歐盟碳邊境調節機制（CBAM）：核心要素、潛在風險與策略選擇

明確行業、國家和豁免機制，建立保準核算方法計算碳排放量，明確清繳方式，設置過渡期且逐步取消免費配額是歐盟碳邊境調節機制核心要素。中短期看，CBAM機制對我國影響較小。從長期看，如不及時跟進相關研究，這會對我國的產業結構轉型和經貿發展造成深遠影響。要加快完善我國碳交易市場建設，積極參與國際碳定價規則制定，提升我國氣候治理話語權。

引言

作為全球首個“碳關稅”，碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM）是歐盟實現2050年氣候中和的組合工具之一，與歐盟碳排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme，簡稱EU ETS）共同構成了歐盟實現其“氣候雄心”的重要基礎體系。歐盟委員會2021年7月提出的碳邊境調節機制草案，因僅涉及我國對歐盟出口的鋼鐵、鋁、化肥和水泥四類產品（2022年合計占我國對歐出口總額的3.2%），對我國直接影響尚不明顯。但2023年5月16日，歐盟碳邊境調節機制（CBAM）法規最終案文被正式發布在《歐盟官方公報》（Official Journal of the European Union）上，標志著CBAM正式走完所有立法程序，成為歐盟法律。從這份CBAM最終方案的具體細則看，擴大征收覆蓋領域、逐步取消免費排放配額等因素均會導致CBAM對我國的不利影響進一步增大，特別是在能源轉型和我國相關商品進入歐盟市場方面，額外碳成本的不利影響將會逐漸顯現。按照最終方案的時間表，歐盟將在2023年10月1日開始CBAM的過渡期，并將在2026年1月1日正式開征“碳關稅”。防范對外貿易風險是我國“十四五”商務發展規劃的重要內容。在全球外需疲軟的大背景下，為保障我國對歐貿易的穩健運行，維護國家經貿發展權益、提升我國在碳定價方面的國際話語權，研判CBAM核心要素、演變趨勢以及對我國的潛在風險意義重大，迫在眉睫。

CBAM的實施動因與核心要素

2019年12月，歐盟委員會出臺《歐洲綠色協議》，提出了“到2030年溫室氣體排放量相較1990年減少55%”以及“到2050年成為第一個實現氣候中和的大陸”等中遠期減排目標，展示了歐盟超過其他國家和區域的氣候雄心。另外，這份協議重提“碳邊境調節機制”，引發了各界廣泛關注。2021年7月，歐盟委員會公布了提交給歐洲議會和歐盟理事會審議的《建立碳邊境調節機制》的決議，開啟了碳關稅的正式立法進程。

歐盟推行CBAM的動因分析

碳泄漏是指一個國家（地區）采取碳減排措施后，由于成本的上升，導致該國（地區）一些產品的生產商（尤其是碳密集型產業）轉移到其他未采取碳減排措施的國家（地區）。跨區域的碳泄漏會導致全球氣候行動失敗，采取氣候行動的國家可能遭遇額外成本。由于已經實施了嚴格的碳定價措施，歐盟出于對“碳泄漏”的擔心，一直給予相關企業大量的免費配額，這也導致歐盟碳排放市場一直面臨著免費配額“超發”的困境，免費配額的“超發”導致了碳價難以有效發揮減排效果。基于此，歐盟為了推進自身氣候雄心的順利實施，形成了“2030年適應減排55%目標一攬子計劃（Fit for 55 Package）”，CBAM機制作為免費配額的替代方案應運而生。可見，主觀上看，叫停并替代免費配額，充分發揮碳價的減排激勵作用，并防止碳泄漏是歐盟推行CBAM的基本初衷。

客觀上看，由于全球經濟發展水平和綠色轉型進程差距較大，當前全球碳市場價格并未統一。而歐盟展示出的超常氣候雄心以及大力推進CBAM機制，2022年全球碳市場總交易規模已達到8650億歐元（約合6.3萬億元人民幣），歐盟的碳市場交易規模目前位居全球首位，歐盟ETS的碳交易額達7514.59億歐元，占全球總量的87%。已經讓歐盟在全球氣候治理領域成為領導者，其氣候治理的規則話語權，如碳定價權將會得到進一步提升，進而加速全球碳價的統一。

CBAM的核心要素

征收范圍：明確行業、國家和豁免機制

歐盟境內已經實施了嚴格的碳排放交易體系，歐盟碳邊境調節機制的基本初衷是防止碳泄漏風險。因此，CBAM的基本方法是，當歐盟認為進口的工業制成品不足以滿足歐盟碳價標準時，將要求補繳碳價。可見，CBAM涉及的貿易產品是歐盟碳排放交易體系中碳密集程度較高（碳價成本較高），且更容易造成碳泄漏的行業產品。CBAM的最終方案顯示，在涉及貿易產品范圍方面，最終方案將鋼鐵、鋁、化肥、水泥、電力和氫氣六大領域，以及特定條件下的間接排放、某些前體（precursor，指用于生產CBAM產品的基本原料）以及部分下游產品（諸如螺釘、螺栓、類似鐵或鋼的物品）等納入CBAM機制。

