高校開除學籍處分的制度完善措施研究

謝超

摘? 要：開除學籍是高校對學生作出的最為嚴厲的一種處分，涉及學生的切身利益，關乎受教育權的保障。目前，高校在開除學生學籍的過程中，存在著規章制度違反上位法、處分程序瑕疵、救濟途徑不順暢等問題。為更好地保障學生的受教育權，應建立健全學校規章制度合法性審查機制，完善高校開除學籍處分的程序，拓寬權利救濟途徑。高校自身也應準確運用自由裁量權，合理把握適用開除學籍處分的量與度，才能最大限度地減少和避免此類教育行政糾紛。

關鍵詞：開除學籍；處分；受教育權

中圖分類號：G647? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2023）13-0066-04

近年來，隨著我國法治建設的發展進步和高等教育的不斷普及，社會公眾對于學生受教育權利的重視程度不斷提高，學生及家長就受教育權的維權意識也大幅提升。開除學籍是高校對學生作出的最嚴厲的紀律處分，涉及學生的切身利益和受教育權的保障，成為最易引發高校與學生訴訟糾紛的教育懲戒措施。

一、開除學籍處分性質認定與法律依據

（一）開除學籍處分的法律性質

理論界對于開除學籍處分的法律性質有不同的觀點，主要有以下三種：

一是將開除學籍處分的法律性質界定為行政行為，即行政處罰。有學者認為，在法律的授權下，高校擁有行政權力，能夠成為行政主體［1］。而高校給予學生開除學籍處分是高校行使行政處罰權的表現，屬于行使行政處罰中的資格刑，即取消學生受教育權的資格。還有學者認為，開除學籍消滅了學生與高校間存在的法律關系，這種處分屬于改變學生身份的內部行為，應當被認定為行政處罰行為。

二是開除學籍處分可以認定為一種行政處分［2］。開除學籍處分是一種嚴重的紀律處分，直接影響到公民的受教育權，將開除學籍處分認定為高校對內部人員作出的具有可訴性的行政處分。它區別于行政機關對其工作人員作出的處分決定。

三是將開除學籍處分的法律性質界定為內部行政行為。其主張高校是事業單位，并非行政權力機關以及法律法規授權的機關，有高校自主權，學生作為學校的內部人員，有權對其行為進行獎懲。

相比而言，將開除學籍處分認定為一種行政處分更加符合法律法規的規定。開除學籍處分是一種嚴重的紀律處分，直接影響到公民的受教育權，應將開除學籍處分認定為高校對內部人員作出的具有可訴性的行政處分。

（二）高校開除學籍處分的法律依據

目前，高校開除學籍處分的法律依據主要來源于《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》。

《中華人民共和國教育法》是我國教育領域的根本大法。《中華人民共和國教育法》第二十九條第四項規定，學校有權對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分。

《中華人民共和國高等教育法》是我國高等教育領域的基本法律。《中華人民共和國高等教育法》第四十一條第一項規定，為加強學校管理，學校有權制定具體規章制度。高等學校對學生進行行政管理，實施獎勵或者處分，具有明確的法律依據。學生在校期間不遵守學校的規章制度，學校作為管理者有權依據法律及規章制度對學生作出開除學籍處分的決定。

作為全國教育的行政主管部門，教育部在2017年修訂出臺了《普通高等學校學生管理規定》?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規定》的法律性質為部門規章，是高等學校學生管理的重要依據和基本制度。《普通高等學校學生管理規定》第五十二條進一步明確了高?？梢宰鞒鲩_除決定的八種情形，如果學生違法違紀行為符合這八種情形或者行為后果與這八種行為相當的，高校即可對學生給予開除學籍處分。

二、開除學籍處分存在的問題

開除學籍剝奪了學生繼續受教育的權利，學生一旦被開除學籍，便被剝奪了受教育權，喪失了學生身份，失去了在學校繼續求學的機會。因此，高校作出開除學籍的處分決定時，應保持極其嚴肅、謹慎的態度。從最高人民法院披露的大量司法案例來看，學校在作出開除學籍處分的過程中，仍存在以下四方面的問題。

（一）學校規章制度違反上位法

高校行使學生管理權是高校自主權的重要體現，高校通常情況下都是在不違反法律法規的情況下制定學生管理規定，也就是所謂的“校規校紀”，為確保教育教學工作的順利開展和校園環境的穩定，實現對學生的有效管理。開除學籍處分作為高校對學生最嚴厲的懲戒措施，學生一旦被開除學籍就意味著其喪失了繼續接受教育的權利，對今后發展會產生不利影響，所以高校在正式作出處分決定前應當堅持處分與教育相結合，慎重行使開除學籍處分權。

