我國金融監管體制改革的歷史邏輯和實踐邏輯

本文通過全面回顧我國金融監管體制改革的發展進程和內在規律，總結了金融監管改革的歷史邏輯；通過深入探究新一輪金融監管體制改革的現實意義和政策方向，歸納了金融監管改革的實踐邏輯；最后，結合目前國內外經濟金融形勢和金融監管任務，提出健全現代金融監管要處理好四個方面重要關系。

回顧我國20世紀80年代以來金融監管體制的建設和演變歷程，大致可以分為“確立監管”“分業監管”“監管協調”“監管整合”四個階段。其中，1978—1992年為第一階段，此階段金融業恢復發展，金融監管體系初步確立，明確中國人民銀行是國務院領導下統一管理全國金融的國家機關。1992—2003年為第二階段，此階段金融各個子行業快速發展，分業監管格局逐步形成，金融監管體系逐步由人民銀行統一監管轉變為銀行、證券、保險分業監管。2003—2017年為第三階段，此階段金融綜合經營趨勢初現，為避免監管套利和加強監管統籌，不斷探索完善監管協調機制。2018—2023年為第四階段，此階段金融監管體制向綜合監管轉變，銀監會和保監會合并成立銀保監會，人民銀行宏觀審慎職能進一步強化。2023年3月，《黨和國家機構改革方案》正式發布，新一輪金融監管體制改革進一步強化監管集中統一和全覆蓋。立足新發展階段，明確我國金融監管改革必須堅守的主基調，總結和提煉金融監管改革內在的歷史邏輯和實踐邏輯，對于未來我國金融業行穩致遠具有重要意義。

我國金融監管體制改革的歷史邏輯

通過梳理改革開放以來我國金融監管改革發展的脈絡，能夠更加深刻地體會到，我國金融監管體制順應經濟金融發展的變化特點。歷史地看，改革的總體進程是不斷向前的，演進路徑也是一脈相承、一以貫之的。

一是始終結合我國國情，走中國特色金融監管道路。金融監管體制沒有放之四海而皆準的固定模式，我國金融監管體制改革過程中，立足于經濟金融的基本國情，充分發揮社會主義制度優勢，形成與之相匹配的中國特色金融監管路徑。縱觀我國金融監管體制改革歷史進程，黨歷來高度重視對金融工作的集中統一領導，堅持金融工作主要是中央事權，確保金融工作的正確方向。歷次改革中，黨始終在指導金融工作方面處于總攬全局、協調各方的領導地位，充分體現了黨把方向、管大局、定政策、促改革、保落實的突出作用。1997年，黨中央、國務院召開第一次全國金融工作會議，此后基本每五年一次，迄今共開過五次。作為金融系統最高規格的會議，每次全國金融工作會議均對我國下一步重大金融改革方向和政策“定調”，并推出一系列重大改革舉措，是保證宏觀金融政策穩定性和金融監管改革持續性的一項重大制度安排。從我國的金融監管改革實踐看，正是因為黨的堅強領導和正確指引，我國金融業發展堅持了服務實體經濟的中心任務，減少了地方行政干預，提高了金融資源配置效率，守住了不發生系統性風險的底線，維護了國家金融安全。

二是始終堅持問題導向，一切從實際需要出發。深入對比四個階段金融監管改革的背景和成果，就會發現，我國的金融監管改革始終堅持實事求是，有什么問題就解決什么問題，什么問題最緊迫，就首先解決什么問題，體現了非常明顯的問題導向，也使得改革的成效更加具體和務實。比如，第一階段中，隨著1978年改革開放逐步確立社會主義市場經濟體制，我國金融業快速發展迫切需要建立監管體制。為此，剝離了人民銀行的商業銀行業務，明確人民銀行專司中央銀行職責，避免人民銀行既當運動員又當裁判員的角色沖突，使其成為相對獨立、全面、統一的監管機構。第二階段中，隨著金融機構的多元化和金融業務的多樣化，銀行、保險、證券的專業監管需要越來越凸顯，對此我國逐步對銀行業、證券業、保險業和信托業實施分業經營和監督，最終確立分業監管體制。第三階段中，為應對金融業綜合經營、風險傳染的新苗頭，我國進行了由分業監管向監管協調的積極探索，成立國務院金融穩定發展委員會，加強監管機構間的協調配合，進一步優化和調整分業監管格局。第四階段中，綜合經營和分業監管相分離的矛盾越發尖銳，我國對金融監管格局進行了重塑，合并銀監會、保監會職責成立銀保監會，金融監管體制朝集中、統一方向推進，各部門監管職責也更加明晰。總之，國內外經濟金融形勢不斷發生變化，金融發展進程中難免遇到各種各樣的新情況新問題，同時監管在運行過程中也不可避免存在滯后性和不完備性。只有始終堅持問題導向，根據實際情況，及時校準改革思路，調整應對之策，才能確保金融事業不斷進步，金融監管成效不斷提高。

