“醫養結合”背景下中央與地方政府智慧健康養老政策比較研究*

黃文婧 王悅晗 芮天奇 沈麗寧，2

(1華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院 武漢 430030

2 湖北省衛生技術評估研究中心 武漢 430030)

1 引言

伴隨“大健康”理念與《“健康中國2030”規劃綱要》出臺，“健康養老”和“醫養結合”概念逐漸深入人心，豐富了傳統養老服務的內涵和外延[1]。“醫養結合”導向拓展了原有的“智慧養老”模式，使“智慧健康養老”成為新時代背景下實現健康老齡化的一種新型養老服務路徑，并逐漸成為政策文件的高頻詞匯。2017年中華人民共和國工業和信息化部、中華人民共和國民政部和原國家衛生和計劃生育委員會發布的《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)》標志著智慧健康養老上升到國家戰略層面。中央政府由此開始密集出臺一系列智慧健康養老相關政策。與此同時，在國家宏觀政策指導下，各地政府也在積極推進智慧健康養老事業發展。2019年江蘇、上海、浙江、安徽簽署了《推進長三角區域養老一體化合作備忘錄》，試點推進區域養老一體化，并聯合開通了智慧養老大數據平臺。

政策既是實現國家智慧健康養老戰略的抓手，也是研究央地智慧健康養老規劃方向的重要切入點。“智慧健康養老”的定義尚未明確，智慧養老、“互聯網+”養老等概念在研究中并存。現有關于智慧健康養老的研究主要關注智慧健康養老的服務體系[2]、平臺建設[3]、產業發展[4]等方面，對政策的研究仍然以“智慧養老”為主要切入點。學者對智慧健康養老政策的研究通常關注政策發展階段、政策工具及政策改進方向。左美云等[5]將2009—2020年的國家智慧健康養老政策劃分為4個階段，認為中國當前處于使用智慧技術真正幫助老年人改善生活的探索Ⅱ期。張麗艷等[6]認為中國在智慧健康養老政策工具應用上具有非均衡性特征，供給型與環境型兩種政策工具應用并重導致主次模糊不清。張宇飛[7]梳理陜西省智慧健康養老政策，發現存在缺乏地區差異性和實地可操作性、目標群體接受度不高等問題。

已有研究大多僅關注中央層面或某一省層面的智慧養老政策，并且研究方法無法對政策文本內容進行深度挖掘，尚未有研究采用結構主題模型(structural topic models，STM)方法對智慧健康養老領域的中央與地方政策側重點進行比較。長三角地區作為中國智慧健康養老產業發展最發達的區域，發布了大量智慧健康養老相關政策。本研究以安徽省、江蘇省、浙江省、上海市4省市作為地方典型代表，采用STM方法對比分析中央與地方智慧健康養老政策文本呈現出的共性和差異化特征，歸納央地政策主題隨年份演變的趨勢，為提高智慧健康養老政策的央地協同水平提供方向和建議。

2 資料與方法

2.1 資料收集與預處理

本研究以中央層面和安徽省、江蘇省、浙江省、上海市4省市關于智慧健康養老的政策文本為研究對象，選取“智慧健康養老”“智慧養老”“互聯網+養老”“養老服務信息化”“智能養老”為關鍵詞，全文檢索北大法寶、中央政府部門網站以及各省市政府部門網站，時間截至2022年11月1日。選取規范性文件、部門工作文件、部門規范性文件、部門規章[8]。政策文本選取遵循以下原則：一是由中央層面或江浙滬皖地區的省市級層面發布，政策主題必須與“智慧健康養老”相關性較大；二是排除信息發布、獎勵決定、提案答復等一般性政府文件。最終遴選出中央政府各部門和長三角地區政府各部門頒發的政策文本共621項。為了獲得更精確的結果，使用R語言的jiebaR對摘要進行分詞和標準化。

2.2 基于STM的主題分析

采用無監督機器學習方法STM識別政策主題。與隱含狄利克雷分布等傳統主題分析模型相比，STM允許研究人員分析具有任意元數據的文檔語料庫，將文檔元數據作為協變量，提取文檔主題并估計主題與協變量的關系。一方面，利用R語言中的STM包識別與智慧健康養老相關政策中出現的主題和主題強度，并對比中央和地方發布政策的主題異同。利用差異化方法計算中央政府和地方政府這一協變量對不同主題的傾向。STM完全依賴統計測量，可能會導致模型結果可解釋性較差[9]。因此本研究通過對比不同主題數的結果可解釋性確定主題個數。由兩位領域專家對代表性政策文本分析后確定主題標簽和主題類別。另一方面，分析中央與地方智慧健康養老相關政策主題強度隨時間推移的變化趨勢，使用“estimateEffect”對象的繪圖方法繪制2011—2022年智慧健康養老政策主題強度的變化，并分析中央與地方、年份這兩組協變量對主題強度影響的交互效應。

