生態環境保護視域下國土空間規劃體系建設研究

邢 雯

（河北省國土空間規劃協會，河北 石家莊 050000）

隨著我國經濟的快速發展，人們的環保意識越來越強。從自然資源部成立以來，國家一直高度重視全面推進國土空間規劃體系改革，以期可以實現“山水林田湖草”整體保護、系統修復、綜合治理。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》）的發布，是國家規劃體系發展歷程中的重大事件。文件進一步明確了“國土空間規劃”是國土空間開發保護制度的基本載體、是生態文明制度體系的重要支撐、是促進國家治理體系和治理能力現代化的方式和途徑[1]。生態環境保護視域下，通過加強國土空間規劃體系建設可以有效地解決資源不平衡造成的突出問題，實現對生態環境的有效保護，對構建人與自然生命共同體、開拓國土空間開發新格局具有重要意義。

1 國土空間規劃體系的概念及特征闡釋

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國土空間規劃體系是建立多級多類、市縣綜合、條塊整合、時空結合的規劃體系。其中，多級是指劃分為國家、省、市縣三大層級，而市縣根據實際需要可以進一步衍生鄉鎮層級。多強調規劃大綱劃分為分區規劃、行動規劃以及專項規劃三大類型。市縣綜合是指以市縣為規劃落地的基層層級。條塊整合主要強調了依據規劃整合主體功能區，各類控制線等空間性規劃管控要求以及專項規劃空間布局內容等。時空結合強調了要充分地結合不同時期的重點，將國土空間規劃與國家發展規劃有機對接[2]。國土空間規劃體系特征主要體現在實現真正的“多規合一”、貫穿宏觀和微觀領域、重視規劃編制和監督實施、落實“放管服”改革以及以先進的數字技術為支撐等方面。

2 國土空間規劃體系建設與生態環境保護之間的聯系

國土空間規劃是踐行生態文明建設理念，實現生態環境保護的關鍵途徑。通過國土空間規劃可以從對生態環境予以保護的視角出發，從主體功能區、土地利用及城鄉等方面對土地空間進行合理地規劃，從而有效地協調人地之間存在的矛盾，實現土地合理利用、資源有效開放、生態保護工作穩步有序推進。而通過科學地進行國土空間規劃則可以保證資源的可持續性，為實現資源代際公平提供保障。國土空間規劃體系建設與生態環境保護之間的關系主要體現在：

第一，可以實現對土地資源的合理利用，最大程度地提升土地資源的利用率和附加值。國土空間規劃不能盲目進行，要提前進行充分的調研活動，了解土地資源利用率，以充分利用土地、有序調整空間結構為目的對國土空間進行規劃，實現經濟效益、社會效益以及生態效益并重，為各類開發保護建設活動提供基本依據，描述宏偉的可持續發展藍圖。提高土地資源附加值，最大化提高利用率，這是國土空間規劃的終極目標之一，需要優先發展生態環境，加大保護力度。為此，要理性審視經濟建設與土地資源利用之間的關系，把國土空間規劃與生態文明進行對照，在規劃中指定核心任務，把人類開發建設活動控制到合理范圍內，減弱對自然生態系統的影響，使有限的土地資源帶來更高的價值。

第二，可以實現對土地資源的合理規劃。土地是一種寶貴的資源，我國在近年來的發展中明顯感受到土地資源的匱乏與緊張，與其他國家相比，更應該對土地資源規劃這項工作表示重視，提高合理性，遵循節能、環保、可持續等原則，為經濟建設做好準備[3]。我國經濟當前不斷提高發展質量，發展方式有了明顯糴，需要改變對土地的依賴，建立新的發展模式，對國土空間進行配置與管控，倒逼發展方式的轉變，更好地維護生態平衡[4]。由于人口基數大，人均土地擁有量較少，更應該對土地資源進行合理規劃，落實習近平生態文明思想，利用好土地分類技術對國土資源用途進行管制，助推經濟可持續發展。在以往的國土空間規劃中存在一些問題，引發一系列矛盾與沖突，要及時應對，遵循節能、環保、綠色等原則，在管理好生態環境的同時提高國土空間資源分配合理性，發揮出上位規劃的調控與約束作用。

