國家治理現代化視域下我國養老數字化政策量化研究

翟運開 陳亞軍 宋欣 趙棟祥

摘 要： ［目的／ 意義］ 在國家治理現代化視域下， 養老數字化發展推動著老齡社會治理現代化進程， 本研究對我國養老數字化相關政策文本量化分析， 探討現有政策的側重點和不足， 為未來養老數字化政策的制定和優化提供參考。［方法／ 過程］ 以政策文本計量為視角， 從政策工具、政策執行主體和政策目標３ 個維度構建分析框架， 運用政策文獻計量分析方法、內容分析法和灰色關聯度分析法， 對我國２０１３ 年１ 月—２０２２ 年３ 月間國家層面的５９ 份養老政策文本中數字化相關條目進行量化分析。［結果／ 結論］ 我國養老數字化政策文本存在政策工具使用結構失衡、部分政策工具與政策執行主體和政策目標協同性不強等不足， 未來可以從優化政策工具使用結構、建立多主體協同機制、強化政策執行主體和政策目標與政策工具的協同性等方面進行完善。

關鍵詞： 老齡社會治理； 養老數字化； 政策工具； 政策文本； 政策量化； 內容分析

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０８．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２３） ０８－０１２５－１４

近年來， 我國老年人口數量逐年上升， 老齡化日趨嚴重［１］ 。老年型人口年齡結構變化帶來的老齡社會， 作為國家治理的一個重要社會場域， 伴隨國家治理現代化進程， 在其治理現代化進程中， 需要運用現代化的政策滿足老年人多元化的需求［２］ 。自２０１２ 年國家老齡辦提出“智能化養老” 理念， 各級政府相繼出臺一系列政策支持和引領養老數字化的實踐探索， “互聯網＋” 養老、智慧養老、智能化養老、適老化等快速推進。養老事業和養老產業在數字化發展過程中呈現出多領域、多主體、多維度的特征， 并且數字化技術使用不充分， 服務供給精準性嚴重不足［３］ ； 推動其發展的養老數字化政策體現出內容豐富、范圍廣、部門多、執行主體多、協同關系復雜等特點。政策的執行是政策主體行為、調控目標選擇與政策工具運用三者協調統一的過程［４］ ， 國家治理現代化視域下， 老齡社會治理的智能化、協同化和精準化要求更高， 這就需要提高政策執行過程協同性和服務供給精準性。

近年來， 學術界對養老政策進行了多視角的研究， 主要集中在以下３ 個方面： 一是運用政策計量分析方法對養老政策量化研究， 聚焦于分析其發展與演變歷程［５－６］ ； 二是運用內容分析法或結合社會網絡分析法和ＰＭＣ 指數評價模型， 從政策工具、政策目標、政策效力等維度對政策文本內容做系統的定量研究［７－１２］ ； 三是圍繞養老政策進行的實證研究，傾向于服務需求與政策供給的匹配、政策執行的影響因素和政策的參與意愿等議題［１３－１５］ ； 已有研究驗證了當前的政策分析方法適用于養老政策， 但未關注政策執行過程的主體角色， 政策執行主體直接參與政策工具的實施， 深刻影響政策目標的實現［１６］ 。綜上所述， 本研究從政策工具、政策執行主體、政策目標３ 個維度對我國２０１３ 年１ 月—２０２２ 年３ 月國家層面發布的養老數字化政策文本梳理并進行量化分析， 旨在了解養老數字化政策工具的使用情況及其與政策執行主體、政策目標之間的協同程度，并基于此提出相關政策建議， 為未來優化養老資源配置、推動養老事業和養老產業有序發展、積極有效應對人口老齡化、提升老齡社會治理現代化水平提供理論基礎， 具有理論價值和現實意義。

１ 研究設計

１ １ 數據獲取

在政策文本選取的過程中， 將研究范圍限于國家層面的政策文本， 遵循公開與權威的原則， 本研究的政策文本源于國務院及其部門網站的政策文件庫。以養老、老年、老齡等關鍵詞進行檢索， 并通過回溯、關聯檢索等方法擴大樣本搜索范圍， 之后篩選出與養老數字化相關的政策文本。經過梳理和篩選， 共收集到５９ 份與養老數字化相關的政策文本， 如表１ 所示， 從中篩選出２２２ 條相關條目， 拆解出４２９ 個分析單元對其進行編碼研究。