3 結果

3.1 政策發布時間分布

智慧健康養老相關政策發布時間分布情況，見圖1。結果表明，中央政府和長三角地區政府的整體發展趨勢一致。最早的智慧健康養老相關政策發布于2011年，其后至2017年間相關政策數量緩慢增長，2017年后開始進入波動性增長階段，2019年后迅速增長。然而，自2022年以來整體政策數量有所下降，這是由于檢索時2022年一些政策還未發布。在長三角地區中，浙江省發文數量整體上處于首位，其次是安徽省。

圖1 智慧健康養老政策發布時間分布

3.2 政策發布機構分布

中央政府層面的智慧健康養老政策大部分是聯合發布的，其中獨立發文數量最多的是國務院，聯合發文數量最多的是民政部。目前形成了以國務院、民政部、工業和信息化部、國家衛生健康委員會和國家發展和改革委員會核心參與，全國老齡工作委員會、中央網絡安全和信息化委員會辦公室、財政部等其他相關政府部門輔助參與的決策主體圈，見圖2。

圖2 中央政府層面智慧健康養老政策發文部門統計

長三角地區政府發布的智慧健康養老政策大部分是單獨發文。省/市人民政府、民政廳/局、人民代表大會常務委員會是發文的主要部門，省/市委員會、財政廳/局、經濟和信息化委員會、衛生健康委員會等其他相關政府部門發文量占比較小，見圖3。

圖3 長三角地區智慧健康養老政策發文部門統計

3.3 政策內容分析

3.3.1 主題提取及歸類 對比不同主題數下主題分析結果，發現當主題數為13時其可解釋性較好，進一步參照《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》中提出的4大愿景和6大重點工作任務對13個主題命名和分類。最終將主題歸并為4個主題大類，見表1。其中，主題1“信息技術支撐”、主題8“居家智慧養老”和主題3“養老機構信息化”是占比最高的3個主題，說明在智慧健康養老相關政策文本中這些主題的關注度最高。而主題13“智慧健康養老產業優化”是占比最低的主題。

表1 主題歸并結果

3.3.2 中央與地方政策主題對比 為了對比中央與地方智慧健康養老政策主題的異同點，本研究借助STM分析中央與地方這一對協變量對主題傾向的影響，見圖4，橫坐標表示中央與地方對每個主題的關注比例。中央發布的政策偏向于主題6“適老化改造及智能技術運用培訓”、主題9“智慧健康養老服務平臺”和主題12“智慧健康養老服務網絡”。網絡建設、養老服務平臺、適老化改造一直是各部委發布的智慧健康養老政策的關鍵詞。《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017―2020年)》和《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》等多個文件中提出，要加強智慧健康養老服務網絡建設，建設統一規范、互聯互通的健康養老信息共享平臺。還要提升老年人智能技術運用能力。地方政策內容主要偏向“智慧健康養老試點示范及產業支持”這一主題大類，例如主題7“智慧健康養老應用示范基地”、主題8“居家智慧養老”和主題13“智慧健康養老產業優化”。從3個主題的代表性政策內容中可見，長三角地區對居家智慧養老服務、智慧健康養老應用示范基地和智慧健康養老產業創新進行了全方位布局。多地提出社區養老服務改革試點實施方案，并在方案中倡導居家養老服務智能化。此外，江浙滬皖4省市出臺大量政策支持科技、設施和資金支持投入，促進智慧健康養老的產業生態不斷發展。

圖4 中央與地方智慧健康養老政策主題傾向

3.3.3 中央與地方政策主題強度隨年份變化趨勢 2011—2022年主題強度的協變量效應估計，見圖5，具體表現為中央政府和地方政府在某一主題呈現隨年份變化的趨勢。淺色部分代表主題強度的95%置信區間。

圖5 中央與地方智慧健康養老政策主題強度隨年份變化

通過對主題流行趨勢的分析發現，近年來智慧健康養老政策從專注于養老平臺信息化，逐漸轉變到智慧社區養老和智慧居家養老模式，再到關注新信息技術應用、適老化改造和智慧健康服務相關主題。具體而言，2011—2022年主題3“養老機構信息化”、主題8“居家智慧養老”、主題9“智慧健康養老服務平臺”、主題11“虛擬養老院”等領域的政策數量存在下降趨勢，而主題1“信息技術支撐”、主題4“智慧健康養老服務”、主題6“適老化改造及智能技術運用培訓”等9個主題的政策熱度均在上升。中央政府和地方政府的主題趨勢基本一致，但是變動幅度有區別。其中主題2“智慧健康養老終端產品”、主題6“適老化改造及智能技術運用培訓”、主題7“智慧健康養老應用示范基地”、主題8“居家智慧養老”、主題11“虛擬養老院”的央地政策主題變動幅度差異較大。說明中央政府和地方政府在對這些主題的表達上存在一定差異。

