英國艾德禮政府養老保障制度探析

摘要：英國養老保障制度經歷了20世紀初期的實踐探索和20世紀30、40年代的理論完善，至二戰后艾德禮政府時期正式確立。艾德禮政府養老保障制度改革，推動了社會的穩定發展，制定了養老保障原則，使英國成為真正意義上的福利國家。但養老保障金的高額需求和老年人口數量不斷增加，加重了養老保障支出，導致政府不得不實行高稅收政策；同時定額養老金制忽略了貧富差異，引發民眾強烈不滿，最終導致工黨政府垮臺。養老保障制度建設是一個復雜過程，必須基于國情內生養老保障戰略，注重頂層設計，既要與國家發展相協調，也要避免因人口老齡化而導致國家二次改革的風險。

關鍵詞：英國；艾德禮；養老金；保障制度

中圖分類號：K505文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）14-0073-04

The British Pension Security System in the Administration of Attlee

Yang Xu

（School of History and Culture， Shandong Normal University， Jinan? 250358）

Abstract： The British pension security system underwent practical exploration in the early 20th century and theoretical refining in the 1930s and 1940s， and was formally established after World War II by the Attlee administration. The Attlee governments pension reform promoted the stable social growth and formulated the principle of pension security， making Britain a true welfare state. However， the high demand for old-age pension and the growing of the elderly population have exacerbated the expenditure on old-age pension， prompting the government to implement a high tax policy; at the same time， the flat-rate pension system ignored the difference between the rich and the poor， causing strong public dissatisfaction and eventually leading to the Labor governments demise. The construction of pension security system is a complex process that must be based on an endogenous strategy for pension security in the national context， with attention paid to the top-level design， in order not only to harmonize with national development， but also to avoid the risk of secondary reforms of the State as a result of population aging.

Keywords： Britain; Attlee; pension; security system

1945年英國舉行了首次全國大選。出人意料的是，工黨政府取得了壓倒性的勝利，以艾德禮為首的工黨上臺執政。此時英國老齡化問題日益嚴峻，養老保障制度改革顯得尤為重要。養老保障制度建設作為社會保障建設的重要一環，主要包括養老金、醫療保健和社會保險等，這都對提升人民的幸福感有重要的意義。因而，橫向剖析英國艾德禮政府養老保障制度的嬗變，不僅有助于認識和掌握英國養老制度的歷史軌跡，而且對中國養老保障建設也提供了較強的借鑒意義。

一、二戰后英國養老保障制度的歷史邏輯

進入20世紀以來，英國人口老齡化趨勢加劇，老年人口比例不斷增長，老年人面臨收入風險、醫療保健制度等一系列社會問題，養老保障制度急需建設。但養老保障建設不是一蹴而就的，這需要客觀的歷史條件和工黨政府的主觀努力共同來促成。

（一）英國養老保障體制的歷史淵源

早在1908年，英國政府就著手對養老金制度進行變革，出臺了《1908年老年養老金法》（《Old Age Pensions-English Act of 1908》），此法案為英國歷史上首個獨立于綜合性社會保障制度的正式養老金法案，在英國社會保障發展史上具有里程碑式意義。該法案規定，“向所有70歲以上、年收入不超過31英鎊的人支付養老金。”［1］英國政府主動地承擔起贍養老年人的社會責任，并且實行免費發放養恤金的準則。1925年，英國政府通過了《寡婦、孤兒、老年人納款養老金法》（《the Widows，Orphans and Old Age Contributory Pensions Act》）。該法案不僅為老年人提供養老金，并考慮為寡婦和孤兒弱勢群體提供金錢補助，這是英國養老金改革史上的一大進步。

20世紀30年代，由于工業化和戰爭造成了社會結構的惡化，基督教會進一步關注社會福利問題，代表人物是威廉·坦普爾（William Temple）。他闡述了基督教、國家和社會福利的關系，國家要加強和教會之間的合作，充分考慮廣大民眾的社會福利，可以說，他的思想與后來威廉·貝弗里奇（William Beveridge）不謀而合。1942年，威廉·貝弗里奇提出了《貝弗里奇報告》（《Beveridge Report》），詳細分析了老年人對房租、食物等生活用品的需求狀況，統一養老金的福利標準作為報告的核心。其制定的福利標準基于兩個考慮：“一是維持失業、病人或退休老人的條件，二是社會保險的繳費者和國家能夠承擔的費用。”［2］這為英國工黨政府上臺后建立養老保障制度提供了可參考的藍圖。

