透過“芹菜案”淺析食品經營者的進貨查驗義務

《中華人民共和國食品安全法》第一百三十六條對食品經營者可以免于處罰的情形作出了規定：“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”是免于處罰的必要條件之一。本文通過2022年熱度較大的“芹菜案”及其相關案例，結合各地地方法規，運用文義解釋、法律原則等方法對不同食品經營者主體的進貨查驗義務展開討論和分析，并通過分析食品經營者的進貨查驗義務，探討行政領域的立法、執法、司法等問題，闡述筆者對食品經營者進貨查驗義務的理解。

1.案件的引入

2021年10月，陜西省榆林市榆陽區市場監督管理局就“芹菜案”作出了6.6萬元的“天價罰款”，引發熱議。在該案中，涉案羅某夫婦因購入7公斤不符合食品安全標準的芹菜并售出5公斤，違法所得20元，被處以罰款6.6萬元。這并非偶然，早在2018年該區已經有了“芹菜案”的司法案件。2018年，陳某因購入50公斤不符合食品安全標準的芹菜并全部售出，違法所得200元，被處以罰款5萬元。在兩起案件中，行政機關均以認定商家未履行進貨查驗義務為由，不適用相關免責條款而進行行政處罰。這不禁引發人們對食品經營者的進貨查驗義務的思考，食品經營者的進貨查驗義務主要涉及民事責任和行政責任兩大模塊。就民事責任而言，產品質量不合格致人損害適用無過錯責任原則，再談食品經營者的進貨查驗義務是否履行已然意義不大。但就行政責任而言，根據《中華人民共和國食品安全法》第一百三十六條的規定，食品經營者履行查驗義務是其免于處罰的必要條件之一。換言之，對于行政機關對食品經營者出售不合格產品行為作出的行政處罰，食品經營者若正確履行進貨查驗義務且符合相關要求，其行政處罰可以得到免除。在“芹菜案”及相關案例中，食品經營者是否已履行了進貨查驗義務對行政機關或者人民法院的處罰結果、裁判結果會有則截然不同的影響。

2.對進貨查驗義務的理解

進貨查驗義務，從文義上來理解，就是商家在進貨的時候對所進貨產品進行的檢查、檢驗的義務。之所以“芹菜案”引發熱議，是因為案件中的當事人屬于社會弱勢群體，引發了社會面的同情。來自社會同情的聲音表示，商販們獲利極低，其行為危害也很低，處罰卻極重，處罰不公，屬于過罰不當。但是，部分法律人提出難道小商販違法就該輕罰，大商超違法就該重罰嗎？他們認為在“芹菜案”中，執法程序是完整、合法的，執法行為也是有法可依的。該案件后經過國務院督導組會議討論認定為該處罰不當，且督導組質詢該局，該局也自行承認了處罰不當。但該案件進一步引發了大眾思考，如何維護食品經營者的合法權益？對于此問題，往大了說要通過立法，往小了說可以通過細化、區分食品經營者的進貨查驗義務來使其實現免于處罰。因此，通過“芹菜案”及相關案例，探討食品經營者的進貨查驗義務顯得十分必要。

對于進貨查驗義務的理解，學界仍有爭議，主流的觀點有兩種：一是主張所有食品經營者都應當查驗合格證明文件；二是主張根據法條“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”，強調“等”字，即關注食品經營者是否履行了銷售記錄等義務。上述兩種觀點各有優劣，第一種觀點忽略了效率的要求，不符合社會發展現狀；第二種觀點強化食品經營者的其他義務，而淡化了進貨查驗義務本身。筆者認為，更好的方式是根據食品經營者主體的不同，對其進貨查驗義務進行區別及細化規定。

3.各地相關司法現狀

上文提到，類似“芹菜案”這樣的案件，往大了說要通過立法來解決。這里的立法，是指的地方性法規，因為要求《中華人民共和國行政處罰法》或《中華人民共和國食品安全法》作出事無巨細的規定，既不現實也不符合立法精神。在榆林“芹菜案”中，沒有相關地方性法規條文可以直接適用，行政機關只能根據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條的規定作出處罰。而和“芹菜案”一樣的案件如果發生在江蘇省，則可以根據《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》，作出二百元以上一千元以下的罰款。這與6.6萬元的天價罰款差距懸殊，也更能被當事人和社會所接受、認可。

