以數(shù)據(jù)規(guī)范助力國土空間治理數(shù)字化轉型
——《國土空間規(guī)劃城市時空大數(shù)據(jù)應用基本規(guī)定》解讀

◎ 劉紀平 戴昭鑫

隨著信息技術快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)成為國家基礎性戰(zhàn)略資源。黨中央、國務院高度重視大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。黨的二十大作出“提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”的戰(zhàn)略部署?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出“提高基于高頻大數(shù)據(jù)精準動態(tài)監(jiān)測預測預警水平”的目標任務。推進并規(guī)范大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃中的應用，是自然資源部深入貫徹落實黨的二十大精神和黨中央、國務院決策部署的主動舉措。

當前，時空大數(shù)據(jù)已在國土空間規(guī)劃廣泛應用，但由于數(shù)據(jù)產存分散、數(shù)據(jù)類型繁雜多樣、數(shù)據(jù)處理方式缺乏統(tǒng)一標準等，一定程度上影響了應用效果的科學性?！度珖鴩量臻g規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》對大數(shù)據(jù)規(guī)范應用提出了新的要求。制定統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范、加強數(shù)據(jù)治理，提高行業(yè)大數(shù)據(jù)應用的科學性、準確性和時效性，推動建設全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，為規(guī)劃“編審督”提供數(shù)據(jù)統(tǒng)一標尺，已成為建設統(tǒng)一規(guī)劃體系的迫切需求。

自2020 年10 月起，歷時兩年多，自然資源部組織相關單位于2023 年3 月5 日完成《國土空間規(guī)劃城市時空大數(shù)據(jù)應用基本規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）制定工作并發(fā)布實施。該《規(guī)定》的出臺，是自然資源部履行統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，落實“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，推進國土空間治理數(shù)字化轉型的一項基礎性工作，邁出了新時代國土空間規(guī)劃時空大數(shù)據(jù)應用細分領域的第一步，在當下全面提升國土空間治理體系現(xiàn)代化水平的背景下，顯得尤為重要。《規(guī)定》具有五方面突出特點：

聚焦現(xiàn)狀問題，構建時空大數(shù)據(jù)應用統(tǒng)一規(guī)范

聚焦當前國土空間規(guī)劃領域數(shù)據(jù)來源不一、使用質量不一、應用口徑不一的現(xiàn)狀問題，《規(guī)定》首次從大數(shù)據(jù)應用角度出發(fā)，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理與質量控制、數(shù)據(jù)融合等層面統(tǒng)一規(guī)范了數(shù)據(jù)使用質量，給出了“數(shù)據(jù)—質量控制—應用”的全流程解決方案。

一是聚焦數(shù)據(jù)來源不一問題，構建適用于城市級國土空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)分類體系。鑒于目前業(yè)界對時空大數(shù)據(jù)概念的不同認識，《規(guī)定》綜合考慮新時代國土空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)需求，繼承了“廣義”時空大數(shù)據(jù)概念框架，但重點聚焦價值密度低的新型時空大數(shù)據(jù)進行規(guī)范，鼓勵使用新型時空大數(shù)據(jù)開展應用?！兑?guī)定》根據(jù)數(shù)據(jù)獲取方式，梳理了各類時空大數(shù)據(jù)的屬性與特征，構建了包含自然資源數(shù)據(jù)集、城市運行基礎數(shù)據(jù)集以及城市運行流數(shù)據(jù)集等在內的數(shù)據(jù)內容體系，為時空大數(shù)據(jù)索引、收集、處理和應用提供基礎。

二是聚焦使用質量不一問題，兼顧準入性與引導性，構建國土空間規(guī)劃時空大數(shù)據(jù)治理與質量控制體系。《規(guī)定》堅持科學、簡明、可操作思想，全面規(guī)范了數(shù)據(jù)采集→數(shù)據(jù)處理與質量控制→數(shù)據(jù)融合的技術要求，確保從基底數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)準入、數(shù)據(jù)準出、數(shù)據(jù)應用的質量管理。為鼓勵新型大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃領域的使用，《規(guī)定》在數(shù)據(jù)規(guī)范粒度上，遵從“基本性”原則，主要從數(shù)據(jù)獲取、處理等關鍵必要環(huán)節(jié)進行規(guī)范，充分激發(fā)大數(shù)據(jù)在規(guī)劃應用的積極性；同時根據(jù)規(guī)劃中應用分析重點不同，對大數(shù)據(jù)的質量提出差異化要求。

三是聚焦應用口徑不一問題，堅持業(yè)務需求導向，構建城市時空大數(shù)據(jù)典型應用場景。按照《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》中戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐系統(tǒng)、實施保障的六大評估內容，結合國土空間規(guī)劃編制和實施監(jiān)督需要，《規(guī)定》提出了城市安全底線、城市人口結構、城市職住平衡、十五分鐘社區(qū)生活圈、城市區(qū)域聯(lián)系典型應用場景及指標，并對具體指標計算口徑與模型方法進行規(guī)范示例。通過各類時空大數(shù)據(jù)的有機融合與相關模型算法的實踐，指導城市時空大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃領域的進一步應用。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)基底，服務國土空間規(guī)劃全周期管理

