地方債“一攬子化債方案”該置換隱性債務(wù)嗎？

喬寶云

當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，但近年來經(jīng)濟(jì)下行，地方債規(guī)模快速攀升，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，使得一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，特別是隱性債務(wù)還本付息壓力較大。

7月24日中共中央政治局會(huì)議提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程和艱巨的任務(wù)，只有標(biāo)本兼治，才能在有效化解地方存量隱性債務(wù)的同時(shí)，確保地方不再新增隱性債務(wù)，從根本上防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隱性債務(wù)有明確的定義嗎？

根據(jù)2013年8月審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)施方案》，地方政府債務(wù)主要是指地方政府負(fù)有償還、擔(dān)保、救助責(zé)任的債務(wù)。其中，地方政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)屬于地方政府的“直接顯性債務(wù)”，地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)屬于地方政府的“直接隱性債務(wù)”，地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)屬于地方政府的“或有隱性債務(wù)”，這是在我國(guó)2014年新《預(yù)算法》從法律上允許地方政府舉債之前對(duì)地方債的定義。

2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)文要求對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行清理甄別。當(dāng)年第一次修正的新《預(yù)算法》確定了“開前門、堵后門”并重的思路：一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權(quán)，實(shí)行規(guī)模控制，并納入全口徑預(yù)算管理，對(duì)于政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；另一方面“堵后門”，新《預(yù)算法》規(guī)定除在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務(wù)。

以新《預(yù)算法》為分界點(diǎn)，2015年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施后，所有地方政府的負(fù)債均要在中央政府限制的額度范圍之內(nèi)。但是，“堵后門”并沒有完全阻止地方政府通過非地方債券形式變相新增舉借債務(wù)，產(chǎn)生了法律定義不清的新的地方政府債務(wù)。針對(duì)沒有堵上的“后門”，2017年7月14日，全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，進(jìn)一步明確地方政府在債務(wù)及其管理等方面的責(zé)任；2017年7月24日，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”，第一次正式公開提出“隱性債務(wù)”這個(gè)概念。

自2017年起，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在規(guī)范地方政府舉債行為的文件，不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的管控，“隱性債務(wù)”也迅速成為廣為人知的熱詞。

但是，地方政府隱性債務(wù)實(shí)際并不是經(jīng)過清晰定義的概念。從目前實(shí)踐看，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。根據(jù)2018年8月財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》，隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)主體包括兩大類：（1）機(jī)關(guān)事業(yè)單位，包括各級(jí)黨委、政府所屬部門、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體；（2）國(guó)企，以融資平臺(tái)為主。

但是，在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑之外肯定不存在其他的地方政府隱性債務(wù)嗎？這恐怕并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問題，實(shí)際上，全國(guó)各地對(duì)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑就不完全統(tǒng)一。嚴(yán)格來說，究竟什么是“隱性債務(wù)”，其經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、尤其是法律定義和意義還有待進(jìn)一步深刻的分析和理解，這是長(zhǎng)期制度機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

隱性債務(wù)置換的邏輯與挑戰(zhàn)

近期，一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高，尤其是隱性債務(wù)還本付息壓力加大，隨著中央一攬子化債方案要求的提出，新一輪發(fā)行地方債以置換隱性債務(wù)迅速成為討論的熱點(diǎn)。

事實(shí)上，近年來，財(cái)政部制定出臺(tái)了一系列政策措施，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，比如完善常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為等。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，廣東、北京等經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，率先開展了全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零，為全國(guó)其他地區(qū)全面化解隱性債務(wù)提供了有益探索。

《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》提出6個(gè)主要途徑來化解隱性債務(wù)：安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；借新還舊或展期；破產(chǎn)重整或清算。

整體看，地方政府大多采用安排財(cái)政資金償還以及通過借新還舊、展期等方式償還債務(wù)。2019年，中國(guó)開展了建制縣市隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，主要集中于財(cái)力較弱，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的區(qū)域，從實(shí)踐看，試點(diǎn)的重點(diǎn)方式是債務(wù)置換。地方政府向監(jiān)管部門上報(bào)方案，批準(zhǔn)后納入試點(diǎn)，通過發(fā)行地方政府債券（由省級(jí)代發(fā)）置換部分隱性債務(wù)，其中常見的模式是用置換債額度的剩余部分置換一些弱縣區(qū)的隱性債務(wù)。2020年12月起，特殊再融資債成為隱性債務(wù)置換的重要工具，把為償還到期的一般債券和專項(xiàng)債券本金的地方政府債券從原來的“償還債券本金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟斶€存量債務(wù)”，主要用于化解隱性債務(wù)。