類似“芹菜案”這樣的案件的處理，往小了說要區分、細化食品經營者的進貨查驗義務，但是其本質上還是要求立法層面的完善。福建莆田也發生過“芹菜案”，與榆林“芹菜案”不同，當地法院作出了截然不同的判決，即撤銷當地市場監督管理局作出的行政處罰決定。莆田法院作出此判決的理由：一是運用過罰相當、懲罰與教育相結合的法律原則；二是認定商販“已履行基本的進貨查驗義務”。莆田法院認為，作為最基層的小商販，更多的是從農戶手上批發少量的自種蔬菜，無論是從市場交易習慣出發，還是從交易的成本出發，都無法也不可能提供食品專業檢測合格證明。這類小商販通常根據日常經驗，通過檢查蔬菜的外觀、氣味等來履行基本的進貨查驗義務。出現“類案不同判”的情形，說明不同法院對“進貨查驗義務”有著不同的理解，這也從側面印證了從立法層面繼續完善的必要性。

4.不同主體的進貨查驗義務分析

對于食品經營者的進貨查驗義務，筆者認為，應從食品經營者主體的角度出發進行劃分：首先是微型主體的進貨查驗義務。微型主體是指直接面對消費者的微小型食品經營者，如小攤販、小個體戶等。對于微小型食品經營者的認定，《食品安全法解讀》的觀點是：除了小作坊、小攤販外，小餐飲、小食雜店也應包含在內。但各地地方立法存在差異，比如《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》與《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》比較，對微小型食品經營者的范圍規定更貼近《食品安全法解讀》的闡釋。另外，“直接面對消費者”也是認定微型主體的關鍵要素。如果小作坊、小攤販在市場交易中主要扮演中間商的角色，連接各商家而不直接面對消費者，其進貨查驗義務就不能基礎化。但是對于符合法律文件要求的微型主體，其進貨查驗義務應當被限定在一個基礎范圍內。這類主體經營的食品大多來自少量的采購甚至自家種植、養殖，向其索要單據、憑證、合格證明等既不符合現實情況也不符合交易習慣。這類主體憑借日常經驗從新鮮程度、外觀情況、氣味情況等食品情況對食品質量進行檢查，即可認定已履行其進貨查驗義務。

其次是一般主體的進貨查驗義務。一般主體是相對于特殊主體（在本文中即微型主體、大型主體）的概念，在食品經營者領域應當理解為《中華人民共和國食品安全法》一般適用的主體，也是日常生活中最普遍、常見的主體。比如，具備一定規模的個體戶、食品經營企業、普通商超及專門的生鮮超市等。“具備一定規模”是定性一般主體的必要條件，以個體戶為例，體量越大意味著進貨量越大，在采購時具備更大的批發價格優勢，也就意味著更多利潤。從社會的角度來說，“能力越大，責任越大”，這類食品經營者應該有能力、有責任進行合規的進貨查驗。從法律的角度來說，規模較大的個體戶突破食品安全底線帶來的社會危害較小攤販等微型食品經營者要大得多，因此應該對其進貨查驗義務提出更高的要求。同理，對具備一定規模的食品經營企業、商超等也是如此。對于這類主體，其進貨查驗義務應當適配現有有關法律規定。例如，《中華人民共和國食品安全法》第五十三條，除了規定食品經營者采購食品應當查驗相關合格文件外，還就不同類型食品經營者的進貨查驗義務作出規定。從事統一配送經營的，除了查驗義務，還有查驗記錄義務。從事食品批發的，除了查驗義務，還有查驗記錄、保存憑證的義務。因此，這類主體的進貨查驗義務較微型主體有所擴大，對食品的檢驗除了憑借日常經驗還要有專業知識和技術手段甚至簡易設備，并對檢查結果進行記錄等。對于未履行進貨查驗義務，違法生產或經營食品的主體，可以直接適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條之規定進行處罰。需要指出的是，如何準確區分此類主體中“具備一定規模的個體戶”和作為微小型食品經營者的“小個體戶”是作出合理處罰的關鍵。對于食品經營者主體的劃分，各地的有關法律作出的規定詳略不一、標準不一。如《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》僅規定了50平米以下者屬于小餐飲主體，而《廣東省食品藥品監督管理局關于食品經營的實施細則》規定50平米至200平米者屬于小型餐館，還規定了中型餐館、大型餐館的規模范圍。值得一提的是江蘇省的《江蘇省食品經營許可（餐飲服務類）審查細則（試行）》把60平米至150平米者定義為小餐飲，60平米以下者定義為“微型餐飲”。由此可見，經濟水平發展的差異，導致了各地對“規模”認定的差異，因此對“規模”的認定根據當地相關法規進行即可。