在涉及國家方面，除冰島、列支敦士登、挪威三個歐盟體系內的國家和5個歐盟海外領土，以及與歐盟建立碳市場掛鉤的瑞士以外，其他非歐盟國家和地區都在CBAM的覆蓋范圍之內。

從涉及國家可以看出，CBAM還設置了豁免機制，即CBAM承認原產國的顯性碳價。一方面，如原產國與歐盟減排標準一致或直接與歐盟建立碳市場掛鉤，則可直接享受免稅待遇；另一方面，對于已經在原產國支付了碳價的CBAM商品，在經獨立機構進行認證的前提下，可相應減少碳價成本。

核算方法：碳排放量的計算

CBAM將商品分類為簡單商品和復雜商品。簡單商品的碳排放計算較為簡單，在成產過程中只需要輸入內含排放為0的原材料和燃料。而復雜商品碳排放需要綜合考慮直接排放（生產者可以直接控制的商品生產過程中的排放）和間接排放（商品生產過程中消耗的電力對應發電過程產生的排放），兩者加總為復雜商品的總碳排放。間接排放的默認計算方法是缺省值，即在進口商品用電量的基礎上乘上一個缺省的電力排放因子，得出間接碳排放量。

實施路徑：設置過渡期且逐步取消免費配額

在實施路徑方面，CBAM共分為了三個階段。第一階段為過渡期（2023.10.1—2025.12.31），這一階段歐盟進口CBAM覆蓋產品，生產方只有申報義務，需報送商品的數量、內含碳排放以及在原產國已經支付的碳價，不需進行財務支付或調整。第二階段為正式實施階段（2026.1.1—2034.12.31）。這一階段CBAM的注冊進口商必須于每年的5月31日申報上一年度進口到歐盟的CBAM貨物數量和內含碳排放（豁免后），并購買相應數量的CBAM證書以清繳碳差價。但這一階段享受免費配額，第三階段為全面實施階段 （2035.1.1后）。這一階段歐盟將完全取消免費配額，全面實施CBAM機制。

未來趨勢：CBAM或將擴大碳排放征收范圍

在過渡期，歐盟還將對CBAM產品范圍進行審查，以評估將歐盟排放交易體系所涵蓋行業生產的其他商品（具有高碳泄漏風險的產品）納入CBAM機制范圍的可行性，例如某些下游產品，如有機化學品和聚合物，力爭2030年將ETS涵蓋的所有商品包括在內。委員會還評估間接排放的方法，并確定是否可能包括更多下游產品。可見，從未來趨勢來看，歐盟CBAM機制或將進一步擴大碳排放征收商品的范圍，將目前歐盟碳排放交易體系涵蓋的24種有形產品全部囊括其中，這將對歐盟出口國帶來更為嚴峻的外貿風險和更廣泛的碳價壓力。

CBAM給我國帶來的潛在風險

厘清在CBAM產品范圍下我國對歐盟的實際出口額，是準確評估CBAM機制對中國外貿造成風險水平的前提。CBAM方案顯示，CBAM產品范圍覆蓋了鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力以及氫六種產品，且每種產品都明確了歐盟海關稅則號（CN code）。對照歐盟海關稅則號（CN code），可以匡算出2022年我國對歐盟CBAM產品出口額為199.6億歐元，僅占我國全部對歐出口總額的3.2%。可見，中短期看，CBAM機制對我國影響并不大。但長期看，隨著CBAM產品范圍的逐漸擴大，我國在對歐貿易中將面臨更廣泛的碳價壓力。更重要的是，在氣候相關風險成為時代主題的大背景下，對碳價等氣候治理規則的制定權和領導權將會對國際經貿格局產生深遠影響。

中短期沖擊

CBAM方案涉及鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力以及氫六種產品，我國沒有向歐盟輸出過電力，因此只剩下鋼鐵、水泥、鋁、化肥以及氫五種產品。按照歐盟稅則計算，2022年，我國對歐盟出口的“CBAM鋼鐵產品”為151億歐元，全世界排名第一；“CBAM鋁產品”為45億歐元，全世界排名第一；“CBAM化肥產品”為3.3億歐元，全世界排名第九；“CBAM水泥產品”為1146萬歐元（2.1萬噸），僅占我國水泥總產量的0.001%；“CBAM氫產品”為3134歐元，基本可以忽略不計。

從總量看，我國對歐盟出口的CBAM產品額為199.6億歐元，位居世界第一，但從占總貿易額比例可以看出，中國僅排在第九位，遠低于埃及（19.5%）、印度（12.5%）等國。

也就是說，即便當前便開征碳關稅，CBAM對我國貿易整體的影響也并不大，而且綜合考慮免費配額、比較優勢等因素。中短期看，CBAM機制對我國影響較小，且主要集中在鋼鐵、鋁制品行業，根據清華大學能源環境經濟研究所的測算，CBAM機制可能會給我國鋼鐵、鋁制品行業相關企業增加6.8%的出口成本。