新時代的國土空間規(guī)劃將是可感知、能學習、善治理、自適應的“智慧規(guī)劃”，而統(tǒng)一時空基準的數(shù)據(jù)是規(guī)劃的“生態(tài)”基礎。在建立國土空間規(guī)劃體系和實施監(jiān)督過程中，建設國土空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)底座，以數(shù)據(jù)“穿針引線”，形成從規(guī)劃編制到審批、實施監(jiān)督全生命周期的管理閉環(huán)，成為今后規(guī)劃編制和實施監(jiān)督的關鍵。整個管理閉環(huán)體系下，無論是用數(shù)據(jù)支撐規(guī)劃編制，還是用數(shù)據(jù)進行定期的評估和規(guī)劃監(jiān)督，統(tǒng)一時空基準的數(shù)據(jù)都起到非常關鍵的作用。

《規(guī)定》及時響應了新時代國土空間規(guī)劃工作對時空大數(shù)據(jù)的應用需求，將有效避免由于城市時空大數(shù)據(jù)來源途徑、口徑不一，處理方式存在差異，計算結果缺乏校核等導致的業(yè)務偏差問題，為規(guī)劃方案推演、實時監(jiān)督、動態(tài)調整和執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)實現(xiàn)定量化分析的“智慧規(guī)劃”提供支撐。

堅持“開門”做標準，強化《規(guī)定》科學性與落地性

《規(guī)定》編制過程中注重了多學科、多部門交叉融合，組建了涵蓋規(guī)劃、通信、測繪和遙感等領域國務院部門、事業(yè)單位、高校、企業(yè)的跨界團隊，融合了先行城市和頭部企業(yè)等多方向的應用實踐，多次組織專家論證，保證了《規(guī)定》的前瞻性和適應性 ；《規(guī)定》中關于數(shù)據(jù)質量的定量化要求，通過城市實地調研、大量實驗與專家論證等方式，進行可行性的反復校驗和修正，保證了落地的實操性。

通過向社會公開征求意見，收到來自工業(yè)和信息化部、交通運輸部等部門，地方自然資源主管部門，有關高校和科研院所、頭部企業(yè)提出的意見建議76 條，其中63 條完全采納、13 條部分采納。

兼顧效率與公平，鼓勵數(shù)據(jù)公益性服務應用

新時代國土空間規(guī)劃明確要“堅持上下結合、社會協(xié)同，完善公眾參與制度”，強調了做好戰(zhàn)略引導，充分發(fā)揮社會公眾及相關企業(yè)的主體作用。為更好促進各主體合作，激發(fā)行業(yè)內各類主體時空大數(shù)據(jù)的規(guī)范化應用與拓展，《規(guī)定》在業(yè)務服務中明確“收集公眾數(shù)據(jù)而形成的時空大數(shù)據(jù)，應公益性支持國家層面（省部級以上政府機構）決策研究及政務服務應用”。

通過鼓勵公益性服務應用，不僅創(chuàng)新了公共服務和社會運行方式，同時有助于政府機關與企事業(yè)單位更加有序且充分地參與時空大數(shù)據(jù)的建設活動，推進數(shù)據(jù)遵循相應的管理機制與技術評價準則，為國土空間規(guī)劃提供更加豐富、高效、準確、新鮮的城市時空數(shù)據(jù)服務，實現(xiàn)全產業(yè)鏈的繁榮發(fā)展。

落實以人民為中心，高度重視個人信息等數(shù)據(jù)安全

隨著移動互聯(lián)網、物聯(lián)網等領域數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃應用的深度和廣度擴大，數(shù)據(jù)采集多樣化和數(shù)據(jù)集聚規(guī)模化程度不斷加深，數(shù)據(jù)和個人信息保護的壓力也越來越大。黨的二十大明確要求“加強個人信息保護”，《規(guī)定》深入落實黨的二十大精神要求，堅持統(tǒng)籌“應用發(fā)展和數(shù)據(jù)安全”并重的原則，明確“嚴格遵守國家的相關法律法規(guī)進行城市時空大數(shù)據(jù)的獲取、處理、存儲、傳輸、應用、服務等，營造良好的數(shù)據(jù)運行環(huán)境，注重防范用戶隱私泄露風險，不得侵犯個人隱私”等工作原則，規(guī)定互聯(lián)網位置服務數(shù)據(jù)和手機信令等數(shù)據(jù)的“去實名化”信息采集，要求“應依照法律法規(guī)，對在履行職責中知悉的個人隱私、商業(yè)秘密、保密商務信息等數(shù)據(jù)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供”等應用原則，確保時空大數(shù)據(jù)處于有效保護和合法利用的狀態(tài)。

《規(guī)定》在大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展但數(shù)據(jù)質量短板突出的背景下，按照 “急用先行”思路，在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、應用場景等方面做了前瞻性探索，開啟了時空大數(shù)據(jù)規(guī)范化應用的新起點。整個研編過程時間緊、內容多，難免存在一些局限性，如隨著數(shù)據(jù)感知手段和人工智能技術的發(fā)展，數(shù)據(jù)分類、治理方式、質量要求和應用場景方面也在不斷變化和完善，新鮮度與多元性呈現(xiàn)巨大未知空間，未來還需要全社會各行各業(yè)群策群力，共同完善形成與我國國土空間規(guī)劃進程相適應、動態(tài)優(yōu)化的應用技術標準，合力打造“共建共治共享”的國土空間治理新生態(tài)。