積極老齡化視角下山西養老服務體系發展路徑研究

摘要：山西省養老服務體系發展中存在的問題：老年人口規模大，發展迅速，結構變化大，老齡化超前于現代化；養老服務與需求不平衡，養老機構服務水平參差不齊；社區居家養老中服務規范性不夠；養老機構服務專業化水平有待提升，資金籌措渠道有限。以發展的眼光重新解讀積極老齡化的關鍵詞——健康、參與、保障的內涵和外延，構建山西養老服務體系發展路徑：（一）構建健全的養老社會保障體系；（二）實現養老機構和社會養老有機統一；（三）引入社會力量參與解決養老體系構建，推動智慧養老；（四）推動醫養結合的社區養老服務網絡建設；（五）專業社會工作介入養老服務體系的發展。

關鍵詞：積極老齡化；養老服務體系；養老產業

中圖分類號：C924.24;D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）14-0069-04

On the Development of the

Elderly Care System in Shanxi from the Perspective of Active Aging

Zhao Jing

（College of Literature and Law， Shanxi Jinzhong Institute of Technology， Jinzhong? 030600）

Abstract： There are a lot of problems that exist in the development of the Elderly Care System in Shanxi province： the scale of the elderly population is large; the development is increasing; the structure is changing dramatically and aging is ahead of modernization; there is an imbalance between elderly care services and the needs of the elderly; the service level of the elderly care institutions is uneven; service standardization in community home care is insufficient; the level of service specialization in the elderly care institutions needs to be improved and financing channels are limited. From a developmental perspective， we reinterpret the connotation and extension of the key words of positive aging—health， participation and protection—and construct the development? of the elderly service system in Shanxi： （1） building a sound social security pension system; （2） realizing the organic unity of elderly institutions and social care; （3） engaging social forces in the construction of the elderly care system and promote Smart Senior Care; （4） promoting the construction of community senior care service network that combines medical care and nursing; （5） introducing professional social work intervention into the development of the pension service system.

Keywords： active aging; the Elderly Care System; pension industry

據山西省統計局數據顯示，山西省自2005年起，65歲及以上老年人已達至7.15%；山西省在第七次全國人口普查數據中的65歲及以上的老年人口達到450.46萬人，老年人口占全省總人口12.90%，按照國際標準，65歲及以上的老年人口數量占總人口比例超過7%時，意味著該地區進入老齡化，山西省在21世紀初已進入老齡化社會。山西養老服務體系建設起步晚，呈現出養老、醫療等社會保障服務供給不充分，現有家庭結構逐漸核心化導致傳統居家養老壓力大、作用淡化，康養產業和養老事業、產業分化等問題，養老服務需求總量日益增大，呈現多層次、多樣化、個性化的發展趨勢。

一、山西省養老服務體系發展政策依據

何為老齡化？依據聯合國1956年在《人口老齡化及其社會經濟后果》中的標準，如果一個國家或地區65歲及以上的老年人口數量占總人口比例超過7%時，這個國家或地區就進入老齡化［1］。

黨的二十大報告提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”［2］，助老愛老正成為全社會關注的焦點。因此，推進養老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要任務。黨的十八大以來，山西省圍繞習近平總書記以人民為中心的思想，面對山西省內不斷增長和變化的多層次養老服務需求，大力發展和推進養老機構建設，完善城市社區居家養老基礎設施建設，向不同年齡層次（低齡、中齡及高齡）的老年人提供成本可負擔、價格可承受、方便可及、質量可靠的便民養老服務；大力實施養老服務“431工程和1251工程”，培育了一批示范性的本土養老品牌，讓老年人老有所養，老有所依，老有所樂。

2022年6月，在《山西省“十四五”老齡事業發展和養老服務體系規劃》中，就當前山西省老齡事業發展和養老服務體系規劃的發展現狀和已有資源進行了盤點，指出“十四五”期間所面臨的新的發展機遇和挑戰，明確了山西省在新的五年計劃時期老齡事業和養老服務體系發展的指導思想、基本原則、發展目標，細化了主要指標；在養老人才培養方面，指標中提到，到2025年山西省要培養20 000余“養老護理專業人才”，每千名老年人配套社會工作者大于等于1人，本科高校、職業院校養老服務相關專業招生規模要有明顯增長。隨著山西省多元社會保障體系不斷加強和完善，老年人參與和融入社會的積極性提高，養老服務體系建設已取得了階段性成果。但同時也要看到建設養老服務體系的必要性和緊迫性，為滿足本省老年人需求結構的轉變，這項任務更加艱巨。

