海洋漁業資源可持續捕撈法律制度研究

吳京原　裴兆斌

摘要：中國是海洋大國，擁有廣闊的水域和豐富的海洋資源，海洋生物的高度開采和利用極大程度上滿足了人們日常生活對漁產品的需求，改善了居民膳食結構的同時對保障中國食品安全做出了積極貢獻。文章介紹了中國海洋漁業資源可持續捕撈的概況和海洋捕撈法律制度的現狀，分析了海洋捕撈法律制度存在的問題，提出了完善海洋捕撈法律制度的建議。

關鍵詞：可持續捕撈；法律制度；漁業資源

中圖分類號：D92；F326.4文獻標志碼：A

在全國政協十三屆五次會議中，習近平總書記提出要樹立大食物觀，向江河湖海要食物的重要指示。中國是海洋大國，擁有廣闊的水域和豐富的海洋資源，海洋生物的開發和利用很大程度上滿足了人們日常生活對水產品的需求，改善了居民膳食結構的同時對保障中國食品安全做出了積極貢獻。而可持續發展戰略包括生態、經濟、社會的持續發展，旨在強調既要著眼前利益，更要立足長遠發展，在加快漁業經濟發展的同時也要強調人與自然和諧共生。《中華人民共和國漁業法》2013年進行第四次修正，分別對養殖業、捕撈業、漁業資源及相應的法律責任進行了明確規定。隨著科學技術突飛猛進的發展，人類獲取漁業資源的方式多樣，針對漁業資源可持續捕撈的研究的相關法律規制也應不斷進行完善，以期實現對漁業資源的最大化保護。

1 海洋漁業資源可持續捕撈的概況

1.1 海洋漁業捕撈的定義

根據2022年農業農村部修訂的《漁業捕撈許可管理規定》第55條的解釋，漁業捕撈活動是指“捕撈或準備捕撈水生生物資源的行為，以及為這種行為提供支持和服務的各種活動。在尚未管理的灘涂或水域手工零星采集水產品的除外。”漁業捕撈是海洋捕撈活動的一種形式，因此海洋捕撈可以定義為利用特定工具進行水生生物捕撈的活動。在中國海洋捕撈主要作業方式為用網具進行捕撈，目前漁船數量及產量最大的是拖網、流刺網和張網。由于海洋捕撈工具的法定性特征，國家為更好的利用網具的捕撈功能并高效執行網具使用標準，任何捕撈行為的從事者都必須嚴格執行這些標準。

海洋捕撈主要對象為具有經濟價值的水生生物類，因此其捕撈資源具有多樣性及穩定性特征。中國海洋面積遼闊，海洋生物資源豐富，據統計海洋生物數量已多達2000多種。同時由于不同海域水域情況復雜且不同地區氣候多變，致使中國不同海域可捕撈資源呈現多樣性。與此同時，捕撈海洋生物所帶來的經濟效益可觀，大規模捕撈致使海洋環境具有良好的自我恢復能力以保證海洋環境的穩定，因此海洋捕撈強度若控制在合理范圍內便可實現海洋資源利用效益最大化。近年來，中國近海捕撈強度較大，已達到可持續發展漁業所能承受的水平之上，長此以往必將對海洋資源造成不可逆轉的損害，這一現實狀況決定了必須加強對捕撈工具規格及捕撈強度的嚴格控制并對違法捕撈行為予以法律規制。

1.2 可持續發展理念的提出

《呂氏春秋》有云：“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得？而明年無獸。”四季更迭，有效資源的合理開采利用以及實現資源循環可持續發展依然是當今社會研究的重中之重。可持續發展的定義，是世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》中提出的：“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展”（WECD，1987[1]）。這一概念在1989年聯合國環境規劃署（UNEP）第15屆理事會通過的《關于可持續發展的聲明》中得到接受和認同。1994年中國政府在《中國21世紀議程》中提出了可持續發展戰略，并在第八屆全國人民代表大會第四次全體會議中通過的《中華人民共和國經濟和社會發展“九五”實施計劃和2010年遠景目標綱要》明確了將可持續發展的戰略作為中國重要指導方針。“綠水青山就是金山銀山”，經濟增長不可避免的對環境帶來影響，空氣污染、植被破壞、水資源污染等一系列環境問題依然要和經濟發展進行權衡。中國海洋資源豐富，漁業礦業資源已為經濟發展做出了巨大貢獻。但在實現經濟快速增長的同時，卻忽視了人與自然和諧的多元價值。《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》的制定都是以實現經濟和社會的可持續發展為目的，對環境保護各個方面進行規制。同時，環境法的制定可以有效規范破壞環境的行為，使得可持續發展理念在保護環境的各個領域得到充分發揮，深入貫徹可持續發展理念在生態環境中的應用，使得對環境資源的索取逐步邁向環保的方向，有利于保障當代人和后代人、全人類的利益[2]。