三是始終堅持漸進式改革，逐步調整和優化監管職能。金融監管體制改革是一場深刻的制度變革，涉及各方行為關系的調整。我國作為經濟和金融大國，有必要采用既積極又穩妥的方式推動金融監管體制變革，減少試錯成本。因此，我國金融監管體制改革遵循穩中求進的一貫基調，體現了一種漸進式改革的思路。第一階段中，我國金融監管以鞏固基礎為主，通過建立中央銀行制度，首先解決金融監管體制的確立問題，保證了金融體系的正常有序運行，為此后的改革奠定了基礎、創造了條件。第二階段中，我國在第一次改革基礎上進行了部分修正。不僅以立法形式繼續強化中央銀行監管職能，使金融活動逐步進入了規范化、法制化的軌道，還根據金融各細分市場快速發展的實際需要，新設立針對銀行、保險、證券行業的監管部門，以專門的監管機構實施差別化監管，形成了分業監管模式。第三階段中，我國在分業監管基礎上進行監管協調方面的嘗試。此階段中，我國金融市場已經初步顯現綜合經營的格局，各行業之間出現相互滲透的趨勢，但是跨行業的金融產品、業務還不是主流，并且多年來的分業監管模式已經形成了一定的慣性，因此我國金融監管并未進行顛覆性的改革，而是在延續分業監管大框架基礎上進行改良。對于監管過渡期來說，這是一種更加穩妥和可靠的選擇。第四階段中，我國在以往監管協調工作的基礎上，逐步完善監管組織架構，推動分業監管向統一監管的轉型。比如，不斷調整各部門監管職責，將銀監會和保監會合并。但直到2023年我國才決定組建國家金融監管總局，正式實現除證券業以外金融全行業的統一監管。可見，我國在分業監管向綜合監管轉變的過程中，采取的是基于現實、循序漸進的改革方式，監管的方式方法更加科學合理，這也是我國金融事業發展能夠行穩致遠的重要保證。

四是始終堅持全球視角，廣泛借鑒國際金融監管改革有益經驗。發達經濟體市場經濟建立相對較早，金融體系較為完善，金融監管體制及風險防范方式也較為成熟，在應對金融危機的實踐中形成了各具特色亦具有一些共性的監管要素。我國在考慮具體國情的基礎上，對全球主要國家金融監管改革做法也進行了比較研究，引入了符合我國現實情況的新的金融監管理念。比如，2008年全球金融危機后，各國掀起了金融監管體制改革的浪潮，在金融監管改革方面開展大量嘗試和探索，我國也在隨后的監管改革中吸收借鑒了一些有益做法。一方面，積極探索建立行為監管體制。2008年金融危機給各國監管當局帶來的一個重要啟示是，金融消費者保護不足以及市場公平缺失不僅損害微觀個體利益，還會影響金融體系穩定，為此，危機后各國普遍將行為監管作為金融監管改革的重點。我國也于2011年開始在各個監管機構內設立金融消費者（投資者）保護機構，更加重視行為監管，順應國際金融監管趨勢和我國防風險工作要求。另一方面，加強中央銀行的宏觀審慎職責。2008年國際金融危機以前，各國監管往往關注金融機構個體風險，審慎監管主要是微觀審慎的概念，然而危機發生后，美國、英國等發達國家都開始重視金融體系整體風險，并在監管中納入宏觀審慎職能。我國也吸取金融危機教訓，持續完善宏觀審慎管理體系，強化系統重要性銀行監管等，并基于此確立了雙支柱的調控框架。未來，我國將堅定不移推進金融業對外開放，尤其要擴大高水平制度型開放，和全球各國保持溝通、交流，尋求共識，提升金融體系的穩健性。

新一輪金融監管體制改革的實踐邏輯

黨的二十大報告提出，“加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”。本輪監管體制改革強化了金融監管機構設置和職能安排，通過對各類金融活動的全面監管，提高金融監管質效，有效防范化解金融風險。隨著改革舉措的逐步落地，我國金融監管體系將在黨中央統一領導下，形成“一行一局一會+地方金融局”的新格局。新一輪金融監管體制改革集中體現了四個鮮明特點：