（二）英國養老保障制度發展的現實因素

一方面，英國人民的訴求推動了養老保障制度的發展。第二次世界大戰給英國經濟造成的損失是毋庸置疑的，此刻人們殷切期盼的是能有一套完善的社會福利制度來保障他們過上美好的新生活。原有的養老保障制度漏洞百出，遠遠跟不上形勢的變化，老年人生活困難也讓青壯年群體產生了巨大不安，他們展開了一系列斗爭推動養老保障制度改革；而一向以公平標榜的工黨更能獲得民眾的支持，因為工黨主張實行計劃管理，實現社會資源的公平分配。

另一方面，執政壓力推動了工黨對自身的改革。在戰爭的中后期，工黨著手壯大組織規模，其中一個重要的變化便是中產階級議員的增加，“僅個人黨員就由1941年23萬增加到1945年的49萬名”［3］。這使得工黨獲得了廣泛的社會基礎。此外，工黨進行了有效的政治宣傳。以艾德禮為首的工黨政府將《貝弗里奇報告》奉為圭臬，艾德禮提出了《讓我們面對未來》（《Let us Face the Future》）的競選宣言，他承諾工黨將建立全面的社會保障制度，吸引了大量的下層民眾。此外，美國對英國的經濟援助也至關重要，在客觀上促進了英國經濟的恢復和發展。通過分析艾德禮政府養老保障制度形成發展的內外因素，我們不難發現，不論從哪個角度入手，這都為英國大刀闊斧地建設養老保障制度改革創造了極為有利的條件。

二、艾德禮政府養老保障制度的發展進程

正因為艾德禮政府在福利國家建設方面取得了非凡成就，“1945—1951年通常被認為是工黨在英國社會上留下最清晰印記的時期。”［4］這得益于艾德禮在福利國家建設上的突出成就，而養老保障制度作為福利國家建設的重要一環，在英國歷史上留下了深刻的烙印。艾德禮政府的養老金保障制度建設可以劃分為兩個階段，即改革過渡期和鞏固期。

（一）改革過渡期

1946年，英國政府組建社會保險部，以《貝弗里奇報告》為藍本，頒布了《國民保險法》（《National Insurance Act》），艾德禮政府試圖通過該法案建立一個統一而全面的國民保險計劃，與之前的養老金法案相比，新法案體現了兩個原則：一是提升性原則，二是普遍性原則。

在提升性原則方面，集中體現為老年人領取的養老金額增多，法案對已繳納保險的人員規定，供款的被保險人將獲得一周26先令的終身退休養老金［5］6。艾德禮的養老金計劃與以往政策相比，養老金標準明顯提升，對于個體來說，養老金額從每周20先令上升到26先令；對于夫妻而言，養老金金額從每周35先令提高到42先令；推遲退休者的養老金將從一周1先令增加到2先令。在非繳費型養老金方面，“任何人在新養老金開始支付時已年滿55歲，如果他或她不符合領取退休金的資格，在達到70歲時，根據其經濟狀況，將有資格領取非供款養老金。”［5］8普遍性原則，即讓更多的人享受養老福利，一方面，降低領取退休金的年齡（男性65歲，女性60歲），這與以往的法案相比，使更多的民眾更早享受到了養老福利；另一方面，保障了已婚婦女的權益，已婚婦女按自己的權利投保；在丈夫尚未退休的情況下，也可以根據自己的保險領取退休金。若她的丈夫不幸去世，她將有資格享受已故丈夫的保險，享受每周26先令的退休金，并可以享受多項社會救濟福利。