4 討論

4.1 中央智慧健康養老政策引導地方政策制定

根據發文數量和發文主題，在智慧健康養老領域長三角地區政府與中央政府始終保持步調一致。中央政府和長三角地區政府的發文數量趨勢比較相似，都在2019年后進入快速增長階段。從政策內容角度看，2011—2022年央地政府發布的智慧健康養老領域政策的主題框架協同性較高。總體而言，中央層面和地方層面都較重視“智慧健康養老服務體系建設”“信息技術應用及平臺支撐”“智慧健康養老產品供給及服務推廣”等主題大類。地方政策有效回應了中央政府發布的《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》中提出的4大愿景和6大重點工作任務。從政策擴散的角度看[10]，中央政府在該行動計劃中明確釋放出其政策偏好，對下級政策制定過程產生較好的引導與促進作用，統籌地方智慧健康養老決策采納過程的整體步調[11]。

4.2 長三角地區形成各具特色的智慧健康養老模式

中央與地方政府在智慧健康養老政策內容上的差異主要體現在“智慧健康養老試點示范及產業支持”這一主題大類。中央層面主要從宏觀層面對智慧健康養老事業發展進行引導和規劃，而江浙滬皖地區在政策擴散過程中注重新業態培養，已經形成各具特色的智慧健康養老模式。根據代表性政策可以發現，上海市立足全國智慧健康養老應用示范區試點創新推動“醫康養護”深度融合；浙江省建立全省統一的智慧健康養老服務平臺“浙里養”[12]；江蘇省建立“泰有福”等代表性智慧健康養老服務平臺[13]；安徽省則側重將人工智能與醫療康養結合融為一體，推進全國智慧健康養老示范基地建設。中國地方政府的政策創新能力一定程度上存在基于東、中、西部地域分布的“梯度效應”[14]。通常表現為東部地區引領創新、中西部地區跟進采納創新的一般過程[15]。長三角地區政府在構建智慧養老技術與醫養結合模式融合新業態領域產生了示范性效果，在政策擴散過程中進行了創新。中央可以在制定政策時選擇性地對地方優秀智慧健康養老模式進行總結歸納，其他地區因地制宜采納落地，打造“央地互動”決策過程[16-17]。

4.3 “醫養結合”背景下中央與地方政府智慧健康養老政策主題發生階段性變化

從漸進決策理論視角看[18]，在中國智慧健康養老事業發展過程中，中央政府和長三角地區政府為達到不同階段的發展目的，基于既有決策經驗不斷調整政策內容主題。學者們目前對2017年是智慧養老政策發展階段轉折點達成共識[19]。本研究發現2011—2016年中央政府主要關注如何采用信息技術提升社區、居家和機構的養老服務水平，而地方政府則關注于“虛擬養老院”的建設。從2017年開始，中央和地方政策都開始強調智慧健康服務的相關概念。中央發布的政策逐漸實現從居家、社區、機構到醫養結合的關注點改變。地方政策偏向于智慧健康養老應用示范基地以及智慧健康養老產業優化。2021年《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》提出要助力醫養結合發展，并在新技術研發和健康管理服務等方面提出更高要求。智慧醫養結合將是未來養老服務的發展方向[20]。地方政府可以結合本地實際，根據中央政策導向更新調整政策關注點，例如關注智能產品適老化和智慧健康管理等新領域。

5 結論

總體來看，中央與地方政府都較重視“智慧健康養老服務體系建設”“信息技術應用及平臺支撐”“智慧健康養老產品供給及服務推廣”等主題大類，并且越來越重視在智慧養老產品和服務供給中發揮醫養結合的作用。但中央政府偏向于發布適老化改造和智慧健康養老服務網絡等主題的相關政策，長三角地區政府則更偏向于發布智慧健康養老試點示范和智慧健康養老產業等主題的相關政策。及時對比中央與地方在政策擴散和落實過程中的差異，對積極推動中央智慧健康養老政策戰略的實現具有重要現實意義。地方政府既要及時領會國家層面的智慧健康養老戰略性目標轉變，也要因地制宜進行政策解構。而中央政府可以在借鑒地方政府的政策擴散和執行情況基礎上進行總結，促進優秀的地方智慧健康養老模式為其他地區提供參考。