鄉(xiāng)村治理的實踐與思考*
——以自貢市建設鎮(zhèn)為例

張冠玉 ，王壽峰 ，羅 洎

（四川輕化工大學，四川 自貢 643000）

0 引言

黨的十九大報告對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。其中，“治理有效”作為推動鄉(xiāng)村振興的保障性要素，在諸多因素之中發(fā)揮著舉足輕重的作用。2022年中央一號文件進一步指出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。

關于“制度”的研究，按照道格拉斯·諾斯的定義，制度可以分為正式制度與非正式制度。正式制度是具有規(guī)范性和強制性的一系列規(guī)則，表現(xiàn)形式通常包括法律法規(guī)、規(guī)章政策和合約等。而非正式制度產生于社會發(fā)展和人際交往的代代相傳過程中，雖然不屬于正式約束，但在農村治理過程中表現(xiàn)出強大的生命力，表現(xiàn)形式有地緣親緣、宗族觀念、人情倫理、風俗習慣等[1]。因此可以這樣理解，非正式制度是對正式制度的補充和延伸，兩者共同約束人的行為并維護社會秩序。

新中國成立以來，農村基層政權設置變更不斷推動鄉(xiāng)村社會治理體系的變革、更新，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)村政權并存制、鄉(xiāng)政權制、人民公社制、鄉(xiāng)政村治等階段。1983年以來，廣大農村實行村民自治制度，村委會成為基層群眾自治組織，廣大農民享有相當?shù)淖灾螜嗬?，這一制度作為鄉(xiāng)村治理的正式制度沿用至今，極大地激發(fā)了廣大農民的政治參與熱情和生產積極性，推動了鄉(xiāng)村社會的快速發(fā)展。然而，隨著國家政策的不斷調整和鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化，正式的村民自治制度也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，這時，各地因地制宜探索既能符合正式制度的治理精神又能解決本地區(qū)實際問題的非正式制度并將其運用于鄉(xiāng)村治理，顯得極為迫切和關鍵[2]?；诖?，課題組通過對貢井區(qū)建設鎮(zhèn)“院落自治”模式進行分析、歸納，探究非正式制度對鄉(xiāng)村治理的影響，為推動鄉(xiāng)村治理多元化、現(xiàn)代化提供現(xiàn)實參考。

1 自貢市建設鎮(zhèn)“院落自治”模式的探索

1.1 建設鎮(zhèn)“院落自治”模式

1.1.1“院落自治”模式的產生背景

2018年2月，自貢市貢井區(qū)正式啟動了精簡行政村規(guī)模行動，對轄區(qū)內部分村進行合并，削減了超過三分之一數(shù)量的行政村。緊接著，村民小組的合并陸續(xù)展開，在此過程中，貢井區(qū)建設鎮(zhèn)的行政村數(shù)量由原來的21個村減少為13個村，村民小組的數(shù)量由196個減至131個。隨著村組總量的減少，每個村組的管轄范圍及輻射人口相應擴大，特別是合并村組后尚有一定時間的融合、磨合期，村級黨支部和委員會面對千頭萬緒的基層工作常常忙不過來，鄉(xiāng)村治理難度進一步加大，原有的治理模式已經(jīng)不能覆蓋鄉(xiāng)村事務的方方面面。因此，尋求新的治理模式顯得十分迫切。2021年初，建設鎮(zhèn)基于轄區(qū)內村民的地域分布、居住特點、行為習慣等特點，推出了“院落自治”模式。

1.1.2“院落自治”模式的運行機制

“院落自治”模式以地域分布和鄉(xiāng)情宗源為紐帶。2021年初，建設鎮(zhèn)在麻柳村、大田村開展試點，探索以地域分布和鄉(xiāng)情宗源為紐帶，按照“自然村院落”“同心圓院落”和“聚居點院落”三種形式將村民散居點或整組劃分為若干個院落，每個院落分別作為一個獨立的治理單元并設有“院落長”。“院落長”由村民自行組織推選產生，擔任“院落長”應具備的基本條件：群眾基礎良好，有一定的組織力和號召力，熟悉本院落住戶情況?！霸郝溟L”的職責為協(xié)助村兩委開展村級事務管理工作，如參與占地賠償協(xié)商、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督和調解村民矛盾等等。簡單來說，“院落長”的作用可以歸納為“四員”，即政策理論宣講員、矛盾糾紛調解員、社情民意收集員和惠民便民服務員。同時，“院落長”與村委會甚至上級組織保持密切聯(lián)系和溝通，通過發(fā)揮橋梁的作用解決村民廣泛關心關注的問題，并維持本院落的穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 “院落自治”模式的成效