二、當前山西省養老服務體系發展現狀

面對嚴峻的養老壓力，政府在中央各項政策文件的指導下，結合山西省實際，陸續出臺了一系列與養老相關的法規和政策文件，用以破解山西省養老困局，實現養老事業可持續發展。當前山西省養老服務體系主要呈現三種模式：

第一，社區居家養老模式

山西省城市社區養老探索始于太原市，太原市早在2008年就依托社區服務信息網絡平臺開展社區養老試點《社區居家養老服務試點工作實施方案》為100個社區簽約居家養老服務的老人提供周到、便捷、高效、體貼的服務，在社區居家養老工作方面取得新進展。2020年9月《關于支持社區居家養老服務發展的意見》指出，到2022年，以太原為標桿，基本實現每個社區具有一處社區養老服務站（點），建立以居家養老為主體、社區服務為依托、市場運營為支撐、專業服務為保證的社區養老服務體系，建設一批具有示范性、帶動性、可持續的社區養老服務窗口，且社區養老服務設施達標率達到100%［3］。

第二，機構養老模式

為促進機構養老的健康發展，山西省近幾年從建設、運營、人才等不同層面制定政策對養老機構進行全方位支持。2015年省民政廳出臺的《山西省養老機構設立許可實施辦法》，就養老機構的設立條件和程序、山西許可管理、監督檢查及法律責任等做了明確說明，規范了養老機構的設立許可工作。大同市從制度著手，建立了養老機構巡查檢查制度，為各養老機構印制下發了消防安全檢查登記臺賬，定期對各養老機構管理情況進行巡查。同時，聯系市消防支隊對全市養老機構進行了消防安全知識培訓并進行了演練，提高養老機構管理人員應對突發情況的處置能力。《關于做好民辦養老服務機構建設補助工作的通知》根據山西省實際情況，對社會力量舉辦的非營利養老服務機構的補助標準作出了更為細致的規定，同時對建設補助的申請條件和補助的時間要求、資金審批的流程也進行了詳細的說明。

第三，醫養結合模式

老年群體醫療衛生服務需求和生活照料需求疊加的顯著趨勢要求醫療衛生與養老服務相結合，形成多層次、多樣化的健康養老服務新態勢。自2013年開始，山西省委、省政府高度重視養老服務業發展，大力推行醫養結合模式，針對醫養結合出臺了一系列政策。省衛計委和民政廳按照“養為主、醫為輔、保基本、廣覆蓋”的思路，制定了《關于推進醫療機構與養老服務融合發展的指導意見》，明確要求整合現有資源，探索構建醫養融合服務新模式，積極推動醫療和養老資源融合。2015年年底，省、市兩級具備條件的公辦養老機構要率先實現醫療機構設置；到2020年，實現醫療與養老資源充分融合。例如，大同市養老機構醫養結合工作推進成效明顯，現有魏都頤養康復中心、口泉養老院、煤礦敬老院等醫養結合養老機構，大同厚德家園正在原養老院的基礎上籌建老年護理院，仁愛養老院、湖東頤養中心兩所規模較大、設施水平較高的醫養結合的養老服務機構正在新建。

三、山西省養老服務體系發展進程與問題

一是老年人口規模大、發展迅速、結構變化大，老齡化超前于現代化。首先，60歲及以上老人自2010年年底已達440萬人，2020年年底達到660萬人人口，65歲及以上老人自2005年已達總人口的7.15%，2021年達到13.68%［4］，老齡化與少子化趨勢并存，服務對象明顯擴大，對社會養老服務能力和水平提出了更高要求。從老齡化分布區域看，中部城市的老齡化程度明顯低于晉北、晉南，特別是忻州市老年人口比達到了15.93%。各市老年人口分布出現了分層現象，且有從晉中逐步向晉北、晉南轉移的趨勢。其次，社會服務需求發展保障速度低于高齡老人的增長速度，使得社會供給面臨缺口，醫療保障制度也會受到一定的影響。人口老齡化直接導致勞動人口年齡增大，社會老年供養系數上升，對經濟、社會、文化等方面產生重要影響。

