統籌交通運輸業的發展和安全：理論意涵、現實依據與實踐進路

產健 樊亞賓 楊柳

摘?要：

統籌發展和安全是新發展階段服務國家的重大戰略，關乎國家總體安全大局。交通運輸業作為國民經濟體系的關鍵組成部分，抓好統籌發展和安全工作對于穩定經濟社會發展、當好現代化“開路先鋒”有著重要的現實意義和指導價值。從總體國家安全觀、風險多期疊加以及兩點論、重點論三方面闡述了統籌交通運輸業發展和安全的理論意涵，從國家整體大戰略和行業發展戰略兩條主線分析并提出了統籌交通運輸業發展和安全的戰略邏輯，從系統安全、生命安全、社會安全、生態安全四重需求背景論述了統籌交通運輸業發展和安全的現實依據，從戰略思維、系統思維、底線思維、創新思維、法治思維、歷史思維六個維度提出了統籌交通運輸業發展和安全的總體思路，進而構建了供給和需求兩端雙向發力，發展和安全一體推進、協調聯動的實施框架。

關鍵詞：

交通運輸業；統籌發展和安全；總體國家安全觀；現代化“開路先鋒”

中圖分類號：F50

文獻標識碼：A???文章編號：1007-2101（2023）04-0074-11

習近平總書記高度重視發展和安全，多次在不同場合深刻闡釋兩者關系和現實意義，在荷蘭海牙核安全峰會上習近平總書記倡議：“我們要秉持為發展求安全、以安全促發展的理念，讓發展和安全兩個目標有機融合。”［1］黨的十九大報告進一步指出，“統籌發展和安全，增強憂患意識做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”2020年十九屆五中全會更是在通過的“十四五”規劃建議中首次將“統籌發展和安全”納入經濟社會發展的指導思想。這一系列的戰略決策和工作部署顯示出以習近平同志為核心的黨中央對現實世界的準確判斷和高瞻遠矚，是把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局等重要戰略工作的實施基礎和條件保障。交通運輸作為國民經濟的基礎性、戰略性、先導性產業和重要服務性產業，貫徹落實統籌發展和安全重大要求對于經濟社會穩定有著重要意義。因此，深入學習、領會、參透、悟透交通運輸統籌發展和安全理論意涵，厘清戰略邏輯、現實依據，并明確總體思路和實施路徑，對于全面準確貫徹落實中央指示精神、推進發展和安全工作、夯實交通強國發展基礎有重大的時代價值。

一、統籌交通運輸業發展和安全的理論意涵

“發展”和“安全”是我們黨長期以來執政興國、定國安邦的重要側重點，發展和安全是一體之兩翼、驅動之雙輪，兩者相輔相成、辯證統一。與過去的發展和安全觀不同的是，“統籌發展和安全”融合了系統論、底線思維、辯證思維、戰略思維等一系列理論思想和理論方法，是黨治國理政過程中的重大理論創新，有著極其深刻的意涵。交通運輸作為統籌發展和安全重大要求中的重要領域之一，其理論意涵從屬于統籌發展和安全的大概念范疇，并具有一定的行業屬性特點。

（一）以總體國家安全觀為思想統領和基本準則

2014年，習近平總書記在中央國家安委會第一次會議中創造性地提出總體國家安全觀的思想和戰略。總體國家安全觀將發展中的安全問題置于系統思維下看待和分析，表現為將國家安全觀從傳統安全延伸到非傳統安全，將外部安全與內部安全統一，將國土安全提升到國民安全，將發展問題與安全問題統籌謀劃，將自身安全上升到共同安全。這要求交通運輸統籌發展和安全要以總體國家安全觀為思想統領、戰略引導以及推行實施的基本準則。一方面，“交通運輸統籌發展和安全”本身蘊含了總體國家安全觀中的系統思想。一般而言，我們常會將“發展”與“經濟増長”劃上等號，而在經濟發展邁入高質量發展階段，發展已經演化成為“更好滿足人民日益增長的美好生活需要”，發展的內涵從一般物質需求向品質生活、精神追求發生了根本轉變，這使得“交通運輸統籌發展和安全”也更具系統性和整體性。交通運輸發展從服從于以經濟建設為中心延伸到國家社會發展的各個領域，對交通運輸發展中暴露出來的安全問題更是從單一維度擴張到多維度，更進一步上升到總體國家安全觀的維度來思考、分析和處理，系統性思維成為“交通運輸統籌發展和安全”的重要理論方法。另一方面，總體國家安全觀為“交通運輸統籌發展和安全”提供了理論及實踐指引。總體國家安全觀關鍵在“總體”，強調的是統一化、體系性和系統化［2］，突出的是整體安全、全面安全，包含了“大安全”理念。交通運輸統籌發展和安全作為總體國家安全觀的一部分，在具體推進過程中，需要始終將“大安全”理念貫穿其中，既不能過分強調發展而忽視安全，也不能將重心大幅向安全傾斜而限制發展，要保持發展和安全的動態平衡，以“總體性”視角指導發展和安全的統籌工作，始終明確交通運輸的“發展”與“安全”兩件大事均是實現總體國家安全的有機整體，需協調推進，形成良性共振。