（二）改革鞏固期

此后，英國政府進一步貫徹普遍性和提升性原則。國民保健服務系統是養老保障制度建設中的重要一環，因為醫療服務水平是福利國家的重要標志。1945年，安奈林·比萬（Aneurin Bevan）就任衛生部部長，他在就任之初便進行了廣泛的社會調研，想要在英格蘭和威爾士建立一個綜合性的衛生服務體系，以確保人民的身心健康得到改善。

為建立全面的保健制度，輔助《國民保險法》的實施，英國國會于1946年通過了《國民保健服務法》（《National Health Service Act》），其中的條款進一步貫徹普遍性原則，主要包括五部分：中央行政機構職責、醫院和專家服務、當地衛生部門提供的衛生服務、一般醫療和牙科服務以及精神衛生服務的特別規定。法案針對老年人的資金短缺、看病難等問題，規定要積極推動醫院的國有化轉型，由國家管控醫院捐贈基金，進一步改善醫院住宿狀況，提升醫療人員水平，報銷病人差旅費，這為老年醫療提供了保障。

為了保障老年人的身體健康，政府還采取了諸多措施。一方面，注重提升地區醫療服務水平，加強與高校的合作。政府指定相關大學為教學醫院，專門為本科生或研究生的臨床教學提供大量設施；此外，注意保障老年人的合法權利，英國所有地區的醫療服務人員，應提供有效的藥品和處方器具，確保老年人享受高水平的個人醫療，授予老年人按照規定的程序選擇其所需的醫生的權利。另一方面，加大財政補貼，根據財政部部長制定的條例，議會提供一筆按規定方式估算的支出補助金。當地衛生部門為老年人提供醫療幫助，尤其注重精神疾病的治療，政府批準養老院接收精神病患者，認證相關機構和提供特定的房屋，以此作為接收精神缺陷患者的院所，幫助他們得到規范化診療，營造一個良好的社會氛圍，增強老年人戰勝疾病的信念。此外，政府支付牙科醫生進修的費用，更好地為老年人的牙科健康服務。1948年7月，各類型的醫院共2688所實現了國有化，統一接受衛生部的監督管理，國民保健服務體系正式建立。

英國政府為了進一步貫徹提升性原則，1948年頒布了《國家救助法案》（《National Assistance Act》），該法案的誕生標志著英國反社會貧困的保障式法律制度走向成熟和完備。國家援助委員會和地方當局加大對貧困者的援助，對老年人的福利政策作出進一步規定，提出有義務為英國境內沒有滿足生活保障標準的老年人提供幫助的要求，這主要是對1946年《國民保險法》中未涉及的相關人員福利待遇的補充。

艾德禮政府通過頒布《國民保險法》《國民保健服務法》《國家救助法案》，對政府的養老保障運行機制進行改革，改變了英國社會福利的形式和面貌，養老金、醫療保健和家庭補貼等穩定性的生活保障收入持續性上升，建立起了以養老保障制度為核心的社會福利制度，政府成為真正意義上福利國家的主體和核心，實現了從“搖籃到墳墓”的全民福利，為整個20世紀英國的社會改革提供了一份可供參考的藍圖。

三、艾德禮政府養老保障制度改革的成效與缺陷

英國養老制度的初步建立，對社會的公平起到了積極作用，穩定了二戰后的社會局面，但限于當時的條件，英國政府過高的養老保障制度支出，致使國家財政負擔過重，最終導致了工黨的垮臺。在工黨下臺后，保守黨延續了工黨確立的養老保障制度，推動了英國現代養老保障制度的進一步發展。

艾德禮政府養老制度改革產生了一些積極的效果。一方面，推動了社會的穩定發展。1948年，英國首相艾德禮宣布英國第一個建成了福利國家，建立了“從搖籃到墳墓”的保障制度。隨著英國養老金制度的推行，受益人數不斷上升，政府為老年人提供了可靠的經濟支持，為其生活需求提供了穩定保障，實現了“老有所養、老有所醫”的局面。這也為正在步入社會的青年人提供了一針強心劑，提高了他們的工作積極性，進而促進了國民經濟的恢復。艾德禮政府養老制度改革實行的初期，推動了社會公平，贏得了當時大部分民眾的支持。另一方面，制定了養老保障原則。它確定了現代養老金制度的基本原則，即普遍性原則和提升性原則。1951年保守黨重新上臺，但養老保障政策已經深入人心，以丘吉爾為首的保守黨政府進一步完善了原有的養老保障制度。盡管此后英國養老金制度建設面臨過各種困境，但此后的英國政府均是在艾德禮政府確立的養老福利原則上，不斷根據時代的需求進行完善，使得養老保障的規則越來越詳細。

