水平的差異，不同地方傳統基礎設施建設水平不同。交通、能源、水資源等傳統基礎設施提升政府應對沖擊的能力已得到廣泛關注，而數字基礎設施作為基礎設施的數字化形態，在促進經濟韌性方面是否會因為傳統基礎設施建設水平不同而存在差異性？與傳統基礎設施之間是替代關系還是互補關系？二是外在影響政策力度的差異：不同地方的政府治理與政策關注不同。數字基礎設施的建設離不開政府推動與政策引導，在不同政策力度的推動下，城市與城市之間的差距日益明顯。相應地，數字基礎設施在不同程度的政府關注與引導下，對經濟韌性的影響是否也存在非均衡性？

１.傳統基礎設施水平的異質性。

傳統基礎設施的形態主要表現為物質產品的存在，其中，以公路基礎設施、鐵路基礎設施等為代表的交通基礎設施不僅顯著促進了地區的經濟發展

[47]，而且保障生命線工程的暢通，有效提升社區的應急反應能力。因此，本文在考量傳統基礎設施水平時，選擇鐵路營業里程長度為分類標準[48]，將樣本中高于中位數水平的作為傳統基礎設施高水平地區，低于中位數水平的作為傳統基礎設施低水平地區，進行分組回歸，回歸結果如表4第（1）—（2）列所示。結果顯示，傳統基礎設施高水平地區數字基礎設施影響經濟韌性的估計系數為0179 2且在1%水平上顯著，而低水平地區數字基礎設施對經濟韌性的影響未通過顯著性檢驗。說明傳統基礎設施高水平地區數字基礎設施對經濟韌性具有促進作用，而傳統基礎設施低水平地區數字基礎設施的作用效果不顯著。數字基礎設施影響經濟韌性在傳統基礎設施水平上的異質性檢驗結果表明，數字基礎設施并不能完全替代傳統基礎設施，數字基礎設施提升經濟韌性需要較高建設水平的傳統基礎設施作為前提與保障。數字基礎設施與傳統基礎設施相輔相成，共同提升經濟韌性。

2.政策推動力度的異質性。

為了應對風險，實現可持續發展，政府治理和政策實踐做了諸多嘗試。智慧城市作為一種新型城市發展模式，逐漸成為未來城市的發展趨勢。從2012年、2013年和2015年的多批次試點到“智慧杭州”“云上貴州”等先行代表，智慧城市建設為推動政府數字化轉型提供數字基礎設施的建設基礎。Komninos[49]指出，嵌入了信息和通信技術的城市基礎設施是智慧城市的重要維度。因此，為考察數字基礎設施影響經濟韌性在不同政策推動力度方面的異質性，本文以是否為智慧城市建設試點為區分標準，將樣本分為智慧城市和非智慧城市進行分組回歸，結果如表4第（3）—（4）列所示，在智慧城市試點地區，數字基礎設施影響經濟韌性的回歸系數為0415 7；在非智慧城市試點地區，數字基礎設施影響經濟韌性的回歸系數為0205 6，回歸結果均在1%水平上顯著，說明無論是否為智慧城市試點地區，數字基礎設施對經濟韌性的影響都是正向的。橫向比較兩列回歸系數大小后發現，這一促進效應在智慧城市試點地區尤為突出。因此，數字基礎設施對經濟韌性的影響會因政府政策力度的不同而存在異質性，不同政策推動力度下數字基礎設施對經濟韌性均為促進作用，但推動力度更大的地區數字基礎設施的影響績效更為凸顯，提高建設數字基礎設施的政策力度有助于提升經濟韌性。

（二）機制檢驗

前文理論分析說明，風險社會的政府致力于建設數字基礎設施，在抵抗期通過產業結構優化分散風險，減少沖擊的破壞力；在恢復期通過創新演化新的增長路徑提升重建力。本文利用式（4）—（5），從數字基礎設施與產業結構、數字基礎設施與創新效率的乘數效應切入，考察數字基礎設施影響經濟韌性的具體傳導機制。

在產業結構優化的指標選擇上，產業結構的測度指標相對比較成熟，學者們往往使用產業結構合理化、產業結構高級化等作為產業結構優化的代理變量

[50]。《全球數字經濟新圖景（2020年）》指出，全球服務業數字經濟滲透率達39.4%，中國服務業數字經濟滲透率為37.8%，均遠高于同期工業與農業的數字經濟滲透率［51］。因此，結合數字基礎設施推動產業發展的自身特性，本文認為，產業結構服務化是推行數字技術大背景下產業結構優化的突出表現，借鑒于斌斌[52]的做法，采用第三產業與第二產業的產值（Indu）之比來反映產業結構優化水平。