第三，可以有力推進生態環境保護工作的開展。在我國社會經濟發展中，黨中央起到把控、引領、協調的作用，把滿足群眾需求當成核心內容，在人本思想的引領下合理地對國土空間進行規劃，將保護生態環境置于首位，為國家可持續發展戰略目標的實現做好準備。經濟穩定發展，要以有效保護生態環境為前提，生態環境惡化嚴重困擾著各級政府與各個部門，在國土空間規劃中要調整重心，從根源上解決經濟發展對生態環境的破壞問題，增強生態環保的有效性。在對國土空間進行規劃時，地方政府要對轄區內社會經濟建設情況、土地資源擁有量等產生必要了解，為制定合理的規劃做好準備，以城市空間規劃為依據調整人力、物力、財力投入量，協調好環境發展、經濟建設、人口增長等問題，應對國內外形勢的復雜變化。當代人對生態環境建設予以重視，在對國土空間進行規劃時，要把保護生態環境、建設生態文明當成重點，建立正確認知并精準出擊，把環保當成空間規劃的重要內容，不僅能促進空間規劃工作的開展，也能為后續發展做好準備，實現人口資源環境的均衡，打造宜居生活空間。

總之，生態環境保護與國土空間規劃之間的關系十分緊密，是復雜的交叉關系。通過國土空間規劃體系建設，不僅可以對我國生態環境保護起到一定的警戒作用，更有利于真正有效地推進我國生態環境的可持續發展。在可持續發展觀的指引下，應以生態環境保護走位重要支撐推進國土空間規劃體系建設，才能保證經濟發展與生態環境之間協調發展。

3 生態環境保護視域下國土空間規劃體系建設的具體建議

在國土空間規劃體系建設的過程中，必須要將生態環境保護納入其中。生態環境保護不僅僅是貫穿可持續發展觀的重要條件，也為國土空間規劃的高質量完成提供重要支撐。從生態環境保護的視域出發，加強國土空間規劃體系建設應從如下幾個方面入手。

3.1 明確生態環境保護的目標及重點內容

綠色、低碳、循環是保護生態環境的有效路徑，要把藍天碧水還給群眾。在各級政府的齊抓共管下，城市生態文明建設當前已經取得優異成績，在對國土空間進行規劃時要把保護生態環境當成重點，既要增強底線約束作用，也要利用好多樣化的信息平臺，提高國土規劃質量，有預見地保護生態環。

在國土空間規劃體系建設過程中，應落實國家制定的各項生態環境保護政策，順利推進生態保護工作的開展，達成生態環保目標，對空間布局的合理發展起到推動作用，使土地使用者能自覺保護生態環境。具體而言：

第一，理順國土空間規劃與生態環境保護的緊密關系。對生態環境予以保護，規劃處于起點位置，理順空間規劃與生態環保之間的關系，采取有效的實施措施，設定合理的評價標準，使生態與經濟能實現齊頭并進的發展。

第二，正視分析生態環境承載情況，及時采取有效途徑管控。結合轄區內經濟發展情況，分析當前環境具備的承載力且設定管理與保護標準，也要對國土生態空間狀況進行調查與分析，制定階梯式發展規劃。控制好環境承載力方面的指標，高效劃分環境管控區域，根據實際情況對各個區域的空間功能發揮進行引導，化解經濟與環境之間的矛盾。

第三，重視對生態環境的修復。修復生態環境意義重大，需要完成艱巨的任務，要為保護生態環境、構建生態系統出臺相關制度，使自然資源能創造更高的效益，利用先進技術維護生態平衡，提升制度監督作用。

3.2 加強國土空間規劃中生態環境保護規劃

國土空間規劃體系中涉及了許多關于生態環境保護的內涵，例如生態修復任務、資源承載能力、生態保護紅線、生態安全底線等。在進一步加強國土空間規劃體系建設的過程中，加強生態環境保護規劃的主要任務在于建構生態環境保護規劃方法體系、服務新時代下國家和地區的高質量發展、合理確定生態環境分區管治體系和管治內容、探索具備區域差異性的管治路徑、加強生態保護和修復等方面。在構建生態環境保護規劃時，具體應從如下幾個方面入手：

第一，生態環境保護規劃的目標。保護生態環境，這是當代國土空間規劃的前提，引領生態環境治理工作的有序開展，增強國土生態安全，杜絕無序開發與無限制擴張等現象的發生，增強規劃的嚴肅性與權威性，與城市當前與未來發展情況相符，使相關人員知曉土地用途。

