產業園區規劃環境影響評價工作的若干問題及對策建議
——以湖南省為例

孫越芳

（湖南宏晟環保技術研究院有限公司，湖南 長沙 410007）

產業園區（以下簡稱園區）規 劃環評是對產業園區的開發建設規劃在制定之后，規劃實施之前，從環境的角度分析規劃的規模、布局、產業等是否可行，并提出規劃的調整建議，從源頭上預防污染。同時產業園區規劃環評可從區域性、累積性、長期性等宏觀角度對產業園區開發規劃環境影響進行論證，可克服單個項目環評的局限性。

產業園區進行規劃環評，則可探索符合園區規劃環評的入園項目報告書簡化為報告表，環評告知承諾審批試點，加快項目環評的審批速度，優化園區的營商環境。

本文以湖 南省為例，對園區的規劃體系進行了系統的梳理，收集了從2011年到2022年期間產業園區規劃環評情況，具體分析了產業園區規劃環評存在的問題，并提出對策建議，以期為進一步完善產業園區規劃環評工作提供參考。

1 產業園區規劃歷程概述

產業園區是以承載產業為主的各類園區的統稱，是環境污染匯集區和環境風險高發區[1]。1998年《建設項目環境保護條例》將開發區建設規劃環評納入建設項目環境影響評價管理。但2004年印發的《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）》的通知（環發〔2004〕98號）中的“城市建設專項規劃”不包含產業園區規劃[2]，因此原國家環?？偩钟?006年又發布了《關于進一步做好規劃環境影響評價工作的通知》（環發〔2006〕109號）首次指出各級人民政府批準設立的各類產業園區，其產業園區開發規劃應當進行環境影響評價，編制產業園區規劃環境影響報告書。其后各地各類園區規劃環評工作明顯增多，特別是《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》（環發〔2011〕14號）印發后，園區規劃環境影響評價工作快速推進和落地，在引導產業布局、優化產業結構、強化環境保護、降低環境風險等方面發揮了重要左右[2]，生態環境部 2020年發布的《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》（環環評〔2020〕65號）肯定了產業園區規劃環評在產業引入把關等方面的作用，同時也指出了目前規劃環評存在的問題，對后續產業園區規劃環評提出了新的要求。

2 產業園區規劃環評實施中的主要問題

2.1 園區規劃類型多，規劃環評的規劃類型不明確

在國家層面，全國各省、自治區、直轄市范圍對園區要求的規劃種類各異，如有經濟及社會規劃、年度計劃及有關專項規劃、產業規劃、總體規劃、控制性詳細規劃、綜合規劃等[1]。

根據《湖南省開發區管理辦法》及2020年中共湖南省委、湖南省人民政府發布的《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》的通知，園區歸口城市規劃有總體規劃和控制性詳細規劃，根據《湖南省加快推進產業園區轉型升級的實施方案（2016-2018年）》（湘政辦發[2016]52號）的要求，產業園區管理機構要組織編制屬省發改委批復的產業園區規劃。

以湖南省部分園區為例，有的園區既編制了總體規劃，也編制了控制性詳細規劃和產業規劃；有的園區編制了建設規劃；同時也有部分園區竟無專門的規劃，指導園區發展的是城市總體規劃或控制性詳細規劃。

產業園區規劃環評的評價對象是園區總體規劃，還是控制性詳細規劃、產業規劃或專項規劃目前尚無文件明確規定。同時園區總體規劃進行了環評工作，其控制性詳細規劃、產業規劃或專項規劃是否仍需要進行規劃環評工作，目前尚無文件明確規定。根據表1可知，湖南省園區僅以其中某規劃進行了規劃環評，對規劃環評的類型無強制要求。

表1 湖南省部分園區規劃環評類型匯總表

2.2 規劃審批主體和規劃環評審查權限不清

2011年廢止的原《開發區規劃管理辦法》明確園區規劃由總規和詳規組成，其中總體規劃由省、自治區、直轄市人民政府審批，詳細規劃由開發區所在地的城市人民政府審批。當前，國家對產業園區各類規劃及審批主體沒有具體規定，導致園區規劃審批主體權限不清，從全國各省、自治區、直轄市來看，部分省份園區規劃無明確的審批機關，有的省份要求園區總體規劃由省人民政府審查，有的省份園區總體規劃可由市縣級人民政府審批[1]。