（二）風險的多期交織疊加加快交通運輸發展和安全并重的步伐

烏爾里希·貝克曾對現代化中的風險有著深刻闡釋，他認為在現代化進程中，風險制造過程及釋放程度與生產力的指數式增長密切關聯，這也被認為是風險社會的一般規律［3］。過去四十年，我國經歷了極為快速的現代化過程，生產力指數增長的背后積累了大量風險，目前正處在風險社會的高壓階段。不僅如此，由于當前生產要素相互依存、市場交易高度開放，安全問題“正變得越來越有跨界性質”，并演變成為綜合的系統性風險。正如習近平總書記論述的“需要注意的是，各種風險往往不是孤立出現的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體。”［4］交通運輸作為國民經濟運行的大動脈，往往是風險匯聚、積累、爆發、擴散的前沿領域，也是構成風險綜合體的重要組成部分。在此背景之下，將發展和安全統籌兼顧不僅是交通運輸行業高質量發展的一般需要，更是支撐交通強國建設、規避和降低國家發展整體風險，進而直接關乎國家總體安全大局的重要安排。

（三）統籌交通運輸業發展和安全要求處理好兩大關系和突出統籌協調重點

長期以來，我們黨在戰略決策中始終堅持對唯物辯證法中的兩點論和重點論的綜合運用。受限于發展階段的原因，現代化早期交通運輸行業更多關注發展問題，對安全問題重視不足。隨著安全問題愈發突出也愈發重要，發展和安全成為需要兩手抓、兩手都要硬的兩件大事。從兩點論看，交通運輸統籌發展和安全要科學認識發展和安全的兩大關系。安全和發展是一體之兩翼、驅動之雙輪，安全是發展的保障，發展是安全的目的。交通運輸發展和安全兩者之間本身沒有主次之分，都是國家前進道路中的重要推力，需要把握的是要在時局變化中維持兩者關系的動態平衡，即對發展的重視不是以枉顧安全問題為代價，對安全的投入也不是以限制發展為手段，交通運輸發展依然是現代化建設的最強支撐，而安全已然成為行業治理進而關乎治國理政的頭等大事，發展和安全理應構成兩個互相促進、相輔相成的關系。從重點論看，交通運輸統籌發展和安全還需針對實際操作中的具體內容分清主次，即要明確工作重點，在重點領域重點突破，避免眉毛胡子一把抓，在條件給定之下尋求最優解，分清輕重緩急，優先解決影響國家安全的突出矛盾、緊迫問題［5］。

二、統籌交通運輸業發展和安全的戰略邏輯

現代化是一個漸進的過程，需要一系列重大變革，推進這變革除了技術變革和外部環境外，最重要的就是確定和實施國家整體大戰略［6］。因此，從總體戰略邏輯看，統籌交通運輸發展和安全從屬并服務于國家整體大戰略，遵從強國戰略的長期安排到構建新發展格局的階段性安排的邏輯主線。此外，國家整體大戰略又是由無數涉及各專項領域的細分戰略組成，黨的十九大提出的交通強國戰略正是面向交通領域的大戰略，因而從行業內看，統籌交通運輸發展和安全勢必遵從交通強國的戰略指導，并形成“交通強國—國家綜合立體交通網—統籌交通運輸發展和安全”的邏輯主線。

（一）高度服從于兩個百年目標的總戰略到構建新發展格局的階段性戰略的邏輯主線

從總戰略看，兩個百年目標是一切工作的根本性目標、總體性任務。然而當前，受內外環境變化影響，我們正面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力，百年征程面臨巨大干擾和挑戰。對此，黨中央審時度勢從理論高度和現實需求出發提出構建新發展格局的戰略調整，即加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。新發展格局不僅是雙循環的格局，也是統籌發展和安全的格局。新發展格局的核心在循環，循環不暢必然會導致梗阻，進而直接威脅到自身。而長期以來，交通運輸在國民經濟中起到牽一發而動全身的作用，是國民經濟循環的重要載體，交通順則百業興［7］，交通是百業之基礎，充當國民經濟脈搏的關鍵角色，更是被明確為國家現代化的開路先鋒。交通體系不全反映出來的運輸成本過高、交通韌性不足等均會對國民經濟形成傳導效應，進而產生重大影響，帶來系統性風險，從而對現代化進程形成阻礙。從國際上看，發生于2021年3月23—29日的蘇伊士運河“世紀大堵船”事件及因新冠病毒感染疫情防控造成世界各港口大擁堵所加劇的全球供應鏈吃緊，正是交通韌性不足對經濟發展負面影響的體現［8］。從國內來看，區域發展大戰略、城鄉融合發展戰略等極大依靠交通運輸的服務性功能，6軸7廊8通道的綜合立體交通網主骨架輔以無數覆蓋全國的“毛細血管”，正是強化韌性、暢通循環、提升效率的有力支撐，是交通運輸服務國家發展安全的主要體現。由此可見，交通運輸統籌發展和安全高度遵循了服務新發展格局的階段性戰略、并進而服務兩個百年目標總戰略的邏輯主線。