１ ２ 研究方法

政策文獻計量分析方法和內容分析法支持大量政策文本分析［１７］ ， 利用這兩種方法分析政策文本，有助于揭示政策內外部特征及其之間的關系［１８］ 。借鑒已有研究， 通過灰色關聯度模型測算協同耦合關系［１９］ ， 本研究采用灰色關聯度對政策工具與政策執行主體和政策目標之間的協同程度進行量化分析。政策文獻計量是一種量化分析政策文獻結構屬性的研究方法， 將文獻計量法學、社會學、數學、統計學等學科方法引入到政策分析中， 以揭示政策主題、目標與影響， 政策主體的合作模式， 以及政策體系的結構與演進［２０］ 。

內容分析法是一種運用客觀方法系統識別文本特征， 對文本數據資料進行定量解析的方法［２１］ 。作為一種以定量分析為基礎的科學研究方法， 內容分析法通過對質化文本內容所包含的信息進行規范性的分類編碼和數理統計， 在很大程度上能夠避免傳統定性研究存在的一些缺點與不足， 還有利于提升研究結果的科學性、嚴謹性與可信度［２２］ 。

灰色關聯度分析是通過對實際問題中的各個方案的實際效果評價與理想方案評價進行比較， 從而確定關聯度大小， 獲得優先性排序［２３］ ， 也被用于判斷系統中兩個因素之間的關聯程度［２４］ 。本研究在養老數字化政策文本編碼統計的基礎上， 對政策工具與政策執行主體和政策目標進行關聯度分析，獲得它們之間的協同情況； 灰色關聯度的計算是將每行的和作為參考序列， 利用ＳＰＳＳＡＵ 對數據無量綱化處理并計算。灰色關聯度計算的主要步驟包括：

第一步， 確定參考序列和比較序列。

第二步， 數據無量綱化處理。

第三步， 用式（１） 計算關聯系數， δ０ｉ （ｋ）表示ｘ０（ｋ）與ｘｉ（ｋ）的關聯系數。

其中， ｘ０（ｋ）為參考序列， ｘｉ （ｋ）為比較序列；

Δ０ｉ（ｋ）＝ ｘ０（ｋ） －ｘｉ （ｋ） ， 表示兩個差序列絕對值；

ｍｉｎｉ ｍｉｎｋ ｘ０ （ｋ） －ｘｉ （ｋ） 是兩個層次的最小差值，

ｍａｘｉ ｍａｘｋ ｘ０（ｋ）－ｘｉ （ｋ） 是兩個層次的最大差值； θ是分辨系數， θ∈［０，１］， 通常取０ ５， 本研究同樣取０ ５。

第四步， 用式（２） 計算比較數列相對參考數列的關聯度。

參考熊友平對灰色關聯度結果σ０ｉ 的分析， 定義當０＜σ０ｉ ＜０ ５ 時， 灰色關聯度較弱， 即協同性較差； 當０ ５≤σ０ｉ ＜０ ７ 時， 灰色關聯度適中， 即協同性適中； 當０ ７≤σ０ｉ ＜０ ９ 時， 灰色關聯度較強，即協同性較強； 當０ ９≤σ０ｉ ＜１ 時， 灰色關聯度非常強， 即協同性非常強［２５］ 。

１ ３ 研究思路

本研究將我國養老數字化相關政策文本作為研究對象， 研究思路如下： 首先， 采集并篩選與養老數字化相關的政策文本。然后， 從政策工具、政策執行主體和政策目標３ 個維度， 構建政策文本分析框架， 并運用內容分析法對政策文本進行編碼。第三， 對政策文本進行計量分析， 主要包括： ①通過政策文獻計量分析方法對政策文件的外部特征進行分析； ②從３ 個維度對政策內容編碼數據統計分析； ③通過灰色關聯度計算政策工具與政策執行主體和政策目標的協同程度。最后， 根據分析結果得出結論， 提出政策建議。研究流程如圖１ 所示。

２ 我國養老數字化政策三維分析框架構建

養老數字化政策具有公共政策的政府制定和啟動， 為公眾解釋和推動、解決社會問題等特征， 因此也具有公共政策通過政策工具執行而達到政策目標的過程性。在這一過程中， 政策執行主體的一項重要任務是選擇、組合和協同政策工具， 并借助政策工具協同實現政策工具的有效執行， 進而實現政策目標［２６］ 。通過政策工具分析政策文本， 可以加深各方主體對政策內容本身的理解［２７］ 。因此， 本研究以政策工具為基點， 構建涵蓋政策工具、政策執行主體和政策目標的三維分析框架， 如圖２ 所示，對我國養老數字化政策文本進行量化研究。