以西北民族大學開除林某杰學籍案為例，該高校以林某杰的行為嚴重違法了高校的學生管理規定和上位法《普通高等學校學生管理規定》的規定為由，對林某杰以開除學籍的處分決定。其中，二審法院認為《普通高等學校學生管理規定》作為《西北民族大學學生管理辦法》的上位法，已經明確規定了開除學籍處分的具體情形，當違紀學生的行為符合該情形和程度時，學校可以參照校規校紀給予該學生開除學籍的處分決定。林某杰的行為并未達到法律規定的開除學籍處分的程度，西北民族大學以本校校規校紀為由作出的開除學籍的處分決定，缺乏事實根據，沒有做到處分依據明確。該所高校在行使其開除學籍處分權時所依據的學生管理規定明顯與上位法相違背，存在不合法現象。又如上海理工大學自行制定公布的學生管理規定設置了比上位法更為嚴格的程序性規定，但該高校在對學生進行處分時卻并未嚴格遵守該程序性規定，存在違反法定程序的行為，依法應當予以撤銷。

（二）程序存在瑕疵

程序性要求來源于行政法中的正當程序原則，該原則要求行政主體做出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序。實踐中，高校在作出開除學籍處分決定時存在程序性瑕疵，這也反映出我國存在著重實體、輕程序的普遍觀念。高校開除學籍處分的程序性瑕疵表現在以下兩點：

一是陳述和申辯權的保障不到位。高校作為法律法規授予的行政主體，作出開除學籍處分決定時應嚴格遵守正當程序原則，確保學生的陳述、申辯權等合法權益得到保障。但實踐中，學生的陳述、申辯權往往得不到保障，原因在于學校和學生地位不平等，學校擁有行政權力，占據主動地位，學生屬于“弱勢群體”，較為被動，致使學生的陳述、申辯權得不到重視和保護。例如于某茹案中，北京大學未與學生于某茹進行詳細、全面的溝通，導致其陳述申辯權得不到充分保障；在田某訴北京科技大學案中，北京科技大學在未聽取學生田某的陳述申辯前即作出處分決定。這兩個案例明顯表明，高校在行使處分權時存在程序性問題，對當事人陳述和申辯意見缺乏應有的程序性規范。

二是聽證制度缺失。行政聽證制度是行政機關在作出重大的、影響相對人權利義務關系的決定前，聽取當事人陳述、申辯后作出決定的程序。聽證制度最大程度上維護了當事人利益，保證了行政決定的公正性，避免不當行政行為的產生。例如《行政處罰法》第四十二條規定，對于吊銷許可證或營業執照的，當事人有要求申請聽證的權利。從權利損害的角度，高校作出開除學籍處分與行政機關作出吊銷許可證、營業執照的處罰決定，具有權利損害上的同質，企業失去營業資格，學生十幾年寒窗苦讀付諸東流。然而，法律并未給予學生對高校開除學籍處分申請聽證的權利。大部分高校在制定違紀處理辦法、作出開除學籍的處分決定時，并未引入聽證制度，不利于學生合法權益的保護，降低了高校開除學籍處分程序的公平公正性和處分決定的公信力。

（三）權利救濟途徑不順暢

從校內申訴途徑來看，《普通高等學校學生管理規定》第五十九條要求，學校應成立學生申訴處理委員會，負責受理學生對處理或者處分決定不服提起的申訴。但法律并未對學生申訴處理委員會中人員構成比例、成員權利的行使進行明文規定，其成員中教師和學生的所占比例沒有明確的標準，缺乏人數比例上的公平，而且高校學生申訴處理委員會中對教師的職位要求不夠明確。其次，高校學生申訴處理委員會對其自身實施的行為未建立追責和監督機制，難以督促其依法承擔其應有職責，使得高校學生申訴處理委員會對學生權利救濟的功能與其成立初衷背道而馳，使學生的校內申訴途徑困難，很少達到預期的申訴效果。

從校外申訴途徑來看，根據我國法律規定，受處分學生對高校的開除學籍處分有異議時，可先向高校學生申訴處理委員會提起申訴，對其申訴結果仍存在異議，可向省級教育行政部門提起申訴。導致受處分學生對學校處分決定有異議時，須經過校內復核的前置程序，而不能直接向省級教育行政部門提起申訴，為學生增加了訴累。

三、高校開除學籍處分制度的完善建議

（一）建立健全合法性審查機制

合法性原則是高校制定和適用具體規章應遵循的基本原則。高校要以法律法規為基本準則，依據本校的實際情況，在上位法的框架下制定本校學生管理辦法或學生違紀處理辦法。在適用學生管理辦法或違紀處理辦法時，也要將合法性審查作為必經程序。建立健全校規校紀的合法性審查機制包含以下四個方面：