（二）客觀遵循交通強國建設到國家綜合立體交通網規劃的戰略主線

從歷史邏輯看，交通與國家發展有著極其密切的關聯，二者總是相輔相成、緊密結合。世界史告訴我們，交通建設能力的強大可以促進國家經濟實力的強盛，17世紀的荷蘭依靠造船和航海的領先技術成為了“海上馬車夫”，18世紀的英國通過蒸汽機的發明變革交通技術并率先完成工業革命，進而推動形成了世界市場，成為“日不落帝國”，此后，19世紀的內燃機、20世紀的飛機、高速公路等一系列交通變革均塑造了一個國家一個時代。從國內史看，“鐵路先行”的總體思路是新中國成立以后的相當長時間推動經濟增長的重要戰略思路，在國民經濟恢復時期和整個“一五”期間，全國鐵路固定資產投資總額達到了11.33億元和62.89億元，占國家基建投資總額的14.47%和11.44%。社會主義建設時期，中國交通運輸建設有力支撐了社會經濟的恢復和發展，同時通過構建交通運輸網絡維護了民族團結和政治穩定，鞏固了國防建設。改革開放初期，受制于前期交通基礎設施底子差、發展嚴重不足的缺陷，國民經濟發展受到了一定程度的制約，但1992年后，我國加快了交通基礎設施建設步伐，從此開啟了飛速發展的30年。國際國內兩方面歷史均向我們揭示了交通強國的實踐規律。而從交通強國內涵看，交通強國的“強”不僅是體現在自身要強，也突出了要能促“國”強，更要上升到要促“天下”強，但根本要回歸到可惠民生［9］。這對統籌交通運輸發展和安全提出了新的要求，也賦予了新的內涵。一方面，現在的交通發展是要構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系的發展，是體現新發展理念的發展，更是高質量的發展，這就要求交通強國的發展方向在構建全方位服務性交通的基礎上，進一步提升交通韌性，進而增強國民經濟韌性。另一方面，交通強國的本質是可惠民生，民生的根本在于生命安全，因而統籌交通運輸發展和安全是在新發展階段下牢牢樹立堅持以人民為中心的發展思想和把人民生命財產安全放在首位的理念，就是要在交通運輸發展的同時進一步控制、降低交通事故發生起數、傷亡人數，實現本質安全、可持續安全的交通。

三、新發展格局下統籌交通運輸業發展和安全的現實依據

（一）系統安全——綜合、韌性交通成為穩定經濟發展大局的基礎性工程

當前，我們正經歷百年未有之大變局，不確定性成為時代主題，黨的十九大報告更明確指出“世界面臨的不穩定性不確定性突出，人類面臨許多共同挑戰。”一方面，外部環境變化往往會對國內經濟帶來劇烈沖擊。如中美貿易摩擦、全球范圍內的貿易保護主義、單邊主義、民粹主義抬頭等均對我國外向型經濟帶來挑戰，導致外需增長面臨較大不確定性；全球新冠病毒感染疫情對國際貿易、國際產業鏈循環帶來極大破壞［10］，作為全球產業鏈一員，我國也不可避免受到極大沖擊。這些變化深刻影響和重塑了我國經濟發展模式，使得我們加快提出形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。事實上，構建國內循環的關鍵和基礎是要形成以區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略協同推進的區域發展新格局，區域發展新格局的基礎和支撐又需要加快形成綜合交通運輸體系。從這一層面看，統籌交通運輸發展和安全體現在為內循環提供系統性支撐，加強交通運輸系統性能力更是成為統籌交通運輸發展和安全的重要內容和緊迫任務。另一方面，當前國內如自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件頻發，這些通常會造成或者可能造成交通運輸設施毀損、交通運輸中斷、阻塞等后果。據研究發現，全球約27%的公路和鐵路資產至少面臨著一種自然災害，約7.5%的資產經受著百年一遇的洪水風險。交通中斷的經濟和社會代價更是遠遠超出了基礎設施破壞的范圍和損失。與此同時，交通運輸系統又承擔著應急運輸保障的重要職能，因此提升交通韌性也成為統籌交通運輸發展和安全的重要內容，這既包括提升交通基礎設施資產韌性，也包括增強交通基礎設施網絡韌性，還包括提升交通運輸應急管理能力。

（二）生命安全——交通領域安全成為社會公共安全重要組成部分

世間萬物，人的生命最寶貴；百業興旺，安全生產最重要［11］。“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的前提條件是要保障最基本的生命安全，生命安全是一切安全的基礎。我們黨長期以來始終堅持人民至上、生命至上的基本理念，始終高度關注民生、重視民生，始終把保護人民生命財產安全作為頭等大事來抓，生命安全至上已成為全社會共識。習近平總書記在對全國安全生產工作作出指示時強調，“安全生產事關人民福祉，事關經濟社會發展大局”［12］；“堅持人民利益至上，始終把安全生產放在首要位置，切實維護人民群眾生命財產安全”［13］。當前，交通領域的安全問題已成為社會公共安全中的最大問題。特別是近二十年來，隨著城鎮化的不斷推進，我國基礎設施建設和機動化水平不斷提高，機動車保有量和駕駛人數指數型增長，截至2021年，全國機動車保有量達到3.95億輛，汽車駕駛人4-44億人。日益增長的機動車帶來了日益突出的安全問題。據統計，我國已經成為世界上交通事故發生最多的國家之一，1990年交通事故成為我國意外死亡的第10大因素，2013年上升至第3，2021年全國有61 703人死于交通事故，平均每8分鐘就有1人死于交通事故［14］。交通運輸安全生產事故同樣不容樂觀，據相關統計，近五年來平均每年道路交通事故起數、死亡人數分別約占全國安全生產事故總量的70%和80%，重特大事故尚未得到有效遏制，交通運輸安全生產工作依然嚴峻。這些都迫切要求交通運輸領域堅持統籌發展和安全，牢守安全底線，以科學規劃、雙重預防、嚴管嚴控、改革創新、精準處置等方式方法實現交通運輸可持續安全。