在創新效率提升的指標選擇上，以往大量實證文獻最常使用專利數量代表地區創新水平，強調了創新的知識成果。但傳統意義上的創新產出成果只能代表地區整體創新能力，難以表達本文擬考察的數字基礎設施的特性。事實上，數字基礎設施的發展離不開ICT技術的推動。與既有研究不同，本文舍棄了傳統的專利數指標，選擇從廣義的專利中剝離出ICT專利作為城市數字化創新的專項指標。篩選數字化創新的具體做法是：首先，基于全樣本企業專利申請授權數據庫篩選總的專利數，共計192萬個。其次，篩選ICT專利。根據OECD專利統計公報中對ICT各子領域、國際專利分類號IPC的界定范圍，將ICT技術劃分為四個子領域，即電信/無線電、計算機/辦公機器、消費電子以及其他ICT技術。根據四個子領域的IPC代碼，借助國家知識產權局開發的專利信息分析軟件，檢索出中國ICT領域授權的所有專利。最后，定位城市層面的ICT專刊數。根據ICT專利所在的企業和科研機構，使用百度地圖API獲取企業和科研機構的位置信息，然后根據企業地址提取企業和科研機構所在省、市、縣（區）信息。剔除數據異常和缺失樣本后，篩選出地級市及以上的企業和科研機構等ICT專利授權數并水平加總得到城市層面的ICT專利授權數，表征各個城市的數字化創新水平。因此，Innov是城市數字化創新的代理變量，以此考察數字基礎設施對特定的數字化創新的影響（見表5）。

表5第（1）—（2）列檢驗了數字基礎設施影響經濟韌性的作用機制，以數字基礎設施和產業結構的交互項（Diginfra×Indu）、數字基礎設施和創新效率的交互項（Diginfra×Innov）對經濟韌性變量進行回歸。Diginfra×Indu、Diginfra×Innov交互項回歸系數分別為0089 5和0005 7，均顯著為正。實證結果初步支持了假說2的研究結論。

進一步地，本文將經濟韌性分為抵抗力和恢復力，通過對比數字基礎設施在抵抗期和恢復期不同階段的不同表現，檢驗數字基礎設施影響的時變效應。表5第（3）—（4）列檢驗數字基礎設施對抵抗力的作用路徑。其中，Diginfra×Indu的回歸系數為0068 6且在10%的水平上顯著為正，說明在應對沖擊的抵抗期，數字基礎設施通過優化產業結構提升了抵抗力；Diginfra×Innov的回歸結果并不顯著，說明此時數字化創新并不是數字基礎設施提升抵抗力的渠道。短期來看，地區抵抗沖擊的能力源于數字基礎設施與產業結構優化的共同作用，而數字化創新對韌性的推動效應難以體現。

表5第（5）—（6）列檢驗數字基礎設施對恢復力的作用路徑。其中，Diginfra×Indu的回歸系數為0039 8且在1%的水平上顯著為正，Diginfra×Innov的回歸系數為0009 9且在1%的水平上顯著為正，說明數字基礎設施通過優化產業結構、提升創新效率實現了恢復力。具體比較變量的回歸系數發現，Diginfra×Indu的回歸系數從抵抗期的0068 6降低至恢復期的0039 8，數字基礎設施融合產業結構優化的作用績效正在逐步減弱。對應地，Diginfra×Innov回歸系數從抵抗期的不顯著至恢復期的正向顯著，數字基礎設施融合創新效率的作用績效正在逐步加大。

上述機制檢驗的實證結果說明，數字基礎設施影響經濟韌性的作用路徑依賴于產業結構優化與創新效率提升，且隨著時間的推移，作用路徑正在發生變化，其中產業結構優化效應逐步淡化，而創新效率提升效應愈發凸顯。因此，數字基礎設施影響經濟韌性的機制具有時變性，在經濟韌性的抵抗期與恢復期這兩個階段有不同的表現。機制檢驗結果不僅增進了對數字基礎設施運作機制的認識，也有助于理解經濟韌性與政府治理的豐富差異。