1.3 海洋漁業資源的可持續捕撈研究

漁業經濟學家提出了可持續產量的概念：“漁業資源的可持續利用就是合理利用漁業資源，并使可持續產量最大化，其實質是實現漁業資源、水域環境與社會經濟發展之間的和諧與平衡。[3]”可持續產量概念在漁業管理中的應用凸顯在給定環境下可提取魚類數量條件，在生產力逐漸提高的情況下，自然資本或原始種群必然隨著提取而減少，可持續產量定義為在給定環境下可提取的魚類數量條件，在不減少魚類種群基礎的情況下提取的魚類數量。合理利用海洋資源，實現漁產品的可持續捕撈，在實現經濟利益最大化的同時，保證海洋資源的合理利用及生態系統的平衡。現階段，實現海洋資源的可持續利用，從而實現漁業資源的最大化收益，為中國經濟的飛速發展做出巨大貢獻。另外，海洋資源可持續捕撈的實現應順應其具體的法律規制。例如嚴格控制漁具網具的使用和生產規格，確保達到漁業資源的可持續捕獲量。作為世界上海洋捕撈量最大的國家，由于近年來中國近海漁業資源數量呈現衰退趨勢，為實現海洋漁業資源的可持續發展，近年來對漁業捕撈行為進行嚴格控制，保持著捕撈量持續下降的趨勢，從2015年的1533.98萬t下降至2021年的1176.11萬t。為日后實現捕撈強度和資源可捕量相匹配，保證海洋資源的可持續利用，彰顯我國保護海洋生態環境和發展可持續漁業的決心，預計未來幾年中國的海洋捕撈量還將進一步下降。

2 中國海洋捕撈法律制度的現狀

憲法作為國家的根本大法，目前中國憲法并沒有明確關于海洋捕撈的法律條文，漁業資源作為自然資源中的重要部分，憲法第九條對自然資源作出了明確規定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。”禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源[4]。憲法第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”2019年，海洋清理新的研究結果和漁網在塑料垃圾中占很大比例的發現結合在一起表明，捕魚活動是北太平洋垃圾帶中塑料的主要來源。由此可見，海洋垃圾污染已成為近年來的熱點研究問題，而該法條對海洋捕撈不當帶來的海洋環境污染問題提出了指導性的意義。

《中華人民共和國刑法》分則第六章的第三百四十條非法捕撈水產品罪：“違反保護水產資源法規，在禁漁區、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產品，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金[5]。該罪名對違法捕撈所適用的刑罰進行了明確規定。該法條依托國家對水產資源的管理保護制度的背景下，對禁漁區、禁漁期或者使用禁用的工具和方法捕撈水產品，情節嚴重的行為進行法律規制。新刑法將本罪從過去的破壞社會主義經濟秩序罪歸類為妨害社會管理秩序罪，表明近年來非法捕撈水產品的行為在對生物資源造成嚴重經濟損害的同時更是對漁政管理制度的威脅，因此該罪的設立對海洋漁業資源的非法捕撈行為的規制進行了明確規定。

《中華人民共和國環境保護法》是中國的環境保護的基本法，是中國環境保護的基本準則之一。總則第二條規定了海洋是環境組成的一部分，海洋污染所造成的危害受環境保護法所調整。第三章第三十四條：“國務院和沿海地方各級人民政府應當加強對海洋環境的保護。向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進行海岸工程和海洋工程建設，應當符合法律法規規定和有關標準，防止和減少對海洋環境的污染損害。”應避免針對海洋資源的開采而對海洋環境造成破壞，政府應加大力度對排放海洋垃圾及海洋工程的建設進行有效管理。最大限度減少對海洋環境的污染。盡管環境保護法對海洋捕撈還沒有專門規定，但足以看出對海洋環境的保護[6]。