1. 具體規章制定過程中的合法性審查［3］。高校制定具體規章，即學生管理辦法或違紀處理辦法的主要依據是《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，進行合法性審查是審查具體規章的制定是否符合上述兩部上位法的規定。目前，高校在制定包括開除學籍處分在內的學生管理辦法或違紀處理辦法時，起草部門為業務主管部門，校長辦公會議審議通過，公布后在全校范圍內施行，制度從起草到審議的全過程缺乏法律專家的參與，從而出現違反上位法的情況。因此，在學校具體規章起草、審議的過程中，建議引入法律專家獨立、充分的發表意見，可以有效避免違反上位法情況的出現。

2. 具體規章執行過程中的合法性審查。《普通高等學校學生管理規定》第五十六條明確表明，“事先進行合法性審查”將成為開除學籍的前置程序，且屬于必經程序。

3. 定期清理學校廢舊規章。為適應社會生活，法律需要進行修訂或廢止。上位法的修訂或者學校的自身情況發生變化，相應的規章也應及時予以修訂、廢止。

4. 具體規章制定過程中的民主參與。學生是高校的主體，也是接受教育的群體，高校制定具體規章的目的不是制裁與懲罰，而是教育、引導和培養學生。在具體規章的制定過程中，應充分體現民主，在全校范圍內征求學生意見。

（二）完善高校開除學籍處分的程序

教育部《普通高等學校學生管理規定》第五十四、五十五條對處分的正當程序進行了規定，要求學校對學生的處分，應當做到證據充分、依據明確、定性準確、程序正當、處分適當［4］。實踐中，部分高校作出的處分決定存在程序性瑕疵或違反程序性規定，被人民法院撤銷的案例屢見不鮮。為了保障學生受教育權不被違法剝奪，高校要改變“重實體、輕程序”的觀念，完善高校開除學籍處分的程序。

1. 陳述與申辯權的保障。陳述與申辯權是學生的重要權利，學生只有充分了解擬處理決定所依據的事實、理由和依據，才能有針對性地提出自己的主張，充分、有效的提出抗辯。高校在擬作出處分前，應提前告知前述事項及其應有的權利，充分記錄并聽取學生的自述。在全面了解學生的觀點后，依據校規校紀對其作出處分決定。對于學生的自述應當做好記錄，保存留檔。

2. 聽證程序的引入。在行政管理過程中，都運用到了聽證制度，充分保障了當事人的辯論權與處分權，保障了當事人的合法權益。高校開除學生學籍，應當引入聽證制度，并作為必經程序。聽證應當公開進行，并制作筆錄。對于聽證會的組成人員，當事人可以對主持人提出回避申請。聽證程序應當聽取雙方陳述與申辯，并聽取相關人員提出的建議。

（三）完善開除學籍處分的權利救濟途徑

有權利必有救濟。根據《中華人民共和國教育法》等前述法律，學生對于學校作出的處分決定有異議，除上述校內和校外申訴途徑外，還可以向人民法院提起訴訟。校內申訴是校外申訴的前置程序，而申訴與行政訴訟沒有順序之分，學生既可選擇申訴，也可直接向人民法院提起行政訴訟。相較于訴訟，申訴有利于減少訴累，對于學生是一種效率性選擇，但申訴程序仍存在不足，亟待完善，對此完善建議包括以下兩點：

1. 取消向省級教育行政部門申訴的前置性程序。當學生提出申訴后，由學校申訴處理委員會復查，復查是向省級教育行政部門申訴的前置性程序。申訴處理委員會的復查實質上是內部監督，高校作出開除學籍處分后對決定再次審查的行為。實踐中，校內復查部分流于形式，學生權利難以得到實質性保護。在高校敗訴案例中，很少有高校通過校內復查認定原處分決定存在處分的事實、依據、程序等不當情形，對原處分決定撤銷或變更。這種機械式的程序流程無疑又拖延了學生權利救濟的時間，因此建議取消向省級教育行政部門申訴的前置性程序，將校內復查、向省級教育行政部門申訴與司法訴訟作為三種并行的救濟途徑，增加學生的權利救濟選擇。

2. 校內復查制度的完善。為保證校內復查的公平公正，須完善校內復查制度［5］。首先，學生申訴處理委員會成員中應當有家長代表、法律專業人士和教育專業人士的參與，確保其作出的處分決定定性準確，具備權威性、合法性，保障其決定的公信力。應明確高校學生申訴處理委員會中教師與學生的構成比例以及職位或職務要求，確保其成員與其機構處理的事務沒有利益關聯，保證其機構的獨立性。

其次，應確保學生申訴處理委員會成員對處理的事務具有足夠參與度，比如召開預備會議，提前通知會議時間與會議事項，會議資料提前發放，保證委員會成員有充足的時間和條件了解案情，避免臨時通知、倉促決定。

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（薦稿人：高遠，河北師范大學副教授）

（責任編輯：莫唯然）