1）治理前期。隨著院落的設立，在“院落長”的帶領下，通過召開“院議說”、入戶交流等方式，引導群眾積極反映訴求，廣泛收集農民意見和建議，增強群眾參與院落共建的主動性，有效緩解了村民與政府的矛盾，鄉(xiāng)土文化、家風文化得以重現(xiàn)活力。同時，由于“院落長”多為老黨員或者家族威望較高者以及具備較高素質能力的致富帶頭人、退役軍人等，其自身的優(yōu)勢發(fā)揮帶動了更多的村民將主要力量集中在產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設中，增強了治理的效能。以建設鎮(zhèn)麻柳村為例，作為“院落自治”模式的首批試點村，2021年中通過該模式解決問題150余件，特別是在推進新冠疫苗接種、推動廁所革命、農村垃圾清運等方面發(fā)揮了較大的作用，各項村級事務進展順利。

2）治理后期。在大力構建院落文化、促進鄉(xiāng)風文明的基礎上，建設鎮(zhèn)不僅人居環(huán)境得到優(yōu)化，產業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)出了一派新的氣象。如建設鎮(zhèn)在域內血橙、龍都早香柚、家庭農場等農業(yè)資源優(yōu)勢的基礎上，落實“院落導師”傳幫帶機制，吸引了農戶以資金或生產要素的方式入股，引導有條件的農民建立專業(yè)合作社和產業(yè)發(fā)展公司，實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，成為實現(xiàn)產業(yè)振興的重要促進因子。同時，一批閑置勞動力就業(yè)問題得以解決，整體上增加了農村家庭收入，鄉(xiāng)村社會愈加和諧穩(wěn)定。

通過對“院落自治”模式的調研、分析，課題組認為這是一次非正式制度參與鄉(xiāng)村治理的積極探索，在此基礎上進一步總結歸納非正式制度對治理效果的影響因素和路徑。

2 自貢市建設鎮(zhèn)“院落自治”模式的啟示

2.1 作為非正式制度的“地緣親緣”對治理效果的影響

傳統(tǒng)的農業(yè)生產、地理環(huán)境和生活方式在農村地區(qū)形成了就近而居的宗族組織，這類組織通常延續(xù)了傳統(tǒng)的家族規(guī)范和議事規(guī)則。以貢井區(qū)建設鎮(zhèn)來說，在合村并組政策下，管轄范圍的擴大、管轄人口的增加等現(xiàn)實因素使得基層行政組織相對弱化，造成了在政策調整之初鄉(xiāng)村治理事務上的缺位和空白，但生活在同一社區(qū)空間的村民之間的地域聯(lián)結和情感紐帶并未減弱，原有的地緣親緣關系仍然存在。于是，這就賦予了一些宗族組織“話事”方面新的生命力，如2021年麻柳村要修一條產業(yè)道路，卻因為要占用部分農民的農田，賠償問題無法達成一致而面臨項目落實困難。涉及的幾名“院落長”在接到任務后，迅速入戶做本院落村民的思想工作，幫助修路項目順利完工。在鄉(xiāng)村振興的新時期，地緣、親緣的優(yōu)勢能夠極大地發(fā)揮道德感染力，參與事關本區(qū)域、本家族切身利益的決策安排，化解矛盾糾紛，維護鄉(xiāng)村社會秩序，填補正式制度的空白[3-4]。

2.2 作為非正式制度的“能人效應”對治理效果的影響

在鄉(xiāng)村振興政策的引導下，一批擁有干勁、富有知識、飽含熱情的現(xiàn)代鄉(xiāng)賢回流至農村，包括退役軍人、大學生創(chuàng)業(yè)者和企事業(yè)單位退休者等等。他們或成長為致力于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的致富帶頭人，或歸類于具備鄉(xiāng)村振興新理念的領航人，往往具有較強的領導力和號召力，其作用和地位得到了政府和村民的一致認可[5]。這樣的鄉(xiāng)村能人不僅能夠利用他們本身的能力、資源和社會關系，在完善農村生產生活基礎設施建設、加強環(huán)境治理等方面彌補鄉(xiāng)村資源的不足，還能夠將其獨有的情感紐帶歸屬于故土，將自身的智慧、財富和治理思維通過各種方式發(fā)揮出來，吸引一批追隨者，從而在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的作用。