作為先行者，艾德禮政府養老保障制度改革也存在不足之處。從其改革過程和措施來看，如果沒有足夠的經濟支持，養老保障建設寸步難行。英國在二戰中損失了大量的物質財富，經濟大幅度衰退。隨著國有化改革的深入，英國出現了企業效率降低、缺乏活力等諸多問題。為了支付國民保健服務系統的費用，政府大幅增加了邊際稅率以增加自身收入。但是，政府不得不采取各種措施來補償由于高稅收造成的損失。此外，艾德禮政府未能準確估計供給與需求之間的關系。限于此前的承諾，艾德禮政府仍舊大幅提高養老金發放的金額，隨著人口中老年人數量占比的增加，養老保障支出也在不斷增多。“1900年社會保障總支出為324.4百萬英鎊，占據國民生產總值的0.2%，到了1950年總支出為6.57億英鎊，占據國民生產總值的5.6%。”［6］在國民健康醫療方面，預估的年度服務成本低于實際需求，“1948年至1949年的預算為176百萬英鎊。然而，在國民醫療保健制度形成僅僅四個月后，看起來這一年的實際成本可能比這個數字還要多5 000萬英鎊。”［7］此外，艾德禮政府建立的養老金制度實行的是定額養老金制，即公民以相同的標準繳納和領取金額，沒有充分考慮社會階層間的貧富差異，導致社會低收入民眾產生了不滿情緒。

在1951年艾德禮下臺之前，他已經完成了自身的歷史使命，初步實現了歷屆英國政府建設福利國家的奮斗目標。盡管改革過程并非一帆風順，但他已經向世界宣告，工黨是養老保障最主要的支持者，是福利大廈最主要的設計師，其改革奠定了現代英國福利制度的基礎。

四、結論

英國養老保障制度是全球社會保障制度的典范之一，養老保障制度對國家的發展至關重要，通過探究英國艾德禮時期的養老保障改革可知，養老保障制度建設是一個復雜的過程。正如英國社會學家理查德·莫里斯·泰特穆斯（Richard Morris Titmuss）認為的那樣，“社會服務建設是一個動態過程，社會服務結構的靈活性與經濟機構的靈活性同等重要。”［8］國家在建設養老制度時，要基于國情內生養老保障戰略，注重養老保障建設的頂層設計問題，充分考慮養老金共擔機制問題，避免不顧及總體國家的發展，同時也避免因人口迅速進入老齡化而導致國家面臨老齡化二次改革的風險。唯有如此，才有可能糾正養老保障建設的偏差，形成健康、富有智慧與活力的現代化老齡社會。

參考文獻：

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［2］MAITLAND SARA HALLINAN.Memorandum on the Beveridge Report［M］.London：Communist Party of Great Britain，1943：4.

［3］閻照祥.英國政黨政治史［M］.北京：中國社會科學出版社，1993：374-375.

［4］JONATHAN SCHNEE.Hopes Deferred or Shattered：The British Labour Left and the Third Force Movement，1945-49［J］.The Journal of Modern History，1984（2）：197.

［5］MINISTRY OF NATIONAL INSURANCE.National Insurance Bill，1946［R］.London：His Majestys Stationery Office，1946.

［6］A.H.HALSEY.British Social Trend Since 1900［M］.London：MacMillan Press Ltd，1988：501.

［7］MICHAEL SULLIVAN.The Development of the British Welfare State［M］.London：Prentice Hall，1996：171.

［8］RICHARD MORRIS TITMUSS.Social Administration in a Changing Society［J］.The British Journal of Sociology，1951（3）：194.

作者簡介：楊旭（1997—），男，漢族，山東濰坊人，單位為山東師范大學歷史文化學院，研究方向為英國史。

（責任編輯：張震）