一是強化監管集中性，發揮中央金融委決策議事協調機制功能。黨和國家機構改革方案明確組建中央金融委員會，作為我國黨中央決策議事協調機構，原國務院金融穩定委及辦事機構不再保留，進一步加強了黨中央對金融工作的集中統一領導。改革方案明確了中央金融委員會的職責定位，由其負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等。在此基礎上，各監管部門在中央金融委員會的統籌協調下，各司其職、協同配合。從金融監管改革的角度看，中央金融委員會的設立充分發揮了我國的體制優勢，符合我國國情，體現了黨總攬全局、協調各方、發揮領導核心作用的制度安排。同時，強化黨中央集中統一領導金融的體制機制，加強金融監管工作的統一性和全局性，有助于避免金融部門之間條塊分割的監管格局，減少多重監管、監管缺失和監管真空，確保重大金融改革的權威性。

二是強化監管專注性，分離金融宏觀調控和金融監管職能。本輪改革明確了人民銀行和金融監管部門的職責分工，確保改革后的人民銀行更加專業地聚焦于貨幣政策、宏觀審慎政策“雙支柱”職責，金融監管總局則總攬除證券業外的所有金融業監管，體現了將金融宏觀調控和金融監管職能相分離的趨勢。金融監管關注金融機構具體性的、針對性的安全經營和合規經營等問題，以此確保金融體系的穩健運行；金融宏觀調控則以貨幣政策和宏觀審慎政策為核心，關注宏觀經濟和系統性風險，兩者職責明確，各有側重。對于執行金融宏觀調控職能的人民銀行來說，宏觀審慎管理著眼于系統長期金融穩定和發展，與中央銀行的總體性質和職能相契合，可以看作是人民銀行的天賦職能。機構改革后，宏觀審慎管理框架進一步調整和優化，人民銀行可以更加關注宏觀調控職能，著眼于戰略性、長期性目標和問題，把握動態平衡，維護金融安全。一定角度看，宏觀審慎管理職能超越部門、領域、周期、國別，工作范圍較大，但作為一項宏觀性、專業性、國際性很強的工作，也要防止職責過泛，要聚焦圍繞中央銀行的基本職能，包括貨幣穩定、金融穩定、金融發展戰略以及基礎金融設施和基礎金融服務等來謀劃和展開。

三是強化監管有效性，全面提升金融監管效率和效能。新一輪金融監管體制改革是我國金融改革發展邁向更高階段的必然產物。根據改革方案，此次改革無論是在機構還是職能的配置上，都存在比較明顯的變化，核心要義是進一步把監管做實，提高監管的有效性。從過去的監管實踐看，表面上機構、目標、規則、手段等應有盡有，但實際上有的監管政策未能充分落到實處，跨市場、跨領域的金融業務監管仍存在重疊和漏洞，導致監管資源浪費或者監管不到位，削弱了監管有效性。而此次改革通過組建國家金融監管總局，能夠集中調配資源，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管從“形似”向“實至”的轉變。此次改革將是一項系統性工程，更加明確了監管部門的監管目標，以“強監管、嚴監管、深監管”的決心，把所有金融業務都納入監管，將進一步整治金融亂象，全面提升金融監管效率和效能。

四是強化監管人民性，保障金融投資者和消費者合法權益。金融消費者和投資者的權益保護是金融監管最受關注的領域之一，是金融工作政治性和人民性最直接的體現。金融消費者權益保護工作具體而細微，關系到千家萬戶，只有當投資和消費主體對金融市場保持信心時，才能維系公眾對金融體系的信心，確保金融體系正常有序運行。近年來，隨著金融業態日益復雜，數字技術和金融業融合發展，金融消費和投資領域多元化，金融投資者和消費者缺乏必要的風險防范意識，容易面臨金融欺詐等多種風險。本輪監管改革，從體制上更加深化對金融投資者和消費者保護的監管目標，通過把原來分散在“一行兩會”的金融投資者和消費者保護職責，全部統一劃入國家金融監管總局，有助于提高監管的科學性和合理性，避免不同市場差異產生的監管上不一致，有效維護金融投資者和消費者權益。

健全現代金融監管要處理好四大重要關系

金融監管體制現代化根植于金融現代化的現實需要。我國“十四五”規劃和2035年遠景目標提出，“要健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系”，這需要有與之相匹配、相適應的現代金融監管體制來守護。同時，當前國內外經濟金融環境發生深刻變化，百年變局加速演進，不穩定、不確定、不安全因素明顯增多，更需要堅持穩字當頭、穩中求進，加強和完善現代金融監管，與時俱進健全現代金融監管體制，持續強化金融風險防控能力。立足當前，展望未來，應當重點處理好以下四個關系：

