基層治理背景下新興城郊區流動人口服務管理的問題與對策

尹紅

隨著城鎮化建設的不斷推進與城市范圍的不斷擴張，以前城市周邊的一些農村地區已經變成城市，一些原本遠離城市的農村地區變成了新興的城郊區域。這些新興城郊區域過去主要以傳統農業或初級產業為主，經濟發展水平相對較低，人口流動較少，加之治理水平有限，對流動人口的服務管理基本處于缺位狀態。現在這些地區因區位條件的變化直接參與到城鎮化進程中，經濟發展走上快車道，人口流動也越來越頻繁。面對“一邊是城，一邊是村”的現狀，如何通過加強基層治理提升流動人口的服務管理水平，是新興城郊區域面臨的重要課題，也是推進治理能力現代化的重要內容。本文以重慶市長壽區八顆街道為樣本，對新興城郊區域人口流動的特點、人口流動對新興城郊區域基層治理的影響，以及基層治理中服務管理流動人口的短板進行深入分析，并據此提出對策建議，以期通過加強基層治理提升新興城郊區域流動人口服務管理水平。

一、新興城郊區人口流動的特點

重慶市長壽區八顆街道位于長壽區主城區西郊，原系長壽農村地區。隨著城市建設發展，2015年由八顆鎮撤鎮設街而來，現在是長壽區現代產城一體化發展區，集裝備制造、汽摩零部件、電子信息、生態住宅等功能于一體的綜合型城市新區，屬于典型的新興城郊區。

（一）人口流動動機日益多樣化

過去，人口流動的動力主要來自尋求更好的就業和經濟機會，他們希望通過流動來改善生活狀況、提高收入水平和獲取更廣闊的發展空間，如今大部分流動人口仍以此為目的。現在，人口的流動不再單純為了追求經濟利益，有部分人流動是為了享受城市資源，參與城市生活的多樣性。以教育為例，目前八顆街道雖建有小學兩所，但招生規模逐年縮減，主要原因就在于部分適齡兒童被送到教育資源更好的長壽城區就讀，成為流動人口中的一個重要群體。

（二）流入人口以臨時性流動居多

流入新興城郊區的人口中，除少數系投靠親屬外，大部分屬于新興城郊區承接的一些產業中的務工人員。由于經濟轉型和產業升級，這些地區承接的往往是技術密集型產業，外來務工的人員素質較高，收入也可觀。他們更傾向于在配套更成熟的城市核心區生活，因此往往是白天到新興城郊區工作，晚上回主城區生活消費，周期短、流動性極強。

（三）流出人口返鄉比例逐漸降低

在成為新興城郊區以前，這些地區流出的人口主要以短期打工者居多，他們在流入地停留時間不會太久，一般在完成特定的工作或遇春節時會返回流出地，飽含著故土難離的情感。現在許多流出人口已經逐步淡化這種情感，為了更好地享受城市資源，在具備一定經濟實力后，就選擇到城市購房定居，或整戶遷出或留下老人在村居住。以流出人口較多的石馬村為例，全村533戶，常年在外的有400余戶，基本都已在外購房定居。這一現象導致農村社會結構發生變動，空心村、老年村現象越來越嚴重。

（四）流出人口仍大于流入人口

總的來看，目前新興地區人口流動仍以人口流出為主，流出人口遠大于流入人口。如八顆街道戶籍人數有45768人，據不完全統計，近年來每年流出人口近3萬人，流入人口約5000人，流出人口約是流入人口的6倍。即使在流入人口較多的蓮花街社區，流出人口也達到流入人口近3倍。

（五）老年人逐漸加入流動群體

目前流動人口中，青壯年仍然占據著主導地位。這是因為青壯年人群通常更加適應和追求就業和經濟發展的機會，他們更有動力和能力去尋求更好的生活條件。同時，老年人參與流動的情況也越來越普遍，他們大多跟隨子女流動到工作地，照料其生活，讓子女把更多精力放在工作上。如在梓潼村流出的2000余人中，60歲以上的有600余人，約占30%。

二、人口流動對新興城郊區基層治理的影響

（一）基層黨組織建設乏力

基層黨組織是加強基層治理的中堅力量，黨員和干部在基層治理中起到引領和組織作用。人口流動不可避免地會造成一些黨員干部的外流，這給基層黨組織建設帶來不小壓力，進而影響基層治理。一方面，基層黨組織對流出黨員的教育和管理基本處于缺位狀態，無法事實掌握其思想動態；另一方面，無法有效發揮流出黨員密切聯系群眾、服務群眾的作用，服務、組織、凝聚村民的力量變弱。