最后是大型主體的進貨查驗義務。大型主體是相對于微型主體、一般主體的概念。這里的“大”一方面指規模。比如，市場占額比重大的食品生產經營企業、地區總代理商等。一方面指資格，公司具有法人資格，而個體戶不具備法人資格。所謂“強龍不壓地頭蛇”，一些大型食品生產經營企業效益差的分公司不一定就比當地頂尖普通食品生產經營企業甚至個體戶盈利多。對于這類主體，其進貨查驗義務應當采取最高的標準來要求。微型主體、一般主體的進貨查驗義務偏重于“查”，大型主體的進貨查驗義務需要偏重于“驗”，即要求大型主體主動取樣委托專業檢測機構對進貨食品進行檢驗或者購買專業設備自行檢驗。除了檢驗，大型主體還應充分考察供貨方資質、產品質量，選擇優質的供貨方，防止不符合食品安全標準甚至危害人體健康的食品流入市場。大型主體具有最高程度的進貨查驗義務，也意味著其受到最嚴格的監管，市場監督管理局定期的抽樣、抽查及社會公眾的監督等等，使得這類主體反而不容易出現食品安全問題。

5.執法、司法在認定進貨查驗義務方面存在的問題

對于食品生產經營者的進貨查驗義務，以上從立法的層面進行了分析，但這并不意味著與執法、司法環節毫不相干，也并不意味著執法、司法環節沒有問題。首先是執法環節，就有“類案不同罰”的情況。既有考慮商家已履行進貨查驗義務且符合相關要求，免除處罰的。比如，淮安市金湖縣市場監督管理局免除金湖縣大潤發超市的處罰；也有考慮商家已履行進貨查驗義務，作出的處罰數額較小的。比如，陜西省延安市類似的“芹菜案”，作出的處罰數額為16000元。部分行政機關在執法的過程中不能發揮自身的主觀能動性，存在機械地適用《中華人民共和國食品安全法》、忽視客觀事實與條件的情況。行政機關機械執法的根源在于立法不完善，但這樣的局限可以通過發揮主觀能動性來克服。比如，請示上級行政機關、與同級政府相關部門商討決定等等。其次是司法環節，存在重程序輕實體的問題。以陜西省榆林市為例，“芹菜案”在2018年已有司法實踐，還有類似的“菠菜案”“生姜案”等數十例，法院無一例外支持行政處罰決定。在這些行政處罰中，行政機關基本能夠履行處罰告知、聽證告知、處罰審批、舉行聽證等相關程序，法院審理中重點關注的是行政機關的行為是否符合程序，而對實體的正義、適用的法律條文考慮不夠。而且審判類似的行政案件，對法官提出很大的挑戰。行政案件比民商事案件要少，能夠提供給法官的案例經驗不足，且地方性相關法規繁雜、更新較快，法官不一定熟悉變化的法規。在行政案件中，法官往往不會主動去尋找對當事人任何一方有利的法律規范，一般直接根據當事人雙方引用的法律條文及提供的證據來進行裁判，對食品經營者是否已履行進貨查驗義務考慮得不夠細致。我國屬于大陸法系國家而非英美法系國家，法官要避免對過往類案的依賴。考慮到司法資源的緊張、法官承案壓力巨大，要求法官精通各個領域的法律規范或者主動尋找不常見的法律條文并不現實，這個問題需要大量法律人才的培養和投入實踐來得到解決。

綜上，食品經營者的進貨查驗義務，主要涉及立法層面，應當根據食品經營者主體的不同，細化、區分其進貨查驗義務。在執法和司法層面，要避免機械地適用法律，還要執法人員和司法人員轉變工作方式，在地方性法規中尋找有關依據。具體問題具體分析這一方法論適用于絕大多數問題，判斷食品經營者是否履行進貨查驗義務也適用這一方法論。而在具體分析案件事實、考量各種因素時，經營者屬于何種主體要擺在突出位置。

作者簡介：

周濟燾（2000.05-），男，漢族，四川安岳人，碩士研究生在讀；研究方向：行政法。