2.3 作為非正式制度的“民風民貌”對治理效果的影響

鄉(xiāng)村治理除了要貼合當?shù)剞r村的實際情況，還要充分尊重民眾意愿，達成地方共識。民風、民貌均體現(xiàn)了一個地區(qū)村民的日常生活習慣和生活狀態(tài)，對鄉(xiāng)村治理有著極為重要的影響[6]。在建設鎮(zhèn)的一些地方，過去村民往往過于關注自身利益，鄰里之間常有矛盾并鬧到村委會，“院落長”上任之后，帶動各個院落逐步完善村規(guī)民約，倡導“矛盾不出院落”，將重點轉移到鄰里和諧、共促產業(yè)發(fā)展上來。如今，鄉(xiāng)村文明新風尚正逐步形成，并固化成為村民的習慣，這是對“楓橋經(jīng)驗”的本地實踐，為構建共建共治共享的社會治理格局提供了新經(jīng)驗，帶給人們新的思考和啟示。

3 非正式制度有效參與鄉(xiāng)村治理的思考

由于非正式制度不帶有強制性，在鄉(xiāng)村治理的具體實踐中缺乏制度剛性，因而也有著一定的局限性。一是農民自身素質不高引起的治理矛盾。如在鄉(xiāng)村社會的利益分配中，部分群體因對基層政府的不信任或溝通不暢而容易產生不滿情緒，從而出現(xiàn)自發(fā)的抗爭行為，甚至通過群訪群鬧來“逼迫”權力機關讓步，使基層治理陷入困局。二是不良社會風氣帶來的消極影響。在對貢井區(qū)的基層調研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)賭博現(xiàn)象較為嚴重，一些村民無論會友還是陪客都采用賭博的方式，更有甚者一年中的大部分時間都在外地打工，辛苦攢下來的積蓄在春節(jié)回鄉(xiāng)的數(shù)天之間輸?shù)镁?，一度無法支撐家庭開銷，繼而再外出—再回鄉(xiāng)，形成惡性循環(huán)，對家庭、村治都產生了惡劣的影響。三是觀念滯后造成的治理水平低下。隨著鄉(xiāng)村發(fā)展的推進，部分鄉(xiāng)民受原有經(jīng)濟理念、消費觀念、環(huán)境意識思維方式影響，無法形成新時代中國特色社會主義文明價值觀，與新時代倡導的生活理念產生沖突，無法在治理中取得理想的成效。綜上，在實踐中需要對非正式制度參與鄉(xiāng)村治理的路徑不斷進行優(yōu)化[7]。

3.1 加強宣傳教育，提升農民的思想文化素質和法治思維

提高農民的政治素養(yǎng)、堅定農民的信仰信念是從根本上阻斷非主流政治文化入侵農村的重要手段之一[8-9]，通過政策宣傳，能夠促使農民從現(xiàn)代性的角度出發(fā)，更好地理解鄉(xiāng)村治理制度的合理性和針對性，從而自覺成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的參與者和執(zhí)行者[10]。一是要培養(yǎng)農民的現(xiàn)代發(fā)展意識。不同地區(qū)要立足本地發(fā)展現(xiàn)狀，挖掘農村人口在鄉(xiāng)村振興政策下的新需求，深入到群眾之間宣講解政策用意，減少認識上的偏差，讓農民的思想意識與政府主導下的政策目標相一致，形成發(fā)展合力。二是要培養(yǎng)農民的公共精神。傳統(tǒng)的家庭小農經(jīng)濟和文化禮教使一些農民養(yǎng)成了缺乏合作精神，只關心自身和家族利益的狀況，對于農村公共事務的關注度和參與度較低，與黨和國家倡導的參與式發(fā)展理念相悖。因此，培養(yǎng)農民的公共精神顯得尤為重要。這就要求在鄉(xiāng)村治理中以村莊共同體建設為抓手，將農民意識中的“自我感性”與“公共理性”結合起來，增強農民政治參與的主動性。三是要培養(yǎng)農民的法治觀念。當前的農村社會，仍然有相當大數(shù)量的農民法律意識淡薄，在農村事務中往往更看重鄉(xiāng)土規(guī)則而非法律，導致非正式制度的運用偏離了正式制度的約束。為此，要通過法制宣傳、以案促改等方式轉變農民的信仰信念，使農民真正地學法、知法、用法，通過合法程序來表達自身訴求，實現(xiàn)鄉(xiāng)土規(guī)則的有序運用[11-12]。

3.2 引導和利用好民間資源，延續(xù)“鄉(xiāng)土基因”實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治