（三）社會安全——交通運輸業發展穩定關乎社會長治久安

根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，其中網民使用手機上網的比例達到99.7%，移動互聯網正成為信息獲取、人際溝通的主要方式。而與以PC端為主的傳統互聯網時代相比，移動互聯網時代以手機為代表的移動終端對突發事件輿情傳播影響更加深遠［15］。特別是微博、微信、短視頻的出現，我們每個人都有機會成為輿情傳播的中心，并將輿論發酵時間由延遲轉向“零時差”、由公開轉向私密，這使得以個人為主體的自媒體越來越成為推動輿論向前的重要力量。而交通事故常常伴隨著群死群傷，使得其極易引發群體性事件并進而演化為輿情危機。比較典型的如2011年7·23甬溫線特別重大鐵路交通事故，事故發生后迅速成為一宗重大輿情事件，廣大網民通過微博、微信、網絡論壇、貼吧等形式對事故原因、后果、救援進展、處置與善后方式、高鐵安全、事故追責、主流媒體表現等提出了廣泛而深刻的質疑［16］。在這起重大網絡輿情事件中，黨和政府的執政能力與政府公信力受到了極大的考驗，與此同時給中國高鐵事業帶來包括降速、工程停滯、高鐵品牌國際名聲受損等災難性、致命性的影響，中國高鐵在一段時間內跌入了前所未有的低谷。如今我們從以文字和圖片為主的信息時代進入短視頻時代，突發事件所引發的輿情要比以前更加猛烈，不確定性也更強，社會性風險也會更大。這使得政府在處理群死群傷的突發事件時，不僅需要具備傳統應急救援處置的基本能力，還要具備新時代的網絡輿情應對能力。因此，從這一層面看，對社會安全的需求也要求我們交通運輸領域統籌發展和安全，通過降低事故數量、人員傷亡、經濟損失，夯實行業發展質量，確保行業發展穩定。

（四）生態安全——“雙碳”目標要求交通運輸轉變發展方式、提升發展質量

在能源危機、氣候變化等多重背景下，碳排放正成為一個全球性的重大議題，并日益受到廣泛關注。2020年，我們也正式提出力爭實現2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”目標，使得安全、綠色、環保、創新加速成為各行各業發展的新理念。交通運輸作為資源消耗和碳排放的“大戶”，成為“雙碳”戰略下發展結構調整的重要行業。從全球來看，碳排放總量中1/4來自于交通運輸業，據國際能源署統計，2020年全球交通碳排放達到84億t，占碳排放總量的26%［17］，相較2012年提升3%。由于交通運輸業具有對石油高度依賴的典型特征，并且隨著經濟發展、基礎設施水平不斷提高，交通需求也不斷增長，交通領域碳排放已成為全球碳排放控制的重點［18］。而交通運輸碳排放結構中最主要來自道路運輸，據估計，道路運輸碳排放分別是航空和船舶排放量的近4倍和2倍以上［19］。近年來，隨著我國基礎建設邁入加速擴張期，交通運輸領域的能源消耗和碳排放持續高速增長，已經成為僅低于工業和生活消耗的第三大能源消耗產業［20］。目前我國碳排放總量中交通運輸占比已經超過10%，其中80%以上來自于道路運輸、道路運輸中，道路貨運占比超過60%，其中重型貨車占公路貨運碳排放總量超過85%，這與全球交通運輸碳排放結構表現出趨勢上的一致性。可以看出，當前交通運輸結構調整和能源轉型已經是我國“雙碳”戰略中的一項重要任務和難題。生態安全已經成為經濟安全、生命安全之外的統籌交通運輸發展和安全的另一大重要研究視角，能源消耗、碳排放等也成為交通運輸發展中新晉的重要考量項。從生態安全的視角謀劃交通運輸發展更是成為關乎“雙碳”戰略能否如期、按質達成的關鍵性工作，其不僅體現了可持續發展的內在要求，更是決定了我國能否在推動構建人類命運共同體中發揮出應有的責任擔當，充當了我國能否從應對氣候變化的積極參與者、努力貢獻者，逐步過渡成為關鍵引領者的關鍵性角色［21］。生態安全的新時代背景為統籌交通運輸發展和安全賦予了新的內涵、提出了新的要求。

四、統籌交通運輸業發展和安全的總體思路

（一）堅持戰略思維引領，加快實現由“先導性、基礎性、戰略性和服務性”的屬性向“中國現代化的開路先鋒”屬性轉變

中國共產黨歷來是一個重視并且善于進行戰略思維的黨［22］。創造性地運用戰略思維指導理論和實踐工作是我們黨領導中國革命、建設、改革開放事業和實現偉大中國夢持續成功的思維保障［23］。戰略思維需要對全局有準確性判斷，強調的是針對某種既定戰略目標立足根本、著眼全局、關注長遠，進行全局性、整體性、戰略性決策所遵循的思維方法。交通運輸統籌發展和安全要堅持以戰略思維引領，統籌發展過程中各方面、各要素、各階段的關系，把握各因素之間的內在關聯性，深度融入經濟發展和國家穩定大局。