二是養老服務需求不平衡，養老機構服務水平參差不齊。目前，全省共有養老服務機構1 001家，其中公辦養老機構463個，民辦養老機構和公建民營養老機構538個，共有養老床位22.41萬張［5］。以省城太原市為例，擁有養老機構卻僅有60個左右，床位數僅有8 000張左右；80多位老人均攤一個床位的窘況沒有明顯改觀。“條件不錯的老年公寓床位太緊張，一排就排到不知道什么時候了。很多時候，只有公寓里有老人去世了，才能騰出床位。”家住省城迎澤區朝陽街84歲的劉俊堂爺爺稱，他的老伴2011年去世，三個兒女也都有了孫輩，他想去養老院享受清閑自在，減少孩子們的負擔，可是條件不好的不想去，條件好的人多又等不到床位，他只能一直獨居，兒孫輩輪流來家里照看做飯。另外，多數養老機構還存在軟性服務不佳、醫療康復團隊配備不足、缺乏專業的護理人員和社會工作者等問題。

三是社區居家養老中服務規范性不夠。首先，就服務對象看，社區內民政服務對象是目前社區居家養老服務的主體，包括空巢、高齡、留守、失獨及孤寡等困境老年群體。但這部分群體占比較少，對社區中其他老人提供的服務主要集中在文化娛樂活動，對個性化需求關注較少。其次，就服務內容看，現有服務集中在日常生活起居為主的基本生活照料，并未對老人的心理狀況及與家庭成員之間的關系有所關注。最后，直接為老年群體提供服務的一線工作人員的數量少且專業性程度低，多數來自四五十歲下崗職工或外來流動人口，沒有服務激情與創新意識，缺乏對于養老護理知識的系統學習和實務培訓，不具備養老護理員的從業資格認證。

四是養老機構服務專業化水平有待提升，資金籌措渠道有限。首先，養老機構中老年人和工作人員配比失衡，一名工作人員需同時為多名老人服務，影響服務效果。另外，工作人員里多數是由人力資源公司負責招聘的勞務派遣形式，導致整個養老機構中服務人員隊伍流動性大，內部缺乏認同感、歸屬感以及凝聚力；另外，服務人員大多素質低下、經驗不足，男女比例失衡，女性居多，缺乏相應的護理知識，對老年人的照顧不到位，直接影響了服務質量和服務效果。其次，多數養老機構缺少資金籌措的渠道，沒有雄厚的資金保障，因此面臨著很大的困境。資金投入多少會直接影響養老機構的基礎設施建設，如基礎設施的數量、質量，機構的床位，殘疾老人的康復設備等。一些養老機構由于缺乏資金，房舍空間狹窄、設備簡陋，有些甚至連最基本的醫療衛生服務都沒有。

四、積極老齡化視角下山西省養老服務體系發展路徑

世界衛生組織在2002年提出《積極老齡化政策框架》，相比之前提出的“健康老齡化”更注重老年人參與社會、經濟、文化、精神和公民事務的過程。積極老齡化的觀點以聯合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料、自我實現”的原則為理論基礎［6］，以生命全程觀點看待老齡化，是當前分析養老體系建設的獨特視角。結合山西省快速老齡化過程中的問題，走“積極老齡化”之路符合世界衛生組織的政策導向，也符合黨的二十大提出的“積極應對人口老齡化”的戰略部署。

一是構建健全的養老社會保障體系。“積極老齡化”視角下對老年人的保障不單純是傳統意義上為老年人提供養老金、養老補貼等經濟意義方面的保障，更要進一步對老年人的健康、生活、安全、社會參與等方面進行保障。積極穩步推進新型農村社會養老保險、最低居民生活救助保障、新型城鄉合作養老醫療制度、城鎮居民養老保險、城鎮職工養老保險建設，倡導并出臺一系列關愛老年人的政策，將建立“空巢”老年人幫扶服務點列上日程；搭建老年安全網，完善老年健康支撐體系，實施老年人社會保護措施。