3 中國海洋捕撈法律制度存在的問題

3.1 捕撈不當行為的監管制度不健全

現階段中國對于海洋捕撈行為的監管機構是漁政部門，《中華人民共和國漁業法》賦予漁業行政主管部門各項具體漁業管理權力其中包括審批、許可、檢查等各個環節，使得漁業執法由過去的無法可依逐步邁入依法執政的軌道。但是在具體操作中，執法環節依然存在無法可依、職責不明確、執法力度較低等問題。中國的漁業法規重實體，輕程序的現象嚴重，在實際執法過程中法條規定出現原則性強可操作性不強的問題，各省市的地方性法規繁雜且定義不清，使得漁政執法缺乏良好的法律依據。且由于法條過于僵化，處罰程度因人而異現象屢見不鮮，具體執法往往難以公正。

3.2 執行存在困難，缺乏科學依據

現行《中華人民共和國漁業法》中關于捕撈漁具漁法的規定過于簡單，內容不具體，缺乏相應的配套措施和實施細則致使實際執法過程中標準模糊不清。且農業部制定的標準體系從實施以來未進行修正和補充，其中很多規定都已經與現行的捕撈現狀不相適應，標準內容的脫節反映出漁具標準的滯后。其次，漁具最小網目的標準主要是有主管部門和地方人民政府主管部門規定，導致同一物種的最小網目標準不一，出現地區差異。三是《中華人民共和國漁業法》規定的最小網目尺寸、可捕標準未能得到有效執行。

3.3 海洋捕撈法律責任制度的缺失

由于中國并沒有對海洋捕撈進行具體的法律規定，法律法規制定的不完備導致在執法過程中執法人員自由裁量性過大，因此可能出現罰款數額差別較大，存在處罰不公正的情況。另一方面，法律責任的缺失無法保障政府部門的執法力度，使得有些處罰行為不能起到相應的警示作用，實現法律保障的力度較弱。

4 中國海洋捕撈法律制度的完善

4.1 加強完善我國海洋捕撈專門性立法

要保障海洋捕撈行為的有效實施，與相關立法規制必不可分，目前中國沒有具體針對海洋捕撈的法律規制，在發生具體執法環節時沒有法律可依據，使得執法結果差強人意。立法的空白不僅說明中國海洋漁業立法的薄弱，更說明立法主體對海洋資源可持續捕撈發展缺乏重視，長此以往對我國海洋資源的保護制度不健全，勢必對中國海洋漁業發展造成不利影響。二是進行專門的立法符合中國現階段海洋捕撈的現狀，有利于海洋捕撈行為的外圍立法保持銜接和一致。同時，根據海洋捕撈行為特性，如對漁船、漁具和漁法及捕撈行為的規范，分別設專章加以規定，立法的重心在于漁業資源的持續發展，以此來完善中國海洋捕撈法律制度體系，這也是與中國海洋捕撈現狀和海洋漁業法制建設大背景相適應的。

4.2 規范法律責任制度

在實現我國海洋資源可持續發展過程中，明確法律責任主體，規范法律責任制度至關重要。若漁民、相關企業以及行政執法人員的行為對海洋資源造成實質性損害并違反了國家相關法律規定，為達到懲罰或警告目的，應承擔相應的法律責任。建立對相關主體的懲罰制度是引導海洋開發者和管理者促進海洋漁業可持續發展的必經之路。有權必有責，漁民及相關漁產品企業在利用海洋漁業資源收獲利益的同時也應嚴格遵守相關法律，不可為了經濟利益的最大化造成海洋環境的破壞。而行政執法人員也應規范自身行為，合理執法有法可依，避免造成濫用職權等行為出現。隨著社會的發展，相關法律制度也應及時進行靈活調整。例如，在漁民收獲頗豐及企業發展壯大的情況下，低額度的罰金數額已無法對其產生懲罰作用，須提高罰金比例或采取吊銷營業執照或行政強制拘留等更加嚴厲的手段加以規制[7]。最后，也在《中華人民共和國海洋環境保護法》中也應進一步明確破壞海洋漁業資源的法律行為的相應的法律責任，對破壞海洋漁業資源的行為進行預防和打擊。