（二）人才儲備不足

青壯年是參與基層治理的重要力量，他們通常具有較高的學歷和專業技能，或至少具備比較寬闊的視野。新興城郊區青壯年普遍外出務工甚至外遷定居，影響著基層治理人才的儲備，最直接的表現就在于村支兩委后備人才嚴重不足。以石馬村為例，該村村支兩委工作人員有6名，屬于本村居民的僅2人，其中1人接近退休年齡。街道通過調劑外村的本土人才到石馬村才保證了村支兩委工作正常運行。但按政策本土人才服務具有一定期限，他們一旦被調離，極有可能面臨“后繼無人”的尷尬，影響基層治理。

（三）資源閑置浪費嚴重

大量人口外流特別是整戶外出后，需要重視資源閑置浪費問題。一是土地的問題。過去是人多地少，現在是人少地多，除少量肥田由村民耕種和一些交通比較方便且成片的土地被流轉外，許多耕地被閑置撂荒。二是房屋問題。閑置房屋缺少人的居住和維護，會迅速老化、破敗，甚至發展成危房。若長時間得不到有效修繕，也可能因垮塌對周邊住戶人身財產造成損害。同時，閑置房屋若不能得到有效處置，也是宅基地資源的浪費。三是基礎設施問題。近年在脫貧攻堅、鄉村振興等戰略支持下，新興城郊區在其農村區域修建完善了一批基礎設施，但因人口流出，導致很多設施并未發揮預期作用。另外，隨著人口外遷，一些具備開發價值的生態、文化等資源也處于無人問津的境地。

三、新興城郊區基層治理中服務管理流動人口的短板分析

（一）重管理輕服務

從新興城郊區對流動人口的服務管理的現狀來看，對流動人員的管理明顯多于服務，存在服務管理不均衡的問題。究其原因主要有以下兩方面。

一是傳統基層治理思維的影響。即使進入新時代在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，一些地方在基層治理中仍然存在著重管理輕服務的陳舊思維。新興城郊區雖然與代表著較高治理水平的城市相鄰，但在治理水平上與城市普遍還存在差距，首先就體現在治理思維上。由于未及時轉變樹立現代化治理理念，重管理輕服務現象仍然持續存在。

二是側重安全穩定的考慮。安定的環境是高質量發展的基礎。流動人口的增加特別是流入人口的增加，對新興城郊區的社會秩序和治安具有一定威脅。因此當地政府往往將對流動人口的管理置于首要位置，通過加強治安監控、加大執法力度等手段，以確保社會穩定和安全。

（二）服務管理覆蓋不全面

從現代化治理要求來看，新興城郊區政府對流動人員的服務管理承擔著多方面的職責，包括教育、文化、醫療衛生、社會保障、戶籍管理、治安管理等等。但從現狀來看，一方面大多數服務管理還存在空白，另一方面現有的服務管理也未完全覆蓋到全部流動人口。主要原因有以下兩方面：

一是對流動人口服務管理重視不夠。雖然新興城郊區人口流動越來越頻繁，但有的基層政府還沒有及時從傳統的鄉村治理模式中走出來，仍然按照熟人社會治理模式，注重對常住人口的服務管理，忽視了流動人口的需求，在服務管理上容易缺位。

二是服務管理能力跟不上。由于城市擴張的速度較快，新興城郊區未能及時配備足夠的公共服務設施，交通、供水、供電等公共設施相對不足，學校、醫院、文化娛樂設施等配套也不完善或品質較低，導致流動人口的教育、醫療和文化需求得不到充分滿足。

（三）服務管理效率不高

按照傳統的面對面方式對流動人口進行服務管理存在效率不高的問題。目前，雖然各地政務服務平臺已經線上運行，但從新興城郊區流動人口實際使用情況來看，整體使用率不高，傳統的面對面服務管理方式仍是主流。原因一是在于大部分流動人員不知曉或即使知曉但也不會操作相關平臺軟件，導致線上政務服務平臺使用率低；二是在于線上政務服務平臺尚不能覆蓋全部服務管理事項，一些事項仍要通過線下面對面完成。

四、新興城郊區流動人口服務的建議

（一）在黨建統領上下功夫

加強新興城郊區的基層治理，必須重視基層黨組織的建設，堅持基層黨組織的領導地位不動搖、戰斗堡壘作用不削弱。

一是要強化黨的政治引領。基層黨組織要牢固樹立“四個意識”，堅持正確的政治方向，堅決做到“兩個維護”，帶頭踐行黨的路線、方針、政策。在基層治理中，要發揮黨組織的核心引領作用，推動黨支部成為服務群眾、凝聚力量的重要平臺，引導廣大黨員干部認真履行職責，積極投身社會事務。

二是要加強黨員隊伍建設。要注重從有志于基層事業的青年人才中發掘、選拔、培養、發展黨員，壯大基層組織力量。利用信息技術手段，建設黨建信息化平臺，加強對黨員特別是流動黨員的管理和監督。定期開展黨員教育培訓，加強黨員的思想政治建設，提高他們的政治素質和能力水平，確保他們在基層治理中模范發揮聯系群眾、服務群眾的作用。