發(fā)行地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，通過改變債務(wù)性質(zhì)，可以減少政府利息支出、改善流動(dòng)性、提高債務(wù)透明度。最典型的案例是2015年開始的地方政府債務(wù)置換，通過對(duì)2014年12月31日以前尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，將甄別后的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理，各地區(qū)在三年時(shí)間內(nèi)可以申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。從結(jié)果看，三年內(nèi)全國(guó)基本完成既定的存量政府債務(wù)置換目標(biāo)。

但是，債務(wù)置換并不能改變債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的性質(zhì)，目前，隱性債務(wù)主要以土地收入為擔(dān)保，通過債務(wù)置換并不能從根本上改善地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況。同時(shí)，隱性債務(wù)置換無疑還會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生新的問題。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉近日就指出，通過債務(wù)置換化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來越大，要守住中央“堅(jiān)決不救”的底線，通過債務(wù)展期、出售資產(chǎn)等方式逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。他還表示“我們做過債務(wù)置換，現(xiàn)在（債務(wù)規(guī)模）比那時(shí)越來越大，再做一次會(huì)更大，不能再做。”

標(biāo)本兼治，建立完善可持續(xù)地方債管理體系

地方債務(wù)尤其隱性債務(wù)問題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。應(yīng)該看到，長(zhǎng)期以來中國(guó)財(cái)政體制存在的一些缺陷，這在一定程度上使得部分地區(qū)將地方債視為地方財(cái)力的一部分。特別是，1994年及其后的分稅制改革，雖然在收入劃分、稅收制度以及預(yù)算管理等方面不斷得到改進(jìn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用，但是，政府職能定位、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任等方面的體制缺陷，限制了這些改革的有效性。

十八大以來，中央針對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分中存在的不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，不斷深化改革，以求厘清各自的事權(quán)與支出責(zé)任，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，從根本上激發(fā)社會(huì)、市場(chǎng)等機(jī)制內(nèi)生發(fā)展能力。

但是，從目前面臨的問題看，地方債無疑已經(jīng)成為最大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)敞口，盡管中央嚴(yán)格要求“開前門，堵后門”，地方隱性債務(wù)依然是拖累財(cái)政體制健康運(yùn)行的頑疾。化解地方隱性債務(wù)，必須要標(biāo)本兼治，才能在化債的同時(shí)如何確保地方不再新增地方隱性債務(wù)。我建議：

一是，建立透明的債務(wù)信息公開機(jī)制。要化解地方隱性債務(wù)，首先需要建立透明的債務(wù)信息公開機(jī)制，厘清政府債務(wù)的各種法律關(guān)系。地方政府應(yīng)當(dāng)全面公布債務(wù)規(guī)模、債務(wù)用途、還款計(jì)劃等相關(guān)信息，確保市場(chǎng)和公眾了解債務(wù)狀況。透明公開的信息有助于引導(dǎo)投資者理性投資，減少市場(chǎng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，從真正市場(chǎng)意義上降低融資成本，而不是以政府信用作為代價(jià)。

二是，完善地方政府債務(wù)問責(zé)機(jī)制。在處理化解存量過程中，需要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，為未來消除不合理增量提供嚴(yán)格的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。要完善問責(zé)制度，地方政府以及官員應(yīng)嚴(yán)格按照中央政策規(guī)定和法律法規(guī)發(fā)行債務(wù)，不得變相舉債。同時(shí)，要嚴(yán)格問責(zé)，比如，建立健全債務(wù)發(fā)行前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審核機(jī)制，確保債務(wù)用于切實(shí)需要的項(xiàng)目，而非用于不必要的開支，紀(jì)檢和審計(jì)部門應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行定期審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，追究責(zé)任。

三是，優(yōu)化地方政府財(cái)政體制。在進(jìn)一步完善中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，形成穩(wěn)定的地方稅體系，避免地方政府對(duì)土地收入的過度依賴。同時(shí)，提高財(cái)政自給能力，降低對(duì)轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)融資的依賴程度。

四是，推動(dòng)地方政府資產(chǎn)管理與監(jiān)督。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅處理流動(dòng)性問題，還需要明確債務(wù)與相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)之間的關(guān)系，從趨勢(shì)性上防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)當(dāng)建立健全資產(chǎn)管理與監(jiān)督制度，充分利用政府資產(chǎn)，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，降低負(fù)債率。將不必要的資產(chǎn)剝離出來，轉(zhuǎn)讓或出售，用于償還債務(wù)或進(jìn)行其他有效投資。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)公司的監(jiān)督，防止其違規(guī)舉債，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)的增加，提高地方債務(wù)的可持續(xù)性。

標(biāo)本兼治，建立完善可持續(xù)地方債管理體系才能從根本上解決地方債務(wù)問題，在有效化解地方隱性債務(wù)的同時(shí)，確保地方不再新增隱性債務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)固的財(cái)政支撐。