２ １ 政策工具維度

政策工具是政策制定者為達到政策目標、解決政策問題所采用的手段、途徑與機制［２８］ 。國內外諸多學者采用不同標準將政策工具進行分類， 目前， 學術界認可度高且使用較多的是由Ｒｏｔｈｗｅｌｌ Ｒ和Ｚｅｇｖｅｌｄ Ｗ 共同提出的政策工具分類方法， 強調了政府的環境型作用， 減弱了強制性作用， 將政策工具分為供給型、環境型和需求型３ 類［２９－３０］ 。本研究的對象是國家層面的養老數字化政策文本， 內容具有一定的宏觀性和社會性， 政府的強制性有所弱化， 與Ｒｏｔｈｗｅｌｌ Ｒ 和Ｚｅｇｖｅｌｄ Ｗ 的理念相似， 因此借鑒其政策工具分類方法進行研究。

基于政策工具的相關理論基礎， 借鑒已有的研究成果， 結合養老數字化政策的特點， 本研究最終確定的養老數字化政策工具分類及其內涵， 如表２所示。

２ ２ 政策執行主體維度

政策執行主體是實施多元政策工具的直接參與者， 深刻影響政策目標實現和政策結果成敗［１６］ 。行動者網絡理論認為， 凡是參與到實踐過程中的所有因素都是行動者， 不同的行動者在利益取向和行為方式等方面是不同的［３５］ ， 基于該理論將養老數字化政策執行主體分為７ 類： 部署和落實養老數字化相關政策的各級政府部門（編碼： ＥＳ１）； 具有法人資格， 從事養老數字化相關活動的企業（編碼： ＥＳ２）；能為老年人提供服務且具有相關資質的各類養老服務機構（編碼： ＥＳ３）； 從事養老相關培訓和研究的教育科研院所（編碼： ＥＳ４）； 具有醫療機構執業許可的各類醫療機構（編碼： ＥＳ５）； 有養老需求的家庭（編碼： ＥＳ６）； 為老年人提供服務的志愿者團體、老齡協會、慈善機構等其他社會組織（編碼： ＥＳ７）。

２ ３ 政策目標維度

政策目標是政策執行力圖達到的效果、目的與價值［３６］ 。結合“十四五” 健康老齡化規劃等１１ 份政策文本中政策目標相關內容， 將養老數字化政策目標分為６ 個部分： 養老服務體系健全（編碼： Ｏ１），是指以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全； 技術和產品研發（編碼： Ｏ２）， 是指支持養老數字化發展的關鍵技術和產品的研發、創新及應用； 產品及服務推廣（編碼： Ｏ３）， 主要目的是讓更多老年人了解并享受養老數字化產品和服務； 社會環境適老宜居（編碼： Ｏ４）， 是指老年人在運用智能技術方面遇到的困難得到有效解決， 廣大老年人更好地適應并融入智慧社會； 養老支撐體系完善（編碼： Ｏ５）， 是指支撐養老服務體系的資源供給不斷增加、配置更加合理、人才隊伍更加壯大、科技支撐能力增強； 保障制度完備（編碼： Ｏ６）， 是指有利于政府和市場作用充分發揮的保障制度體系更加完備。

３ 我國養老數字化政策文本計量分析

３ １ 政策外部特征分析

對我國養老數字化政策文本的時間分布、出臺部門分布和多部門聯合發文情況等外部特征進行統計， 結果如圖３ 所示。５９ 份政策文本由３６ 個部門出臺， 兩個及兩個以上部門聯合發文數量為３４ 份，且呈曲線上升趨勢； 國家衛生健康委員會和民政部出臺政策文件最多， 分別為２９ 份和２８ 份。２０１９年之前政策年發文量較低， 可能與養老數字化處于探索發展期相關； ２０１９ 年至今進入了深度推廣期，發文數量明顯增多， 部門聯合發文數量顯著增加。政策的發文數量和發文部門的變化說明， 養老數字化政策涉及部門協同關系復雜， 這會帶來政策工具多樣化、執行主體多元化、政策目標多維化等發展趨勢， 同時也會帶來它們之間的適配協調問題。