六、結論與啟示

數字經濟是數字技術融合應用的新經濟形態，通過數字技術賦能政府治理已然成為必然趨勢。作為一種新興治理工具，數字基礎設施為風險社會的政府治理搭建數字化的信息平臺，提升政府應對風險沖擊的效率；而作為一種新的治理價值取向，經濟韌性為風險社會下評估政府治理的安全性與穩健性提供了一種理論選擇。圍繞數字基礎設施如何提升經濟韌性這一核心問題，本文利用中國工商注冊企業數據庫、企業專利申請授權數據庫等，通過自然語言技術處理刻畫數字基礎設施以進行實證檢驗，研究數字基礎設施的影響績效以及產業結構優化與創新效率提升的傳導路徑。結合經濟韌性的動態演進，研究數字基礎設施在抵抗期和恢復期對經濟韌性的影響機制差異，考察數字基礎設施和產業結構、創新效率在不同時間維度所發揮的調節效應。本文的研究結論和啟示主要包括以下三個方面。

第一，數字時代政府治理框架的構建應加強數字基礎設施建設，明確經濟韌性在政府風險管理中的重要作用和啟發意義。本文的實證分析結果表明，數字基礎設施建設顯著增強了經濟韌性，這一結論經過多重穩健性檢驗后均成立。積極貫徹落實國家發展新基建的決策部署，通過政策引領與政府引導，以數字基礎設施融合人工智能、5G、大數據等，提高數據資源配置效率，擴大數字基礎設施網絡輻射范圍。數字基礎設施作為數字時代的信息大動脈，通過東數西算等政策實現數據要素跨域流動，以高效的信息服務引領經濟韌性重塑，為政府數字化轉型夯實基礎。

第二，平衡地區間數字基礎設施建設水平，縮小政府治理差距，結合地方特質采取差別化的治理策略。本文的研究結果顯示，傳統基礎設施水平越高、政府政策推動力度越大的地區，數字基礎設施提升經濟韌性的績效越為明顯，地區之間可持續發展能力的差距越來越大。全面看待數字基礎設施的促進效應，在推進數字基礎設施建設的同時，應加強對既有基礎設施建設相對落后、政策引導相對薄弱地區的幫扶。一方面，數字基礎設施需要與傳統基礎設施有效結合。地方政府以自身資源稟賦、區位交通等為基礎，提高交通網絡的通達性，提升能源供給的服務水平，為數字基礎設施發揮績效提供前提和保障。另一方面，數字基礎設施建設需要與公共治理、政務服務有效結合。政府加大政策支持力度，推進以智慧城市建設為代表的治理模式的轉變，提高政府數字化治理水平。

第三，政府治理在經濟韌性的目標導向下，應考慮時間維度，著力于產業布局優化與創新效率提升。實證檢驗發現，數字基礎設施提升經濟韌性的內在邏輯會隨著時間的推移存在異質性。短期來看，數字基礎設施與產業結構的交互作用幫助地區在抵抗期分散風險；長期來看，數字基礎設施與創新效率的交互作用有利于地區在恢復期演化新的增長路徑。因此，面對不確定性的沖擊，政策制定者應充分考慮地區自身主導產業，尤其是數字產業相關政策的布局，保障主導產業的要素支撐，以高端化的產業結構分散風險來謀求穩健發展。同時，還應兼顧未來發展定位，驅動數字化創新能力的提升，縮小地區間的創新差距，以數字化創新為經濟韌性提供新動能，實現新增長路徑的突破。

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責任編輯：彭?青

Digital Technology Empowering Government Governance：

Digital Infrastructure and Economic Resilience

——Taking the "Second

Hu Chengchen1，2， Mao Fengfu1

（1.School of Economics， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou Zhejiang 310018， China；

2.School of Economics and Management， Anhui Normal University， Wuhu Anhui 241008， China）

Abstract：

With the rapid development of digital technology and the impact of complex risks， the government should actively explore new breakthroughs in the integration of digital technology and public governance. The government pays more and more attention to the value orientation of economic resilience in its governance， and in the digital age， enhancing economic resilience through digital infrastructure construction has become the new governing method for risk society. Therefore， based on data from 272 cities at or above the prefecture-level in China from 2008 to 2018， this paper analyzes the relationship between digital infrastructure and economic resilience. The results show that digital infrastructure significantly enhances economic resilience， which will be affected by different characteristics of government governance. The higher the level of traditional infrastructure and the greater the driving force of government policies， the more significant the performance of digital infrastructure in enhancing economic resilience is. In terms of mechanism， combined with the dynamic evolution of economic resilience， in the short term， the interaction between digital infrastructure and structural optimization is conducive to risk dispersion in the resistance period. In the long run， the interaction between digital infrastructure and innovation efficiency is conducive to the evolution of new growth paths in the recovery period.

Key words：

government governance； risk； digital infrastructure； economic resilience