長期以來，交通運輸被定義為具有“先導性、基礎性、戰略性和服務性功能屬性”的行業，“要想富先修路”“交通先行”等歷來是指導和推動交通行業發展的主導理念。縱觀交通運輸發展史，黨在謀劃交通運輸事業時依據世情國情黨情作出了幾次重大戰略轉變。新民主主義革命時期和社會主義建設時期，交通運輸行業發展解決的是“有沒有”的問題，是為滿足恢復國民經濟、穩定大局和實現民族團結的基本需求，最主要目的在于維護新生政權、經濟和社會穩定，增強政治認同［24］。改革開放以后，發展成為第一要務，交通運輸行業發展逐漸從解決“有沒有”的問題轉變為“夠不夠”的問題，即要解決交通運輸發展規模與國民經濟快速發展不相適應的矛盾，從而逐步形成了交通運輸在國民經濟中的優先地位、現代化戰略中的先導地位。黨的十八大以來，經濟發展進入高質量發展階段，交通運輸行業發展定位迎來深刻變化。黨的十九大報告進一步將交通行業發展上升為強國高度，提出交通強國戰略。在2021年10月第二屆聯合國全球可持續交通大會上習近平總書記所作的主旨講話中，交通運輸更是被賦予了“中國現代化的開路先鋒”這一前所未有的戰略定位和內涵。一方面，新的戰略定位和發展內涵要求交通運輸統籌目標從充當先導性、基礎性、服務性角色轉變為承擔為中國現代化事業全面破局的角色，要做到在行動上沖鋒在前、能力上適度超前、發展上率先突破、作用上先行引領，實現為國家現代化建設提供更加有力的支撐、更加堅強的保障、更加有益的探索［25］。另一方面，新階段“穩字當頭、穩中求進”的發展要求，使得交通運輸統籌發展和安全的戰略目標不僅要實現為中國現代化破局，更要確保模式、過程和結果規范、安全、綠色、創新、可持續，一體踐行和貫徹落實國家總體安全觀，實現新時代發展和安全的動態平衡。

（二）堅持系統思維統籌，一體踐行國家總體安全觀

系統觀念是馬克思主義基本原理的重要內容，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要方法論。交通運輸統籌發展和安全是一項系統性工程，需要秉持系統觀念，強化系統思維，立足交通而放眼全局，以新發展理念、總體國家安全觀為推進發展和安全工作的思想統領，靈活運用“兩點論”和“重點論”，實現高質量發展和可持續安全高效平衡。一方面，推進交通運輸發展要以交通強國理論和雙綱要作為理論依據和實踐指導，系統謀劃新階段交通事業發展全局，推動實現交通運輸發展與區域發展、鄉村振興等重大戰略整體設計、一體推進。進一步加強交通運輸發展過程中的矛盾問題解決，統籌發展質量和發展效益、發展成果與成果分配、經濟發展與社會和諧之間的關系，使交通運輸發展成果更好惠及全體人民，增進民生福祉，實現共同富裕［26］。另一方面，要從總體國家安全觀的理論高度系統分析和研判當前交通運輸行業發展中的安全問題。不僅要將交通運輸安全深度融入政治安全、國土安全、軍事安全等傳統安全中一體分析，更要深刻把握交通運輸安全與經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、生態安全、資源安全等非傳統安全領域之間的關聯，把交通運輸安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，綜合運用系統方法從多因素、多層次、多方面入手研究發展和安全，從系統論出發優化統籌方式，協調確定好交通運輸各項安全發展戰略和政策的定位和功能，系統防范化解發展中的重大風險挑戰，實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一［27］。此外，統籌交通運輸發展和安全還要堅持全面防范和重點把控相結合。當前，風險要素多源多樣，在保證交通運輸安全防火墻工作全天候作業、時時在線前提下，還要做到分清主次、突出重點、把握要害，以重大風險監測預警管控為主要抓手，統籌安全管理工作，做到“龍袞九章，但挈一領”。

（三）堅持底線思維落實，強化憂患意識，封住“下限”，拉高“上限”

習近平總書記指出，“凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，這樣才能有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。”“從壞處準備”“努力爭取最好的結果”是底線思維的核心思想。前者是后者的必要基礎，后者是前者的必然結果［28］。統籌交通運輸發展和安全與人民群眾的美好生活息息相關，事關經濟社會的發展與穩定，要從政治站位的高度，牢固樹立底線思維，既要封住“下限”，也要拉高“上限”。封住“下限”即是要將抓安全生產工作作為統籌發展和安全的基礎工作和首要工作，保生產安全是基本也是底線。一方面，要時刻樹立安全是1，其他是0的思想，強化憂患和問題意識。始終把安全生產工作放在首位，作為一切工作必須堅守的底線，將安全生產工作優先考慮、優先部署、優先保障，確保交通運輸安全發展。另一方面，要緊抓重點領域安全生產隱患排查整治和風險分級管控工作，防微杜漸，防患于未然。進一步壓緊壓實安全生產責任，堅決杜絕各類事故發生。拉高“上限”是指統籌發展和安全工作要立足當下，著眼長遠，持續推進，高效推進。一方面，要將交通運輸安全工作作為一項長期工作嚴肅對待，壓緊壓實主體責任，樹立“安全工作投入力度怎么大都不為過”的理念。另一方面，在筑牢底線同時要進一步優化治理手段、治理模式，提高工作效率，力爭做到安全管理工作降本提質增效，實現與發展高質量互動。