一是處理好金融監管與貨幣政策、金融穩定關系。金融監管和貨幣政策都是政策手段，中央政府提出政策目標后，金融監管和貨幣政策著眼于不同路徑發揮效力。在這種政策疊加情況下，要注重兩種政策協同配合，尤其防范合成謬誤的可能性，避免政策實施效果與預期目標出現偏差。金融監管與金融穩定則存在手段與目標之間的關系。縱觀國內外經驗，金融監管改革很大程度上源于金融危機推動，因此維護金融穩定是金融監管的主要目標。同時，金融穩定也離不開金融監管的提前發力，只有當金融監管能夠維持金融機構穩健運行秩序時，才能保證金融體系的穩定性。對于我國來說，加強和完善現代金融監管，要求多部門的共同合作和協調參與，既要在新的監管框架下充分發揮金融監管總局的統一監管作用，也要確保人民銀行充分履行維護幣值穩定、金融穩定的中心任務。

二是處理好金融安全與金融發展關系。習近平總書記指出：“安全與發展是一體之兩翼、驅動之雙輪”。金融監管的主要政策目標是防范金融風險，維護金融體系安全；金融發展的主要政策目標則重在營造良好營商環境，促進行業發展繁榮，提高金融效率。必須把握金融發展與金融安全的辯證統一關系，將金融安全作為金融發展的前提條件，把金融發展作為金融安全的基礎和保障。長期看，只有不斷創新發展，提高金融運行效率和服務能力，才能從根本上保障金融安全。特別是全球競爭日趨激烈背景下，金融體系的資源聚集功能仰賴于運行良好且有競爭力的金融體系。全球看，一些國家在推進金融改革過程中主動放松金融監管，其目的就在于降低金融業的運行成本，吸引外部金融資源，構建具備全球競爭力的金融體系，進而更好維護金融安全。由此可知，實現金融安全離不開金融發展和效率提高，應加強各履職部門的協調配合，特別是要落實好人民銀行統籌金融業發展規劃、統籌金融業立法、統籌金融業并購重組、對外開放的安全審查等相關發展職能，在引導金融業規范發展中更好夯實金融安全根基。

三是處理好中央監管與地方監管關系。隨著金融監管體制改革和框架調整，央地金融監管的協同性得到改善和優化，金融管理的中央事權進一步強化。但仍不可否認，近年來地方政府設立的金融監管部門承擔屬地風險處置等重要職責，在地方金融監管領域發揮了不可忽視的作用。從現狀看，我國絕大多數金融機構都是地方法人，其黨的關系、干部管理、國有股權監管、審計監察和司法管轄也都在地方。同時，當前我國金融體系面臨著幾個主要風險源，包括地方政府債務風險、房地產風險、中小法人金融機構風險，都和地方關系密切。處理好這些風險，需要充分發揮中央和地方兩個積極性，重視發揮地方能動性，壓實地方金融監管主體責任，推動用好地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制，充分發揮地方金融風險化解委員會對金融風險的監測、識別、防范和應急處置等職責，形成金融風險防控的正向激勵。

四是處理好金融監管與再監管（監督）關系。當前，在金融體系趨向復雜、金融產品和服務界限日益模糊背景下，我國對金融活動實行統一穿透式監管，具有內在合理性和邏輯性。同時，也應警惕統一監管所衍生的風險，防范監管越界與監管俘獲。一方面，建設市場經濟要尊重市場規律，監管政策要正確認識政府的邊界。統一監管不意味著依靠行政指令和手段直接干預市場資源配置，監管部門要以市場化方式維護市場、尊重市場，充分釋放市場活力，建設現代化金融體系。另一方面，要防范監管俘獲，對監管部門建立合理有效的激勵和問責機制，實現金融監管的激勵相容。既要制定合理的監管者激勵機制，促使監管機構發揮主觀能動性，實現有效履職，又要以問責形式搭建外部約束機制，加強再監督和懲戒力度，提高監管失誤成本。為落實再監管要求，可探索在人民銀行宏觀審慎政策框架中納入再監管職能，基于防范系統風險的需要，對金融監管部門履職情況和效能進行評估和監督，為金融安全多加固一道堤防，通過建設立體式金融安全“保護網”，增強監管的有效性和金融體系的穩定性，從而更好地提高我國金融體系韌性和公眾對金融市場信心。

（魏革軍為中國人民銀行西安分行黨委書記、行長，國家外匯管理局陜西省分局局長。本文編輯/孫世選）