長期影響

在全球氣候變化風險愈演愈烈的時代背景下，CBAM機制傳遞了一個重要信號，就是碳定價權對國際經貿格局的深遠影響。氣候治理話語權和規則制定權可能會影響一國在未來國際貿易中的地位。從長期影響看，CBAM機制至少可以從三方面給我國外貿穩定帶來風險：

第一，作為歐盟碳排放交易市場的衍生政策，CBAM產品覆蓋范圍或將進一步擴大，直至將歐盟現有的碳市場產品全部涵蓋在內。隨著CBAM產品覆蓋范圍的擴大，我國對歐出口將面臨著更大的碳價壓力和外貿風險；第二，隨著CBAM機制的深入推進和發展，歐盟可能會根據不同行業的特殊情況，開發難以被CBAM機制包含在內的新領域的“綠色貿易工具”。比如歐盟即將出臺的新電池法以及在光伏領域設置綠色門檻等等，都將對中國產業發展和綠色轉型產生重大影響。第三，CBAM深入推進可能會加速其他發達國家效仿歐盟出臺各自碳邊境稅，我國經貿發展可能面臨前所未有的“碳”壓力。總之，歐盟的CBAM機制將進一步提升歐盟在全球氣候治理領域的領導地位，進一步提升其氣候治理規制制定權和話語權。我國如不及時跟進相關研究，并采取相關措施，那么我國將在全球氣候治理中處于被動地位，這會對我國的產業結構轉型和經貿發展造成深遠影響。

潛在風險

2023年10月1日，CBAM機制將開始過渡期，這期間出口歐盟CBAM商品的企業須向歐盟指定機構報送本企業生產能力、位置信息、貨物數量用途、內含碳排放等信息，這種做法可能給我國帶來經濟信息情報泄漏的風險。在信息化時代，企業相關信息的泄漏可能給我國經濟發展帶來潛在風險，在發生貿易爭端或國際沖突時，讓我國處于不利地位。

加強中歐氣候外交，加快推進我國碳交易市場建設

2023年1月，第53屆世界經濟論壇年會公布的最新一期《全球風險報告》顯示，“氣候相關風險”成為未來兩年乃至十年內影響世界經濟發展程度最深的風險類型之一。在這樣的時代趨勢下，堅持全球氣候治理已成為國際共識。碳定價是應對全球氣溫升高及其他氣候風險的重要手段，對碳定價相關問題的研究成為所有國家在氣候治理時代的必修課。面對歐盟CBAM機制對我國可能造成的潛在風險，我國應積極主動的同歐盟進行相關規則的磋商，積極參與國際碳定價規則制定，加快推進我國碳交易市場建設，為我國未來對外貿易平穩運行奠定基礎。

加快完善我國碳交易市場建設，但要綜合考慮成本收益，把握國內綠色低碳轉型的進程

面對CBAM機制的中短期沖擊，我國應加快完善碳交易建設，在碳市場基礎設施上下功夫，如健全碳排放檢測核算體系、完善企業碳排放信息披露制度等等。但需要注意的是，盲目提升碳價以對標歐盟碳市場的做法可能是不合時宜的。當前，歐盟碳價最高已經突破了100歐元大關，而我國碳價折算成歐元還是個位數，兩者相差10倍以上，為了3.2%的CBAM產品免交碳關稅，而使得全國生產背負上巨額碳成本是不合理的。我國應綜合考慮成本收益，把握國內綠色低碳轉型的進程。

加強中歐氣候外交，積極參與國際碳定價規則制定，提升我國氣候治理話語權

面對綠色低碳的世界經濟轉型趨勢，我國應積極擁抱變化，加強中歐氣候外交，加強中歐在碳減排領域的合作。首先，要積極與歐盟就CBAM機制規則進行磋商，可聯合其他歐盟貿易伙伴，與歐盟共同商討更為合理的、兼顧“共區”原則的碳關稅方案，盡力消除誤解。其次，我國也要積極參與國際碳定價規則制定，為全球碳市場提供基礎設施服務，如推進我國碳市場注冊登記系統與國際碳市場互通互聯互認，打造全球碳交易注登中心。還可以牽頭“一帶一路”建設項目中綠色發展領域的合作，擴大發展中國家在全球氣候治理中的話語權。

建立專門審議機構，引導企業在維護國家信息安全的基礎上，如實申報商品碳排放數據并積極進行綠色轉型

面對CBAM機制可能造成的我國經濟信息泄漏這一潛在風險，我國應盡快建立專門的審議機構，對企業報送數據的真實性進行審計，并進行脫敏處理，維護國家信息安全。還可以與歐盟相關方商議，由中國政府部門統一提交所需數據。另外，還應引導企業積極擁抱雙碳背景下生產方式的變化，加強技術升級優化，降低生產排放強度，引導企業將環境成本考慮在企業日常的經營決策和風險管理之中。

（方云龍為中國再保險集團股份有限公司與中國人民大學聯合培養博士后。實習編輯/周茗一）