３ ２ 政策文本內容編碼

對養老數字化政策文本的內容分析是采用人工編碼方式進行的。首先， 將５９ 篇政策文本中與數字化相關的政策條目摘取出來； 然后， 根據已建立的三維分析框架， 對相關政策條目中的文本分析單元， 分別從政策工具、政策執行主體和政策目標３個維度進行編碼， 部分編碼過程和結果示例如表３所示， 最終結果運用Ｅｘｃｅｌ ２０１９ 進行統計。

為了保證編碼結果的準確性和合理性， 本研究主要采取以下措施： ①多遍閱讀， 熟悉政策文本內容； ②多輪編碼， 保證編碼一致性， 具體操作是：在完成第一輪編碼后， 根據編碼中發現的問題對分析框架進行完善， 之后進行第二輪和第三輪編碼，不斷完善編碼結果， 在編碼過程中嚴格按照文本內容與要素緊密相關的原則， 將政策文本分析單元編碼至對應的政策工具、政策執行主體和政策目標中，遇到涵蓋多個政策工具的文本分析單元， 將其同時編入相對應的政策工具中； ③對編碼過程中不確定的部分進行標注， 與研究團隊成員討論確定； ④隨機驗證， 編碼完成后， 隨機抽取分析單元總數的１０％（４３ 條）進行驗證， 邀請課題組兩位成員進行獨立編碼， 編碼結果與原編碼的一致性分別為８６ ５８％和８３ ２３％， 編碼結果可信。需要說明的是， 編碼過程中所抽取的政策文本分析單元都體現了政策工具的信息， 可以在政策工具維度進行編碼， 但并非每個分析單元都能對應明確的政策執行主體和政策目標， 因此， 政策執行主體維度和政策目標維度的總頻數與政策工具維度的總頻數并不相等。

３ ３ 政策文本內容分析

３ ３ １ 總體狀況分析

根據政策文本量化統計結果， 針對不同的政策目標， 各政策執行主體的政策工具使用情況如圖４所示。我國養老數字化政策為實現不同政策目標，對政策執行主體和政策工具的選擇偏好有所差異，需求型政策工具使用較少。在養老服務體系健全這一目標的引領下， 養老服務機構和醫療機構被提及的頻率較高， 二者共同推進醫養結合發展， 但在此過程中， 家庭的作用未被重視， 并且現在及未來一段時期， 居家養老是養老服務體系中最重要的一環；為實現技術和產品研發目標， 各類企業聯合科研院所對養老所需的數字化技術和產品進行研發和創新，供給型政策工具和環境型政策工具發揮了推動作用， 但缺乏需求型政策工具的拉動力， 數字化產品和服務的供給精準性有待進一步提高； 產品及服務推廣目標主要面向用戶， 需求型政策工具發揮著重要作用， 教育科研院所可通過講座、培訓等活動，幫助用戶轉變養老觀念、提升數字技能， 進而推動數字化產品及服務的推廣， 其作用不應被忽視； 在推動社會環境適老宜居的過程中， 各執行主體主要通過供給型政策工具和環境型政策工具來推動該目標的實現， 其他社會組織起了重要作用， 在提供數字化服務中有其獨特的優勢， 應協同政策工具最大限度發揮其優勢， 為社會環境適老化發展提供有益補充； 在養老支撐體系完善目標實現的過程中， 供給型政策工具使用頻率非常高， 對推動養老數字化發展具有重要作用， 但隨著進一步發展， 需要關注多元化的養老需求， 發揮需求型政策工具的拉動作用； 保障制度完備目標目前未被重視， 只有少數執行主體參與， 未來， 科研院所和醫療機構均可參與進來， 共同完善養老數字化發展的保障制度。

３ ３ ２ 單維度分析

將政策工具、政策執行主體、政策目標３ 個維度的編碼數據分別進行統計， 分布如圖５ 所示。從政策工具維度來看， ３ 種政策工具的使用存在明顯的差異， 總體上存在結構性失衡情況， 環境型政策工具（４３ ９６％） 和供給型政策工具（４２ ７４％） 使用頻次較高； 需求型政策工具（１３ ３％）的使用存在較大的缺口。環境型政策工具內部結構呈現出兩極分化的狀態， 主要集中在策略性措施和目標規劃， 相關標準制定和法規管制較少， 這將為老齡社會治理帶來不利， 未來資源整合、數據共享也將受到影響。我國在養老數字化發展前期， 更傾向于直接供給和發展環境的建設， 較少關注需求層面， 對市場的調節力度有所欠缺。這樣注重數字技術和設備的供給， 而忽視老年群體和從業人員的需求， 容易擠壓數字弱勢群體的生存空間， 拉大數字鴻溝， 進而造成養老資源分配不均衡， 甚至閑置浪費。