4.3 完善海洋捕撈的執行與監管體制

良好的海洋捕撈秩序是通過嚴格的執法實現的，而法律的執行是建立在完善的行政管理體制之上的。針對目前中國海洋捕撈的相關法律規定和監管部門的職權分散的現狀，中國的違法海洋捕撈問題的規制需建立良好的行政管理體制，明確相關部門的監管范圍和職權，迅速、準確的落實執法任務。

中國目前的海洋捕撈的行政管理由漁業行政主管部門、環保行政主管部門、海事行政主管部門等相關部門進行多頭管理。由于海洋捕撈行為的特殊性，需要進行管理的事項非常多，海洋捕撈工具、行為、造成的污染活動是通過不同管理部門進行管理，理順漁業捕撈執法的管理體制，明確各部門的監管職責的同時，還應當注意執法機構和隊伍的建立和健全，促使海洋捕撈的執法制度能夠貫徹和執行。

海洋資源作為中國自然資源的重要組成部分，在實現人們的飲食需求的同時促進了經濟的發展，提供了更多的漁業從業崗位。若要長久維持海洋資源對人們生活水平提升、經濟發展和社會福利方面的貢獻，就必須進行規范化管理。現階段海洋資源的過度捕撈對環境產生的直接影響，以及水資源污染、海洋科技的重大進步，已經導致諸多海洋資源處于不可持續的狀態。中國政府在積極推進漁業法制建設的同時，拿出切實可行的辦法有效的規制海洋捕撈行為，維持漁業可持續發展。當然，海洋捕撈的規制是一項復雜和系統的工程，受到環境因素、技術條件、科技水平、法律和政策的制約，然而法律在海洋捕撈規制中起著至關重要的作用。建設一個制度完善的海洋捕撈法律制度體系，是維護漁業資源的可持續利用的必要前提。

參考文獻：

[1]世界環境與發展委員會編著、國家環境局外事辦譯.我們共同的未來[M].北京：世界知識出版社，1989.

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[3]孫林，楊德權，肖洪鈞等.海洋漁業捕撈優化模型及其可持續發展策略研究[J].漁業經濟研究，2009，No.124（01）：12-17.

[4]章明明.我國海洋油污生態損害賠償范圍法律問題研究[D].海南大學，2020.

[5]劉啟正.環境污染評價標準引入環境犯罪刑罰的探討[J].環保科技，2009，15（02）：5-9+13.

[6]蔡先鳳，劉娜.論海洋生態損害國家索賠主體資格[J].寧波大學學報（人文科學版），2014，27（06）：112-119.

[7]曾橋. 海洋漁業資源可持續發展法律制度研究[D].廣西師范大學，2019.

Research on legal system of sustainable fishing of marine fishery resources

WU Jingyuan， PEI Zhaobin

（College of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：China is a large marine country with vast waters and abundant marine resources. The high level of exploitation and utilization of marine organisms has greatly met the demand for fishery products in people's daily lives， improved the dietary structure of residents and made positive contributions to ensuring food safety in China. The article introduces the overview of sustainable fishing of China's marine fishery resources and the current situation of the legal system of marine fishing， analyzes the problems of the legal system of marine fishing， and puts forward suggestions for improving the legal system of marine fishing.

Keywords：sustainable fishing; legal system; fishery resources

基金項目：遼寧省教育廳2022年度高等學校基本科研項目“遼寧省涉漁‘三無船舶整治及法律適用問題研究”（LJKZR20220092）；2022年度遼寧省研究生教育教學改革研究項目“多學科交叉法學碩士研究生培養體系研究與實踐”（LNYJG2022288）。

作者簡介：吳京原（1996- ），女，大連海洋大學海洋法律與人文學院碩士研究生。研究方向：刑法、海洋法。電子郵箱：961950842@qq.com。

通訊作者：裴兆斌（1968- ），男，大連海洋大學海洋法律與人文學院教授。研究方向：行政法學、國際法學、刑事法學等。電子郵箱：pzb@dlou.edu.cn。