（四）堅持創新思維推進，形成科技創新+制度創新雙輪驅動

創新思維是以創新為導向，在把握事物發展客觀規律基礎上實現破除陳規、開拓創新思維模式［29］。從一定意義上說，中國共產黨的歷史，就是一部堅持以創新思維和創新實踐推動中國社會不斷發展的恢宏畫卷。新時期做好交通運輸安全工作要深入貫徹可持續理念，要發展和安全并重以實現持久安全，要以制度與科技“雙創新”驅動推進可持續安全建設，使交通運輸可持續安全在習近平總書記倡議的“共同建設一個持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”［30］中當好“排頭兵”、勇做“先行軍”，力爭為全球交通安全治理輸出中國經驗、提供中國方案。一是要全面提升交通運輸安全發展的科技創新能力和水平。一方面，要進一步加強基礎研究和應用基礎研究，增強原始創新能力，確保交通運輸科技安全。另一方面，要始終把“科技興安”作為抓安全發展工作的重要著力點，強化基礎設施可靠性設計建造理論、全壽命周期性能演化規律及致災機理等研究，促進新技術與交通運輸安全生產和安全監管融合，充分運用云計算、大數據、物聯網等技術手段，積極推進智能交通、互聯網+監管、電子運單、主動安防、超前預測預警、智慧決策等方面的建設和發展，提升交通運輸本質安全水平。二是要繼續深化制度創新，并將其作為提升交通運輸安全治理體系和治理能力現代化的重要著力點。一方面，要加快推進交通運輸安全體系建設，構建交通強國安全保障長效機制。另一方面，進一步加大體制機制改革的創新力度，著眼于實現安全管理工作的制度化、規范化、程序化，繼續完善和創新法規制度體系建設。此外，要順應新的市場趨勢和業態發展，及時補給新的安全管理制度規范。三是要進一步加強交通運輸安全國際合作創新，繼續圍繞“一帶一路”倡議推動共同塑造安全可持續的交通體系，進而為國際交通運輸安全治理提供中國方案、輸出中國經驗、貢獻中國智慧。

（五）堅持法治思維保障，增強法治理念，夯實以法促安基礎

法治思維和法治方式已成為新時期治國理政的基本要求和主導方式。交通運輸行業涉及領域廣、從業人員多、社會參與度高，其統籌發展和安全工作必須牢牢樹立法治思維，強化法治理念，堅持依法治理、依法治安，著力提高安全發展的法治化水平，用法治思維和法治手段解決發展過程中的安全問題。一是要進一步推動“建章立制”“先立后破”，健全交通運輸安全生產法律法規體系。要通過更新立法理念、做好相關法律法規立改廢工作、通過立法理順安全生產監督管理體制、建立安全生產立法預評估及后評估機制等方面工作，使交通運輸安全發展中的治理做到決策依法、規劃依法、生產依法、管理依法。二是要堅持嚴格公正文明執法，提高執法的科學規范性［31］。要通過嚴格按照程序規范執法、優化分級分類監管、加強執法聯動、編制安全生產權力和責任清單等方式，真正做到執法監管工作有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，以長效機制實現安全生產長久安全。

（六）堅持歷史思維把舵，深入剖析安全發展規律及事故教訓，以史為鑒、以史為用

習近平總書記指出“歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑。”［32］以史為師，可以獲得治國理政的經驗和啟迪［33］。交通運輸發展和安全的關系作為國家發展中的歷史現象具有歷史合理性和變動性，從早期的以發展為主到高質量發展階段的統籌兼顧，兩者在實踐中的演變也完全遵從了具有統一性、普遍性的倒U型關系，說明了對歷史規律及經驗教訓的總結研究對交通運輸統籌發展和安全工作具有重要的指導意義。堅持以歷史思維掌舵交通運輸安全發展，一是要以歷史縱深感深入研究普遍性、規律性和深層次問題。重點要從所處歷史階段及面臨形勢對國際國內、長期短期交通運輸發展的環境、階段、角色等進行分析，從而以扎實可靠的規律性認識對當前和未來的形勢進行科學預判。二是要加強對交通運輸安全事故或涉及交通運輸的相關突發事件進行針對性的案例分析。以具體案例為導向，深刻剖析事故發生的深層次原因，將事故教訓作為工作的“照妖鏡”和完善安全生產體系的工作機制，切實堵塞安全漏洞。

五、統籌交通運輸業發展和安全的實踐進路

在以人民為中心的根本理念指引及高質量發展階段的目標定位下，統籌交通運輸發展和安全將是一項長期性工作，也是當前一項急迫工作。從實施路徑看，推進統籌交通運輸發展和安全需要從供需兩端同時發力，供給端要加強基礎設施、制度、技術等方面的高質量供給，需求端要強化安全綠色可持續的交通運輸需求的牽引作用，形成供給和需求相互促進的良性互動，全面推進交通運輸高質量發展。