從政策執行主體維度來看， 企業（３０ ７０％）、各級政府部門（２０ ００％）、各類養老服務機構（１７ ６７％）和醫療機構（１３ ９５％）占比較高， 而其他社會組織（７ ４４％）、教育科研院所（６ ５１％）和家庭（３ ７２％）三者涉及的政策較少， 均不到１０％。這充分體現了在政府主導下， 各類企業、養老服務機構和醫療機構共同為老年人提供數字化健康養老產品和服務。隨著養老數字化推進， 其他社會組織、教育科研院所和家庭等執行主體的優勢將逐漸凸顯， 與其他執行主體共同為老年人提供數字化產品和服務。

從政策目標維度來看， 技術和產品研發（２２ ５１％）、養老支撐體系完善（２１ ３５％） 占較大的份額， 均超過了２０％， 反映出目前我國在技術和產品研發及支撐體系建設方面投入了大量的政策支持， 助推養老數字化發展主體提質增效； 保障制度完備（９ ５１％）的政策文本較少， 說明目前相關標準和監管體系等保障制度存在缺口。

３ ３ ３ 政策工具—政策執行主體交叉分析

將政策工具和政策執行主體維度編碼數據進行統計， 基于統計結果計算灰色關聯度， 如表４ 所示。其中， 每一單元格中上面的數字是所在列（政策工具）與所在行（政策執行主體）交叉對應的頻數， 下面的數字是二者的關聯系數； 關聯度１、關聯度２和關聯度３ 分別表示供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具與各執行主體的關聯度； 平均關聯度則是３ 個關聯度的平均值， 表示各執行主體與政策工具的總體協同程度。從頻數統計看， 在１６ 個政策工具小類和７ 類政策執行主體組成的矩陣中， 有４０ 個值為０， 占３５ ７１％， 即政策執行主體覆蓋不夠全面。

根據灰色關聯度的強弱定義， 從表４ 可以看出，平均灰色關聯度在０ ７ ～０ ９ 之間， 即各政策執行主體與政策工具協同性較強。關聯度２ 和關聯度３均在０ ７～０ ９ 之間， 說明環境型和需求型政策工具與政策執行主體之間的協同性較強； 關聯度１ 在０ ６～０ ８ 之間， 兩者的協同性處于適中到較強的區間， 教育科研院所、家庭和其他社會組織等執行主體與供給型政策工具的協同性較低， 有待進一步加強。養老數字化發展初期， 供給型政策工具主要與企業、服務機構、醫療機構等協同完成養老數字化要素的供給， 教育科研院所、家庭、社會組織在我國老齡社會治理中發揮重要作用， 與供給型政策工具的協同作用不應被弱化。

３ ３ ４ 政策工具—政策目標交叉分析

將政策工具和政策目標維度編碼數據進行統計， 基于統計結果計算灰色關聯度， 如表５ 所示。

其中， 每一單元格中上面的數字是所在列（政策工具）與所在行（政策目標）交叉對應的頻數， 下面的數字是二者的關聯系數； 關聯度１、關聯度２ 和關聯度３ 分別表示供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具與各目標的關聯度； 平均關聯度則是３ 個關聯度的平均值， 表示每一政策目標與政策工具的總體協同程度。從頻數統計看， 目前我國養老數字化政策各類政策工具全面應用于各目標維度， 但部分政策工具的選擇與政策目標的設置也存在一定的缺失， 如政府購買本應服務于更多的政策目標， 以滿足不同發展階段特殊老年人群體的需求，但其僅服務于產品及服務推廣目標； 技術和產品研發目標缺乏人才支持和社會參與工具。