誠然，無論是站在國家的立場還是具體到農村的視角，自上而下的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的基礎。然而，大量鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實經(jīng)驗表明，諸如以民約禮俗、宗教信仰等為代表的非正式制度[13]，同樣是治理的寶貴資源和手段，引導、利用好這類資源，必定會使鄉(xiāng)村在實現(xiàn)善治的道路上“如虎添翼”。一是要繼承和發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。我國的鄉(xiāng)土社會中蘊含著豐富的道德禮儀文化內涵，如“家國天下”的宏圖大志、“互幫互助”的社會風氣、“百善孝為先”的家庭美德以及“老吾老以及人之老”的無私大愛精神等等，這些寶貴的文化財富與社會主義核心價值觀有著共同的價值導向。因此，要將這些“鄉(xiāng)土基因”發(fā)掘并傳承下來，并與現(xiàn)代理念相結合，培育良好的鄉(xiāng)風文明，規(guī)范村民的行為[14]。二是要加快鄉(xiāng)賢人才的培育。要在鄉(xiāng)村振興的實施過程中，在各個領域中發(fā)現(xiàn)或培養(yǎng)思想素質高并且有責任、有擔當?shù)男锣l(xiāng)賢，不僅要傳承優(yōu)秀的文化基因，還要融入現(xiàn)代化的經(jīng)濟法治思維，搭建鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村公共服務的平臺[15]，結合本地特色引導鄉(xiāng)賢在化解社會矛盾、穩(wěn)定社會關系和促進社會發(fā)展方面發(fā)揮強大的領導力和影響力，促使其成為政府職能發(fā)揮和農民利益實現(xiàn)的踐行者和溝通橋梁。三是要整治帶有消極影響面的不法力量。雖然非正式制度因素在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了極大的積極作用，但由于農村社會的復雜性和特殊性，也滋生了帶有消極影響的各類組織，如悍風陋習、村霸勢力影響了社會的公平正義和村民的安全感，官商勾結、惡意競爭破壞了市場秩序，賭博斗毆、暴力對抗活動給社會穩(wěn)定帶來了不利的影響，邪教組織在農村地區(qū)的滲透甚至給國家安全造成了威脅……這些消極因素不僅違背了公序良俗，也背離了鄉(xiāng)村治理的精神。因此，在利用民間資源的同時要堅決警惕和抵制這些不法勢力，運用社會、法制力量予以糾正和制止。

3.3 借鑒和吸收優(yōu)秀治理經(jīng)驗，提升鄉(xiāng)村整體治理效能

一是促進治理經(jīng)驗的本地融合。關于非正式制度嵌入鄉(xiāng)村治理的模式，雖然不同地區(qū)、不同民族各有不同，但也形成了一大批優(yōu)秀的可借鑒的運行機制，如“道德銀行”治理模式、“社會資本嵌入”治理模式、“老年協(xié)會”治理模式等，借鑒這些優(yōu)秀治理經(jīng)驗并轉化為本地特色的具體實踐，有助于提升整體的治理效能。促進外來政策“本土化”需要多方力量的介入，最為有效的是借助官方的行政力量，即在借鑒外來經(jīng)驗的基礎上結合本地實際進行治理模式的推廣，從而在本地落地生根。此外，還可以借助非官方的社會力量尋找外來模式與本地的契合點，產生由小及大的影響，最終實現(xiàn)與本地的完美融合。二是探索激勵機制，激活鄉(xiāng)民主體意識[16]。非正式制度中的人情面子、輿論威望等雖然兼具了激勵獎懲的功能，但僅限于精神層面，激勵效果往往不甚明顯。因此，還需有鄉(xiāng)村社會意識的強化激勵手段，如以評選先進模范的形式給予精神和物質上的雙重獎勵，或者賦予表現(xiàn)突出的群體和個人在參與利益分配中的優(yōu)先權等，以期最大限度激活鄉(xiāng)民的主體意識，使鄉(xiāng)民積極參與鄉(xiāng)村治理，促進鄉(xiāng)村治理中非正式制度的有效運行。

4 結語

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化不是靜態(tài)目標，而是基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動態(tài)過程。鄉(xiāng)村治理依靠的不僅僅是完善的國家治理體系，更有以非正式制度為代表的治理因子發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)治理資源的互補。因此，要在實踐的基礎上不斷探索兩者之間的關系和優(yōu)化路徑，解決治理中的問題，從而切實發(fā)揮多元化力量的功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的目標。