以湖南為例，2011年修訂發布的《湖南省開發區管理辦法》要求園區總體規劃由省人民政府批準，詳細性控制規劃由州市人民政府或者其委托的城市規劃行政主管部門批準。2016年發布的《湖南省加快推進產業園區轉型升級的實施方案（2016-20 18年）》的通知，要求產業園區規劃由省發改委會同有關部門審定，產業園區控制性詳細規劃經省住房城鄉建設廳組織審查后報省人民政府批準。2016年發布的湖南省實施《中華人民共和國城鄉規劃法》辦法，要求省級以上產業園區控制性詳細規劃由省人民政府審批。2020年發布的《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》的通知，要求設區市轄區的省級及以上產業園區詳細規劃報設區市政府審批，縣市轄區的省級及以上產業園區詳細規劃報縣市政府審批。各文件對園區規劃審批主體的規定不一致。

關于產業園區規劃環評的審查權限，已發布的環發〔2006〕109 號文、環發〔2011〕14 號文和環環評〔2020〕65號文均要求產業園區規劃環境影響報告書原則上由批準設立該產業園區的人民政府所屬生態環境主管部門召集審查。但根據規劃環評實行同級審查的原則，產業園區規劃審批主體不清，造成規劃環評審查主體不清[3-4]。

2.3 產業園區規劃環評文本編制所需技術支撐不足

《規劃環境影響評價技 術導則 總綱》（HJ 130-2019）和《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》（HJ 131-2021）相繼修訂發布，有效更新了產業園區規劃環境影響評價的技術支撐。但產業園區規劃環評報告書環境影響評價范圍、影響預測及環境承載能力分析等內容上缺乏必要的技 術支撐。

2.3.1 部分環境要素評價范圍無明確規定

《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》（HJ 131-2021）對評價范圍只有原則的規定，要求基于產業園區規劃范圍，結合規劃實施對各生態環境要素可能影響的產業園區外周邊地區及環境敏感區，統籌確定評價空間范圍。大氣環境、地表水、生態環境、聲環境、土壤環境等要素導則中，除大氣環境導則明確了產業園區規劃環評的大氣環境影響評價范圍以規劃區邊界為起點，外延至規劃項目排放污 染物的最遠影響距離的區域，其余各要素導則對規劃的評價范圍均未給出具體要求，從而導致評價范圍不易確定，不利于統一管理。

對湖南兩個產業園區規劃環境影響報告書中評價范圍的內容進行對比，可知在兩環評報告書在地下水環境、土壤環境要素的評價范圍不一致，見表2。

表2 湖南省部分園區規劃環評報告中環境要素評價范圍的比較

2.3.2 對環境影響預測的技術支撐不足

《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》（HJ 131——2021）未提供各環境要素預測的模型，僅提出環境影響預測與評價基本要求、方法可參考執行各要素導則。規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價最大的區別，就是規劃環評不需要要對各要素評價定評價等級，而各環境要素導則中要求的環境影響預測模型的選取時，直接與評價等級相對應的，從而導致規劃環評各環境要素影響預測選擇的模型及要求變化很大，不利于統一管理。

例如，大氣環境導則（HJ2.2-2018）明確要求，預測評價區域規劃方案中不同規劃年疊加現狀濃度后，環境空氣保護目標和網格點主要污染物保證日平均濃度和年均質量濃度的達標情況。同時也指出采用估算模型預測污染物，最大地面空氣質量濃度占標率小于10%時，不需要進一步預測模型進行大氣環境影響預測與評價。因此，對于部分園區規劃環評報告預測污染物濃度占標率小于10%時，是參照一級評價的深度采用進一步預測模型預測規劃方案中不同規劃年疊加現狀濃度后，環境空氣保護目標和網格點主要污染物保證日平均濃度和年均質量濃度的達標情況，及是否進一步預測沖突。同時對于園區規劃環評，是所有污染源全部按面源進行預測，還是部分污染源按面源預測、部分污染源按點源預測均無明確的規定。