二是養老機構和社會養老有機統一。首先，發展“家庭養老床位”，建立和規范上門照顧老年人的制度要求，明確服務標準，完善服務、管理、技術等運營建設政策，讓居家老年人能放心、舒心、穩定地享受專業養老服務。以社區照顧模式為核心的社區居家養老服務主要包含在社區照顧和由社區照顧。一方面，有需要的老年人在社區內由小型服務機構或在住所中獲得專業人員的照顧；另一方面，建立社會支持網絡（如家庭、親友、鄰里及社區內的志愿者等），為老年人提供的照顧服務。其次，設立省、市、縣、鄉四級養老服務機構和服務設施，尤其對于農村老年人確保建立并完善有關保障體系，逐步提升農村養老服務質量。再次，發展和優化養老產業的產業結構，構建便捷可及的普惠養老服務體系。包括健全普惠養老機構網絡、建設普惠養老服務設施、完善普惠養老支持政策、推動培訓療養資源轉型。最后，推動社會力量發展養老服務業，對養老機構和社區養老責任主體進行政策傾斜，如財政補貼、用地劃撥、減免稅費等，引入社會組織及團體進行有規模、連鎖化、候鳥式異地互動等形式的養老集團建設，扶持培養一批影響力和競爭力強、知名度高，具有示范性、窗口性的養老服務品牌。

三是引入社會力量參與解決養老體系構建，推動智慧養老。首先，以家庭、社區、政府為基礎，養老機構、康養機構（康養小鎮、康養社區、康養度假村）、NGO（非政府組織）等為平臺，社會工作者、志愿者、義工、心理咨詢師多方參與，建立多元主體參與的養老服務模式。其次，運用5G、大數據、云計算等現代網絡信息技術，強化產品創新研發制造、強化老年用品科技支撐、促進養老服務消費升級，打造智慧康養產業體系；加強對老年人的數字技能培訓和教育，提升老年人的信息素養。例如，利用大數據實現智慧養老，監管老年人健康（如干預慢性病并發癥的發展、線上問診等）；實現老年人與子女實時聯系（子女能夠及時發現老年人的心理與生理疾病等）。另外，提倡開通專門針對老年人的網上服務功能，同時在家居智能化適老改造方面，為高齡、失能老人提供的智能化應急保障設備、一鍵呼救等技術可以及時監測老年人在家的安全健康情況。

四是推動醫養結合的社區養老服務網絡建設。醫養結合關鍵在“合”，打通社會養老“最后1公里”，讓醫與養從“兩張皮”變成“一體化”，讓老年人在家中“養老享老”，加強老年健康教育和預防保健、做實醫療衛生機構為老服務、擴大醫養結合服務有效供給、強化老年人群疫情防控能力，進而實現健康養老、醫養融合發展，支持養老機構設置醫療機構，探索行之有效的醫養結合服務模式真正實現從“老有所養”到“老有頤養”的跨越。

五是專業社會工作介入養老服務體系的發展。山西省自2021年5月起開始推進鄉鎮社工站建設，專業社會工作者依托社工站進行資源整合，通過政府購買服務從基層打通養老服務體系，將老年社會工作實務技巧應用于社區養老實踐，提高養老服務資源的配置效率。例如，建立社區照顧模式下的養老機制，成立社區日間照料中心，養老不離家，解決老人遠離社區，遠離親人，遠離熟悉環境的心理障礙問題；充分發揮低齡老年人（60—69歲）帶動中高齡老年人（70歲以上）的互助養老模式，使其成為養老服務主流志愿者或工作者，以老養老。

總體而言，在積極老齡化背景下，只有個人、家庭、社區、社會、政府、市場等多方共同努力，才能讓時代發展進步的成果真正惠及老年人群體，才能讓每位老年人在晚年感受到來自家庭、社會的親情溫暖。

參考文獻：

［1］譚斯瑜.鄉村振興背景下農村人口老齡化的法治思考與建議：以云南省昆明市西山區碧雞街道為例［J］.農村.農業.農民（B版），2022（7）：28-30.

［2］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟? 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［EB/OL］.中國共產黨新聞網.（2022-10-16）［2022-12-07］.

http：//cpc.people.com.cn/n1/2022/1026/c64094-3255170

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［3］趙婧.山西省養老事業與產業融合發展研究［J］.勞動保障世界，2018（36）：25，31.

［4］山西省統計局.統計年鑒2022［EB/OL］.山西省統計局-山西省統計信息網.（2022-12-09）［2022-12-10］.

http：//tjj.shanxi.gov.cn/tjsj/tjnj/nj2022/zk/indexch.htm.

［5］山西省民政廳黨組.打造以人民為中心的山西養老品牌［J］.中國民政，2021（11）：41-43.

［6］王曉斐.關于國外時間銀行的發展經驗探究［J］.知識經濟，2019（19）：35-36.

作者簡介：趙婧（1989—），女，漢族，山西高平人，山西晉中理工學院文法學院法學系講師，研究方向為應用社會學。

（責任編輯：趙良）