（一）“以發展促安全”，強化基礎設施、制度、技術等方面高質量供給，全面提升交通運輸業供給水平

“發展是安全的保障”，要進一步深化發展在安全中的動力作用，通過增加有效基礎設施供給、制度供給、技術供給，改善供給質量，優化供給結構，打造高質量的供給體系。

一是要加強統籌協調，高質量推進規劃落地落實。“十四五”時期是推進《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》實施落地的起步期、關鍵期。要高標準起步，高質量推進，將高質量高標準的要求貫穿到每一個項目里，體現到每一個環節中。一方面，交通強國試點和重大項目建設要在現代化開路先鋒的發展定位、互聯互通的發展方向、動能轉換的發展方式、人民滿意的發展目標等引領和指導下做好前期策劃。高標準部署、嚴要求落實，發揚釘釘子精神，層層壓實責任。要緊扣重點，務實推進，特別是要加快建立健全促進黨員干部狠抓落實的長效機制，做到事事有清單、件件有人干。另一方面，要提升具體項目、工程的規劃設計水平，以超前性、統籌性和融合性作為規劃設計依據，以打造具有韌性的交通體系作為主要目標，確保各項目有效推進，加快推進雙綱要從戰略規劃到實施方案落地生根。

二是要堅持以制度創新為核心全面深化改革，提升制度供給質量。當前，我國交通運輸面臨的許多矛盾和問題，不是周期性的，而更多是長期積累的結構性、體制性和根源性的問題，根本出路在于增強和深化制度創新和制度改革，推進現代化制度體系建設。一方面，要加快運輸行業的運行體制創新，形成統一開放、競爭有序的交通運輸市場。效益不佳、效益下滑是誘發當前交通運輸安全問題的主要原因，其根源在于市場化機制不健全。因此，要重點健全市場基礎性制度，優化提升營商環境，打破區域性、行業性壁壘，強化反壟斷和反不正當競爭規制，優化資源要素市場化配置，完善市場監管機制，增強監管效能，推進交通運輸與其他產業聯動發展，進一步擴大開放，建立健全國內國際一體化市場體系。另一方面，要完善交通運輸科技創新體制機制，健全科技管理體系和政策體系。重點要積極推動科技改革政策在交通運輸行業率先落地，特別是要加快落實國家實驗室建設和國家重點實驗室體系重組的相關政策，發揮其在牽引交通運輸領域基礎研究、原始創新中的作用，構建有利于科技創新、成果轉化、創新服務一體化發展的多元開放平臺，不斷提升科技賦能能力，全面提升交通運輸本質安全水平。要推進新模式、新領域、新業態等方面的相關立法工作和標準規范體系建設，形成既有激勵又有約束的制度環境。此外，還要進一步完善治理體系，提升治理能力，創新治理方式。重點圍繞加快推進交通運輸安全生產體系建設，遏制重特大安全事故發生；圍繞完善交通運輸應急管理體制，增強行業應急管理能力；要鼓勵社會組織參與行業治理，發揮智庫、協會等在交通運輸信用建設、公共服務等領域的作用［34］。

三是要加強技術研發，積極推動新技術、新產品、新工藝、新材料在交通運輸行業的運用。新時代面臨的安全發展挑戰往往具有綜合性、復雜性和全面性，舊技術、老手段在處理這些問題時常常表現出不匹配、不協調和不適應，這要求統籌發展和安全要以科技作為重要支撐，將科技創新作為打破發展和安全之間矛盾的“撒手锏”。一方面，充分認識科技創新在統籌發展和安全中的重要性，加大交通運輸領域的科技創新投入。要從加快建設交通強國的急迫需要和長遠需求出發，加強基礎研究，強化應用研究，特別要集中對關鍵核心技術、現代工程技術、前沿顛覆性技術展開技術攻關；強化企業在創新方面的主體地位和作用，弘揚具有創新意識的企業家精神。另一方面要發揮我國強大交通運輸市場優勢，積極推動5G、大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能、北斗導航、工業機器人等前沿技術與交通運輸行業的深度融合。要善于將市場優勢轉化為創新優勢，制定鼓勵應用先進安全生產技術裝備的政策，建立通過市場培育實現技術沿著從能用到好用發展路徑的新機制；積極推進新技術、新產品、新工藝、新材料在與安全密切相關的如監測預警、隱患排查治理、應急救援響應等重要領域和關鍵環節的應用。此外，還要加強創新人才的高質量供給。對標《交通強國建設綱要》中打造世界前列科技創新能力的目標，大力培養具有國際影響力的科研平臺和具有國際水平的科技人才［35］。

（二）“以安全保發展”，深化需求側改革，著力疏通需求端的“堵點”，提升需求質量，形成安全發展的需求牽引力

需求和供給相互影響、相互促進，需求端質量不高通常也會拉低供給質量，從而催生風險。當前，交通運輸發展中面臨的安全風險不僅出在供給端，需求端存在的問題也是重要誘發因素。長期以來，我們在解決交通運輸行業發展和安全的矛盾時多偏重于供給側調節，而忽視需求端的治理和提升，使得很多方面出現了供給超過需求、需求難以消化供給的新結構性矛盾，由此引發的效率不足、邊際效益遞減等問題更是成為滋生發展中的風險的重要原因。因此，交通運輸領域推進“需求側改革”就是希望通過發揮需求牽引供給的作用，實現與供給創造需求相互配合形成更高水平動態平衡，提升行業運行體系整體效能。深化需求側改革，需要我們不斷疏通需求端“堵點”，提升需求端質量。重點是要緊扣結構性問題通過“補短板”“促升級”做到更加精準有效；通過加快形成現代交通市場體系、現代物流體系，培育完整內需體系；通過實施交通運輸安全文化教育提升工程，增強需求質量的安全要素濃度。

