為公園城市建設提供規(guī)劃保障

董建華

作為公園城市的倡導者，四川省成都市將建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)確立為發(fā)展目標。當前，成都正在著力構建公園城市規(guī)劃建設體系，加快推動公園城市規(guī)劃建設。在控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）方面，成都以公園城市建設為引領，積極貫徹落實城市發(fā)展戰(zhàn)略，不斷深化完善控規(guī)編制審查機制，形成了規(guī)范有序、高效運行的管理體系。

形成“三位一體”控規(guī)管理體系

經(jīng)過多年的探索與實踐，成都市形成了以“四個一”為系統(tǒng)支撐的“三位一體”控規(guī)管理體系。“四個一”，即建立一套管理制度、構建一套技術標準、搭建一個平臺，形成“一張圖”。在此基礎上，形成“控規(guī)圖則+ 技術規(guī)定+ 城市設計”的“三位一體”管理體系，實現(xiàn)剛性管控與彈性引導的有機結合。

其中，控規(guī)圖則和技術規(guī)定是規(guī)劃管理的依據(jù)，重點對規(guī)劃用地性質(zhì)、公共服務設施、市政路網(wǎng)及綠地等進行管控。技術規(guī)定根據(jù)總體規(guī)劃的管控引導要求，將建設用地劃分為核心區(qū)、一般地區(qū)和特別地區(qū)，并劃定形態(tài)分區(qū)圖，明確各形態(tài)分區(qū)內(nèi)各類用地的容積率、建筑密度等規(guī)劃控制指標，充分體現(xiàn)規(guī)劃管理的公平和高效。

城市設計則是提高規(guī)劃管理水平的重要抓手。成都市持續(xù)強化城市設計在控規(guī)管理中的引導作用，主要是通過制定一系列充分體現(xiàn)公園城市建設理念的專項規(guī)劃，如未來公園社區(qū)規(guī)劃導則、鄰里人家規(guī)劃導則、公園城市街道一體化規(guī)劃導則等，將城市設計內(nèi)容分為控制性和引導性兩類。控制性內(nèi)容按程序納入控規(guī)圖則管理，引導性內(nèi)容則用于指導規(guī)劃審批，推動公園城市建設理念在控規(guī)單元得以有效傳導落實。

建立分級分類控規(guī)審查機制

成都市下轄23 個區(qū)（市、縣），分為中心城區(qū)、東部城區(qū)和郊區(qū)新城。該市實行分級審批負責制，中心城區(qū)控規(guī)由市政府審批，東部城區(qū)和郊區(qū)新城控規(guī)由屬地政府（或管委會）審批，并建立了與之相匹配的分類編審機制，提高了控規(guī)編審效率。

根據(jù)調(diào)整的內(nèi)容和深度，成都市將控規(guī)調(diào)整細分為修正、優(yōu)化和修改三類。其中，控規(guī)修正是對控規(guī)編制中存在的技術錯誤及誤差進行修正；控規(guī)優(yōu)化是為更加合理配置公共服務設施和公共空間，對局部規(guī)劃用地布局、規(guī)劃技術指標等控制性要求進行調(diào)整，如通過減少住宅、商業(yè)、商務、娛樂等開發(fā)用地，增加公共服務設施和公共空間等；控規(guī)修改則是除以上兩種情形外，對規(guī)劃區(qū)域功能、結構布局、規(guī)劃用地性質(zhì)及其他重要規(guī)劃內(nèi)容進行的調(diào)整。

在編審流程方面，控規(guī)修正、優(yōu)化由成都市各區(qū)（市、縣）規(guī)劃和自然資源主管部門負責審定并公告后納入控規(guī)管理；中心城區(qū)控規(guī)修改方案經(jīng)區(qū)規(guī)委會審議通過，由成都市規(guī)劃和自然資源局審查后，報市政府批準。東部城區(qū)、郊區(qū)新城的控規(guī)修改方案經(jīng)區(qū)（市、縣）規(guī)委會審議后，報屬地政府（或管委會）審批。

塑造特色鮮明的城市空間形態(tài)