第二，執行生態優先的原則。在國土空間規劃中要貫徹執行生態優先的原則，根據空間功能分析轄區內環境情況。在國土空間分區管理中制定完善的方案，針對區域環境特征展開討論與分析，實現環境保護目標。在國土空間規劃中要維護生態環境價值，在生態環境保護方面設定合理的控制線，也要設定科學的增綠目標，使國土空間能向著預期的方向發展演化。重視生態溯源工作的開展，增強國土空間的生態功能，從空間方面入手協調好各個行業的關系。優化發展區域環境，在保障生態安全的前提下著手建設城市。優化生態空間用途，嚴格管控生態安全。利用先進技術構建三維治理模型，不斷完善治理方案。

第三，明確生態環境保護規劃的核心內容。首先，應加強對環境要素的測度評估，通過建立指標體系、生態環境要素選擇、主導因子提取、從問題導向和目標引導雙向賦值、確定功能、價值、權責和時間等維度的評估方法、提交綜合評估報告[5]。其次，加強先進信息技術的應用。通過應用先進信息技術建設生態信息平臺，可以實時化的觀測生態環境信息，通過信息化管理平臺整合相關信息，為各個部門工作的有序開展提供數據依據，了解相關項目的建設情況，加大監管力度，增強分析決策能力，對合理規劃起到輔助作用[6]。此外，應注重對生態環境管治分區、控制底線、生態安全格局等予以合理的規劃。

第四，完善生態環境保護規劃的保障機制。要確保國土空間規劃體系中生態環境保護規劃的有效落實，應當構建起完善的保障機制，應從組織領導、長效機制、制度保障、技術支撐、統籌協調以及公眾參與等多個層面予以努力，強化生態環境保護規劃，科學規劃國土空間，助力高質量發展。

3.3 加強新一代信息技術在國土空間規劃體系建設中的應用

在國土空間規劃體系建設過程中，需要充分地發揮出新一代信息技術的技術支撐作用，特別是云計算技術、大數據技術等，可以在動態檢測的基礎上，為國土空間規劃體系建設各項工作的有序開展提供支持，具體而言：

第一，注重大數據技術的應用。無線傳輸系統、移動定位設備等都實現了更新與升級，能輕松地獲取海量土地信息數據，為國土空間規劃構建完善的感知體系。以實時化的方式采集多樣化的數據信息，對經濟運行、公共設施、居民行為等進行必要的了解，把握住城市發展的真實情況，例如，以通勤距離與時間方面的數據為依據對職住平衡做出判斷，彌補配套設施的不足，在國土空間規劃中踐行以人為本的理念。采用云計算、通信網絡等技術，把紛繁復雜的國土信息數據相整合，借助大數據技術進行深入挖掘，以可視化的方式予以展示，提高國土空間規劃的有效性。

第二，加強國土空間規劃監測系統的應用。構建國土空間規劃監測系統，有利于國土空間規劃與治理能力的提升，以可感知、能學習、智慧化的方式進行規劃，為城市建設與發展提供有力支撐。該系統的構建，能把多個部門的業務應用系統進行對接，以動態化的方式采集數據，實時判斷每一項用地指標是否處于合理狀態，結合長期積累的歷史數據對土地資源的發展趨勢進行分析并矯正不足。此外，也要利用好衛星遙感等技術，對國土空間進行合理的類型劃分，以指標設定與執行等方式進行管控[7]。

第三，注重利用大數據技術進行風險分析，做好預警工作。國土空間規劃具有較強的綜合性，預警是不可缺少的一項內容。利用大數據系統把實時更新的相關指標與提前設定好的標準值進行比對，通過數據整合與轉換，及時發現不符合標準、與經濟發展形成矛盾的內容，包括別墅、破壞生態保護紅線等，組織執法監察與督察，對出現的偏差進行矯正。

4 結語

總之，在加強國土空間規劃體系建設的過程中，要建立在對城市建設與土地資源利用情況進行調查的基礎上，獲取詳實可靠的數據信息且進行數據整合，為國土空間規劃提供重要參考。在此基礎上，要設定生態保護紅線，以保護環境、促進可持續發展為根本，對國土空間布局進行科學規劃，擴大生態保護范圍，促進經濟社會可持續發展。