例如，地表水環境導則（HJ2.3-2018）明確間接排放建設項目評價等級為三級B，可不 進行水環境影響預測，僅分析依托污水處理設施環境可行性。目前園區基本均配套建設了污水處理廠，如果在園區規劃進行環評過程中，經預測園區規劃的大廢水量最大值未超出配套污水處理廠的規模，且污水處理廠已進行環評并取得了環評批復，那園區規劃環評是否可以僅分析依托污水處理設施環境可行性，而不在通過預測模型預測對水環境的影響。

其它如聲環境導則（HJ 2.4-2021）、生態影響導則（HJ 19-2022）、土壤環境導則（HJ 964-2018）均對規劃環評沒有單獨提出具體要求。

2.3.3 導則沒有提供環境承載能力分析模型

產業園區規劃環評報告，需根據區域環境質量目標及現狀值，計算區域剩余環境承載能力，為園區污染物總量的設 置是否合理提供理論依據，但《規劃環境影響評價技術導則 總綱》（HJ 130-2019）、《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》（HJ 131-2021）及各要素類導則均未提供大氣環境、水環境承載能力的計算依據。目前，湖南省大部分園區規劃環評報告大氣環境承載力，參考原《開發區區域環境影響評價技術導則》（HJ/T131-2003）中A值法來進行計算，水環境承載力參考《地表水環境容量核定技術報告編制大綱》（環辦[2004]53號）來進行計算。對模型選取是否合理缺乏官方支撐。

3 對策 與建議

3.1 細化規劃環評的規劃要求及類型

考慮到目前產業園區規劃類型多樣，而規劃環評重點關注的是規劃開發建設活動，因此只要園區總體規劃、控制性詳細規劃、產業規劃或依托城市總體規劃，內容包含有園區的產業定位、空間布局、規劃規模、環境保護等內容，則可作為規劃環評的依據。但建議出臺相關細則，明確比如產業園區總體規劃已進行規劃環評，則其余規劃就無需規劃環評。對于園區無規劃而依托園區所在地城市總體規劃的，如依托規劃不能滿足規劃環評內容的深度，則應要求園區管委會及時編制園區開發建設規劃，并進行相應的規劃環評工作。

3.2 確定統一的園區規劃環評審查權限

以湖南為例，根據2020年發布的《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》，省級及以上產業園區的國土空間規劃報省政府審批，但設區市轄區的省級及以上產業園區詳細規劃報設區市政府審批，縣市轄區的省級及以上產業園區，詳細規劃報縣市政府審批。如果按照規劃環評實行同級審查原則，導致產業園區總體規劃環評需省級及以上生態環境主管部門審查，但產業園區控制性詳細規劃環評則只需市級生態環境主管部門或縣級分局審查即可的矛盾。同時如產業園區規劃環評由市、縣兩級生態環境主管部門組織審查，環評文件審查質量難以保證，則規劃環評源頭預防作用難以充分發揮。因此，建議園區規劃環評審查權限參考環發〔2006〕109 號文、環發〔2011〕14號文和環評〔2020〕65號文要 求，在《規劃環境影響評價條例》中對產業園區的規劃環評審查權限給予明確或細化。

3.3 完善規劃環評編制所需的技術支撐

建議從國家層面廣泛調研，梳理目前產業園區規劃環評編制過程遇到的比較廣泛且重要的問題，進行針對性地研究和突破，并適時組織相關導則的修訂，盡量減少規劃環評報告編制過程中不確定的地方，減少自由裁量空間，提高規劃環評報告的質量，為規劃環評與區域三線一單、項目環評的銜接提供堅實的基礎。同時加強產業園區規劃環評的技術培訓，提高環評技術人員的編制水平。

4 結語

城市規劃環評與其它規劃環評相比，產業園區規劃環評更廣泛，其對應的產業園區規劃導則也于2021年及時進行了更新，相關專家在產業園區三線一單編制[5]、水環境容量計算[6]、大氣環 境容量計算[7]等方面進行了系列研究。建議從 國家層面繼續完善規劃環評的體系建設和技術支撐，以便更好地指導產業園區 規劃環評工作。