在公園城市建設的目標下，成都市不斷創(chuàng)新控規(guī)管理的方法和舉措。

成都市明確在控規(guī)編制中應優(yōu)先保障公共服務設施和公共空間，提出城市新區(qū)在國土空間總體規(guī)劃確定的常住人口規(guī)模基礎上，上浮20% 的人口比例配置公服設施，著力構建布局合理、功能齊全、適度超前的公共服務設施體系。舊城區(qū)域則通過城市更新、資源整合、設施共享等綜合手段進行查缺補漏，同時，控規(guī)調(diào)整涉及增加居住人口規(guī)模或開發(fā)用地建筑規(guī)模的，應當劃出不小于建設用地總調(diào)整面積的20% 用于公共服務設施建設。

以此為基礎，成都市構建了“街道（15 分鐘）”“社區(qū)（5 —10分鐘）”兩個層級，以及基礎保障“818”、特色提升“6 + N”兩種類型的公共服務設施體系。其中，基礎保障類由社區(qū)管理、基礎教育、醫(yī)療養(yǎng)老、文化活動、體育運動、綠化空間等8 大類18 項設施組成。特色提升類主要針對城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村等不同類型社區(qū)及實際需求，在兜底保障基礎上差異化配置公服設施，如社區(qū)托育園所、境外人員管理服務站等，推動公共服務多樣化供給。在空間布局上，成都鼓勵采用社區(qū)綜合體建設模式，將可疊建類公共服務設施集中設置，并盡量臨公園綠地、中小學、幼兒園周邊布局，為市民提供高效便捷的社區(qū)生活服務。

為推動資源高效利用，成都市加強城市建設用地開發(fā)強度統(tǒng)籌管理，強化片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活配套建設以及生態(tài)場景營造，提出了容積率分類管控、轉(zhuǎn)移平衡和獎勵3 類措施。其中，容積率分類管控，是針對城市核心區(qū)、環(huán)城生態(tài)區(qū)、住宅用地、產(chǎn)業(yè)用地等不同區(qū)域、不同性質(zhì)用地提出差異化的容積率管控策略；容積率轉(zhuǎn)移平衡，則是在片區(qū)綜合開發(fā)過程中，通過城市設計研究，在確保片區(qū)經(jīng)營性用地開發(fā)建設總量不突破的前提下，允許容積率指標在片區(qū)內(nèi)相同用地性質(zhì)的未出讓地塊間進行平衡轉(zhuǎn)移，優(yōu)先向軌道交通站點核心區(qū)及城市功能核心轉(zhuǎn)移，從而塑造特色鮮明、疏密有致、高低錯落、大開大合的城市空間形態(tài)；至于容積率獎勵措施，則是對于符合要求的建筑架空層及連廊、地下空間及軌道交通上蓋物業(yè)、規(guī)劃保留的歷史建筑及工業(yè)遺產(chǎn)等不計容積率，有利于促進城市有機更新，加強歷史文化及歷史風貌片區(qū)保護。

針對城市重要片區(qū)、重點項目，成都市開展了一體化城市設計，按照“五統(tǒng)一”原則（統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一上市、統(tǒng)一分配），把片區(qū)作為有機生命體，協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)不同主體的利益訴求，建立協(xié)作共建、成本分攤、利益共享機制；統(tǒng)籌片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎設施、生活宜居和公共服務等各項要素，按照立體開發(fā)、功能混合、公交導向、職住平衡開發(fā)理念，推動片區(qū)綜合開發(fā)，促進城市空間資源更加高效合理配置。

強化規(guī)劃銜接、傳導和剛性管控

當前，成都市正在加快構建國土空間規(guī)劃體系，并以此為契機深化控規(guī)管理改革。為保障各類規(guī)劃精準落地，該市不斷加強控規(guī)與國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的銜接。在控規(guī)編制調(diào)整中有效落實國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃有關內(nèi)容，推進“多規(guī)合一”，強化規(guī)劃傳導和剛性管控。在此基礎上，成都科學統(tǒng)籌空間資源要素，提高土地資源的綜合利用效率。同時，結合區(qū)域發(fā)展目標、人口規(guī)模特征、產(chǎn)業(yè)類型和建設條件，優(yōu)化用地布局，支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障公共服務設施和公共空間，推動經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

同時，成都市還不斷提高控規(guī)的實效性和科學性。新編控規(guī)時提倡產(chǎn)業(yè)用地以一級類為主，土地供給階段根據(jù)市場需求即時細化至二、三級類，或在符合控規(guī)前提下對部分規(guī)劃管控要求進行深化落實，無須調(diào)整規(guī)劃，直接納入“一張圖”管理，以更加高效服務片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更加精準適配片區(qū)空間資源。

（摘編自《中國自然資源報》2023 年2 月16日3 版）