從表５ 可以看出， 平均灰色關聯度在０７５～０７６之間， 處于協同性較強范圍， 即各政策目標與政策工具協同性較強， 但整體低于政策執行主體與政策工具的協同性。關聯度１ 基本在０ ６ ～ ０ ７ 之間，關聯度２ 在０ ７～０ ８ 之間， 關聯度３ 在０ ８～０ ９之間， 三者呈上升趨勢， 說明供給型、環境型和需求型政策工具與政策目標之間的協同性依次增強；環境型和需求型政策工具與政策目標之間的協同性處于較強區間， 供給型政策工具與政策目標之間的協同性則在適中范圍， 有一定的加強空間。

４ 討論和建議

基于上述對我國養老數字化政策文本的量化分析結果， 得出以下結論： 第一， 政策工具使用結構失衡， 需求型政策工具使用不足， 供給型和環境型政策工具內部兩極分化； 第二， 政策執行主體多元化， 但部分執行主體與政策工具的協同性有待加強； 第三， 政策目標多維覆蓋， 不同目標對執行主體和政策工具選擇各有側重， 與供給型政策工具協同性相對較低。結合我國人口老齡化發展趨勢、老齡社會治理特征和國家治理能力現代化內涵， 本文提出以下政策文本優化建議：

４ １ 優化政策工具使用結構， 彌補需求型政策工具的使用不足

養老數字化的發展離不開產品及服務在機構、社區、家庭等場景的應用， 在深入推進養老數字化階段， 目前基礎設施等已相對完善， 老年人需求趨于多元化， 需要進一步通過需求拉動其高質量發展， 提高養老數字化供給對需求變化的適應性和靈活性。政府在制定政策擴大養老資源要素供給的同時， 要有效增加需求型政策工具的使用， 提高供給結構對需求變化的適應性。要從老年人角度出發，使服務供給從無差別向多樣化轉變， 用好數字化技術， 提供精準服務， 滿足個性化需求， 加大養老數字化政策的拉動力。

在彌補需求型政策工具使用不足的同時， 還需要根據養老需求的變化趨勢， 合理優化政策工具內部使用結構。當前， 我國養老數字化供給型和環境型政策工具內部均存在兩極分化的現象。未來， 隨著養老支撐體系完善、養老觀念轉變和老年群體數字素養提高， 應適當增加資金支持和人才支持， 加速養老數字化產品和服務的推廣應用進程。在環境型政策工具中， 適當增加法規管制、財政支持、標準規范和知識產權工具的使用， 規范養老數字化發展進程， 促進可持續發展。

４ ２ 多主體均衡協調發展， 強化與政策工具的協同程度

近年來， 隨著人民對美好生活需要的日益增長，養老需求也從生理需求、健康安全需求上升到更高層次的精神需求， 在養老資源有限的前提下， 通過數字化技術和產品連接多個場景， 協同多個主體參與， 推進養老資源共建共享， 或許能更好地滿足老年人多樣化的需求。在新時代新征程上， 更需要多主體均衡協調， 廣泛參與養老數字化發展。在政策制定中應關注各執行主體， 明確其職能， 并根據政策目標實現需要積極引入企業、教育科研院所、家庭、其他社會組織等政策執行主體參與到養老數字化發展。

同時， 針對各執行主體應均衡選擇政策工具，增強教育科研院所、家庭、其他社會組織等執行主體與供給型政策工具的協同性。不同的執行主體需要協同政策工具或其組合去完成相應的政策目標，在制定政策時， 應考慮政策工具的使用需要哪些政策執行主體， 繼續保持并優化多主體協同機制， 保證各執行主體與政策工具和政策目標的協同性， 進而提升政策的執行效果， 達成政策目標。

４ ３ 合理配置政策工具， 全面協同政策目標

對各類政策工具進行合理配置與應用， 能有效助推實現政策目標。政府部門在制定政策時， 應根據政策目標合理選擇政策工具， 注意考量不同的目標需與不同的政策工具協同合作， 加強供給型政策工具與政策目標之間的協同性。例如， 在養老服務體系健全這個目標下， 應適當增加應用資金支持、人才支持、法規管制、標準規范、政府購買、交流合作等政策工具的使用。

另外， 在制定政策時， 還應全面考慮政策工具所配套的政策目標如何實現， 發揮好政策目標的引領作用， 合理組合政策工具， 形成政策合力， 通過政策工具組合應用， 進一步提升與政策目標的協同性， 提升政策工具科學性、可行性和政策目標的可達性。

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（責任編輯： 陳 媛）