三是要加強基層黨組織與社會組織的合作。基層黨組織應積極與社會組織、群團組織等建立密切聯系，形成合力。通過與農民合作社、村民委員會、婦女組織等合作，共同推進基層治理，提高服務水平和效能。

（二）在理念轉變上下功夫

要按照治理能力和治理體系現代化的要求，積極轉變治理理念，始終堅持以人民為中心，通過加強服務管理，主動為流動人口辦實事、解難題。

一是要堅持管理與服務并重。逐步從管理為主向服務為主轉變，把重點放在提供服務和保障流動人口的權益上。將服務作為治理的核心目標，通過滿足流動人口的需求，提高他們的生活質量和幸福感。

二是要堅持共享共治。倡導鼓勵流動人口主動參與和溝通，傾聽他們的聲音，讓他們參與決策過程和服務規劃，真正做到服務管理的民主化和人民至上。

三是要堅持一體化治理。運用系統思維，著眼流動人口服務管理一盤棋。通過整合相關部門職能和資源，構建流動人口服務管理大格局。避免單一部門獨立負責，造成信息孤島和服務斷層。

（三）在服務水平上下功夫

針對流動人口的多元化需求，要確保流動人口享受平等服務的機會，消除城鄉和戶籍的差異對他們造成的不公平對待。通過制定政策和法規，建立包容性的服務機制，確保流動人口能夠便捷地獲得教育、就業、醫療和社會保障等基本服務。

一是加大公共服務供給。加快建設基礎設施，增加教育、醫療、文化等公共服務設施的投入，確保流動人口能夠享受到與城市相當的服務水平，縮小城鄉差距。大力完善、推廣政務服務線上平臺，豐富服務類型，簡化辦事流程，通過數字化延伸服務觸角，為流動人口提供高效便捷服務。構建社會支持網絡，建立健全社交平臺，促進流動人口之間的互動和支持，提供社會融入的機會和渠道，增強他們的歸屬感和融入感。

二是健全法律保護機制。完善流動人口居住登記制度，以居住登記為基礎，明確流動人口同等享受教育、就業、醫療和社會保障的權利。加強流動人口在就業過程中勞動權益的保護，通過加強勞動監察以及提供法律援助、法律咨詢等方式，確保流動人口在流入地安心就業。建立流動人口矛盾調處機制，針對流動性強的特點，依托社區機構、企業工會、志愿團隊等組織，依法及時妥善處理流動人口糾紛，避免矛盾升級。

三是加強鄉村振興。鄉村需要振興，空心村也不例外。要結合新興城郊區人口外流、資源閑置的特點，深化推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東（“三變”）改革，促進農村集體資金資產資源（“三資”）有效利用、實現保值增值，不斷發展壯大新型農村集體經濟，增加村民包括流出人員財產性收入，讓流出人員在外穩得住，返鄉回得來。同時，也要加強新興城郊區的產業發展，促進經濟多元化，提供更多高質量的就業機會，包括培訓和創業支持，幫助流動人口實現經濟上的提升。

（四）在管理模式上下功夫

在強調提升對流動人口服務水平的同時，加強流動人口管理仍然是重要任務。過去的治安管理主要是法治模式的運用，今后要結合流動人員特點，深化運用自治、法治與德治，融合“三治”優勢，切實提升流動人口管理水平。

一是要加強流動人口自治。通過加強流動人口相關培訓和教育，增強流動人口的公民意識，增強他們的自治能力。依靠流動人口自身組織和管理能力，參與管理和維護公共秩序。針對流出人口，基層自治組織要通過黨小組、村小組等小單元實時掌握流出人口動向，強化政策宣講，加強跟蹤管理。針對流入人口，加強流動人口社區建設，鼓勵流入人口積極參與社區事務，增強社區凝聚力和自我管理能力。

二是要始終堅持法治底線。法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會的一個基本框架。大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中運行，對流動人口的管理亦無例外。要制定和完善與流動人口管理相關的法律法規，明確流動人口的權益和義務，規范他們的行為，提高管理的科學性和規范性。要加強法律宣傳和教育，提高流動人口對法律的了解和遵守意識，減少違法行為的發生。要加大執法力度，建立健全的執法機制，對違法行為進行嚴厲打擊和處理，維護社會秩序和公共安全。

三是要充分發揮德治作用。法治的重點是人的外在行為，德治的重點是人的內心世界。通過發揮德治的教化作用，將社會主義核心價值觀內化于心、外化于行，有利于從根本上解決社會秩序和管理問題。要加強道德教育，培養流動人口的公民道德和社會責任感，增強他們的行為規范和自律意識。要建立激勵機制，通過獎勵和榮譽來表彰遵紀守法、積極參與社會公益活動的流動人員，樹立正面典范。要倡導社會共同責任，促使社會各方面共同參與流動人員管理，共同營造和諧、友善的社會環境。

作者：重慶市長壽區八顆街道辦事處主任

責任編輯：劉小僑