一是需求側管理緊扣結構性問題，通過“補短板”“促升級”做到更加精準有效。對于交通運輸行業來說，既要滿足系統建設為現代化發展提供支撐，同時也要做好因題施策，做到對需求的精準響應。一方面，投資需求要瞄準制約行業發展的短板和弱項，關系民生實事的重點領域，積極擴大有效投資。重點推進有利于運輸行業提升發展效益和安全程度的基礎設施建設，對包括港口碼頭、內河航道、重要交通樞紐及行船行車危險路段、公路危舊橋梁、生命防護工程等基礎性工程進行智能化改造升級，加快推進危險貨物運輸通道與場站布局、高速服務區停車位等方面建設，深入推進“司機之家”建設，提升運營服務質量，保障行車安全。另一方面，要繼續深化交通運輸領域“放管服”改革，精簡行政審批事項，優化營商環境，提升服務質量和服務效率，切實降低企業制度性交易成本，讓企業重心回歸到生產經營上。

二是通過加快形成現代交通市場體系、現代物流體系，實現行業發展提質增效，以效益提升帶動安全管理增強，實現安全發展由被動重視向主動提升的內生轉變。當前，運輸行業風險滋生邏輯由過去的高效益、弱監管轉變為低效益、強監管，在運輸行業市場體系不健全、供需調節機制失靈之下，相較前者，后者更難通過監管的方式從根源上消除風險。因此，解決安全風險問題勢必要再次回歸到發展上，只有實現效益明顯提升，才能真正塑造企業對安全發展重視的主動性，從而達成發展和安全長期良性互動的關系。從企業發展的需求端看，一方面，要加快形成現代交通市場體系。要從推進交通運輸市場要素自由有序流動、完善交通運輸市場準入和公平競爭制度兩大方向發力，塑造市場化、法治化、國際化的交通運輸營商環境，要鼓勵各類金融機構、中介機構按市場化原則、按照信用機制提供相關綜合服務，加快供給過剩行業兼并重組，構建供需動態平衡、市場有序發展的交通運輸統一大市場。另一方面，要加快形成現代物流體系，做強擴大內需戰略支點。現代物流體系構建不僅對交通運輸發展提質增效有直接影響，更能通過加快構建新發展格局，實現擴大內需，進而提升社會整體發展質量和水平，間接促進交通運輸安全發展。現代物流體系形成，首先，要利用先進技術加快構建現代物流基礎設施網絡體系，提升現代物流服務實體經濟能力、增強現代物流高質量發展的內生動力；其次，要培育多式聯運經營主體，積極推進“一單制”，豐富“門到門”一體化聯運服務產品，提升物流效率，降低物流成本；最后，要善于借助產業鏈供應鏈金融等創新型金融工具，培育形成一批國際一流的現代物流企業，推動行業集約高效運行。

三是進一步推進交通運輸業安全文化教育提升工程，增強需求側質量提升中的安全要素濃度。通過安全文化教育提升強化需求端對供給產品和服務的安全要求，是實現需求牽引供給、以需求質量要求提升帶動安全生產水平增強的有力舉措。一方面，加強社會全員安全教育，提升安全意識、增強安全需求。要把安全生產公益宣傳、案例警示教育、安全相關法律法規以及安全應急知識普及作為安全文化教育工程的重要抓手和策略點，持續深入開展“安全生產大講堂”“安全生產月”等活動。另一方面，強化和健全交通運輸從業人員職業化培訓體系。要進一步融合社會力量推進和加強在職業教育、高等學校開設相關專業，培育大量高水平安全生產專業人才；要建立健全企業主要負責人和安全生產管理人員能力考核機制，豐富和完善職業后教育培訓機制，提升相關從業人員的專業化、職業化水平；要積極開展從業人員安全生產知識競賽和技能比武，營造良好且具有職業技能激勵的安全生產文化氛圍。

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責任編輯：彭?青

Ensuring Transportation Industry both Development and Safety：

Theoretical Implications， Practical Basis and Practical Approach

Chan Jian1， Fan Yabin2，3， Yang Liu4

（1.Research Center for Transportation Safety，China Academy of Transportation Sciences， Beijing 100029，China;

2.School of Economics and Management， Institute of Disaster Prevention， Langfang Hebei 065201， China;

3.China Society for Public Economics， Beijing 100089， China;

4.Training Institute for Officials of MEM （Party School of MEM of CPC）， Beijing 100022， China）

Abstract：

Ensuring development and security is a major strategy to serve the country in the new development stage， which is related to the country's overall security situation. As a key component of the national economic system， ensuring both development and security of transportation industry is of great practical significance and guidance value for stabilizing economic and social development and being a "pioneer" of modernization. This paper focuses on the theoretical meaning of integrated development and security of transportation industry from three aspects， overall national security concept， multi-period risk overlap， and two-point theory and focus theory. Based on the analysis of the overall national strategy and industry development strategy， it puts forward the strategic logic of coordinated development and safety of transportation industry. From the background of the four demands of system safety， life safety， social safety and ecological safety， it discusses the practical basis of the development and safety of transportation industry， and proposes the general idea of the development and safety of transportation industry in six dimensions， strategic thinking， system thinking， bottom-line thinking， innovative thinking， rule of law thinking and historical thinking， and then constructs the implementation framework of the two-way force of supply and demand， development and safety as one， and coordinated linkage.

Key words：

transportation industry; ensuring both development and security; overall national security concept; modernization "trailblazer"