新時(shí)代背景下全域土地綜合整治思路與對策探析

周愛萍 曹明

浙江臻善科技股份有限公司 浙江 杭州 310000

全域土地綜合整治是指在符合國土空間規(guī)劃的前提下，對一定區(qū)域內(nèi)（整鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊）的土地進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，采取綜合措施對田水路林村城進(jìn)行全要素整治、對山水林田湖草進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用的活動(dòng)[1]。近幾年，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，很多地區(qū)出現(xiàn)空間布局無序化、土地利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化等突出問題[2]。而對于這些發(fā)展中存在的問題，經(jīng)過實(shí)踐證明，全域土地綜合整治可作為解決這些問題的重要手段。

1 開展全域土地綜合整治的必要性

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然資源越來越緊缺，生態(tài)環(huán)境也越來越嚴(yán)峻，未來土地供需矛盾將進(jìn)一步凸顯，傳統(tǒng)粗放利用土地資源的方式將不可持續(xù)。一方面，為保障我們的糧食安全，嚴(yán)守18億畝耕地，需嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目占用，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，另一方面，無論是新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，還是接下來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，都需要土地資源的支撐，在土地資源緊張約束的情況下，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，成為目前亟需解決的問題[3]。面對新的形勢和新的要求，需要在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下開展全域土地綜合整治工作，一方面通過開展宜耕后備資源開發(fā)、耕地功能恢復(fù)、旱地改水田等農(nóng)用地整治工作，來增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，提升耕地連片度，促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模化發(fā)展；另一方面也可以通過開展低效、零散建設(shè)用地復(fù)墾工作，產(chǎn)生城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，來保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；再者通過開展農(nóng)村環(huán)境整治工作、農(nóng)村生活污水治理、四好農(nóng)村路建設(shè)等相關(guān)工作，改善農(nóng)民居住條件與生活環(huán)境。總而言之，全域土地綜合整治是在國家高質(zhì)量發(fā)展要求的背景下，對國土空間現(xiàn)代化治理方式的重要探索[4]。

2 全域土地綜合整治的發(fā)展歷程

2018年，為合理配置農(nóng)村土地資源要素，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地的盤活利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，浙江省提出了實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，其工作任務(wù)包括編制村土地利用規(guī)劃、開展農(nóng)用地綜合整治、推進(jìn)農(nóng)村低效建設(shè)用地整治、統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)、建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制。

因浙江省的全域土地綜合整治工作開展較為成功順利，實(shí)施后成效較為明顯，2019年自然資源部頒發(fā)了相關(guān)文件，要求在全國范圍內(nèi)實(shí)施全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，由各個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)上報(bào)，但是需要控制試點(diǎn)個(gè)數(shù)。

為落實(shí)上級(jí)部署的要求，廣東省、福建省、山東省、江蘇省等省積極響應(yīng)國家政策，積極申請國家全域土地綜合整治試點(diǎn)。為進(jìn)一步推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，廣東省、浙江省提出在國家已明確的試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)上，探索開展一批省級(jí)試點(diǎn)。

全域土地綜合整治試點(diǎn)發(fā)展至今，其整治范圍與整治內(nèi)容都發(fā)生了較大變化。

2.1 整治范圍擴(kuò)大

2018年，在鄉(xiāng)村振興背景下浙江省提出開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工程（簡稱全域土地綜合整治1.0），整治范圍為單個(gè)村或同個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)若干個(gè)相連行政村。2021年，在高質(zhì)量發(fā)展背景下浙江省提出開展全域土地綜合整治2.0試點(diǎn)，整治范圍為單個(gè)鎮(zhèn)或同個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)若干個(gè)連片行政村。2022年共同富裕背景下提出全域土地綜合整治3.0試點(diǎn)，整治范圍為2-3個(gè)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分相連行政村（跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)），將整治范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)區(qū)域，打破城鄉(xiāng)空間限制。

2019年自然資源部組織開展國家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)，實(shí)施范圍包括以縣域?yàn)閷?shí)施單元的試點(diǎn)與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元的試點(diǎn)，其中從化區(qū)作為全國唯一一個(gè)縣域土地綜合整治試點(diǎn)。

2021年寧波市市領(lǐng)導(dǎo)首次提出在全市開展“大起底、大整治、大提升”為主要內(nèi)容的全域國土空間綜合整治構(gòu)想，2022年1月自然資源部批復(fù)寧波市為全國獲批在全市域范圍開展試點(diǎn)的城市，同年10月，福建省泉州市獲批在全市域范圍開展全域土地綜合整治試點(diǎn)。

2021年廣東省提出在國家已明確的試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)上，探索開展一批省級(jí)試點(diǎn)。廣東省省級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)包括以縣域?yàn)閷?shí)施單元的試點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元的試點(diǎn)2大類型，其中南海區(qū)為廣東省唯一以縣域?yàn)閷?shí)施單元的全域土地綜合整治省級(jí)試點(diǎn)。

由此可知，全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的整治范圍經(jīng)歷了單個(gè)村-單個(gè)鎮(zhèn)-單個(gè)縣-單個(gè)市的變化，整治范圍逐步擴(kuò)大。

2.2 整治內(nèi)涵提升

2018年，浙江省初次提出全域土地綜合整治時(shí)，其整治任務(wù)主要為農(nóng)用地整治、低效建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)三大方面。2021年，浙江省提出各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀蝗宋牡乩頎顩r、鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的整治需求，因地制宜開展低效工業(yè)用地整治、廢棄礦山整治、歷史文化村落保護(hù)、特色整治項(xiàng)目，豐富了整治內(nèi)容，提升整治與修復(fù)水平。2022年浙江省又進(jìn)一步豐富了整治的內(nèi)涵，將低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治作為必選項(xiàng)納進(jìn)整治范疇。

廣東省全域土地綜合整治試點(diǎn)工作包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升、產(chǎn)業(yè)布局和導(dǎo)入等內(nèi)容。同時(shí)，從化區(qū)與南海區(qū)開展的以縣域?yàn)閷?shí)施單元的整治工作，寧波市與泉州市開展的以市域?yàn)閷?shí)施單元的整治工作，都包括農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)修復(fù)、工業(yè)用地整治、低效城鎮(zhèn)整治等整治內(nèi)容。

3 全域土地綜合整治中存在的問題

3.1 涉及部門多、整治工作綜合成效有待增強(qiáng)

全域土地綜合整治為田、水、路、林、村、城、產(chǎn)等全要素整治，整治工作涉及政府部門各條業(yè)務(wù)線，包括自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局、生態(tài)環(huán)境局、住建局以及財(cái)政局等部門。整治工作開展過程存在資料收集難、信息溝通不暢、協(xié)調(diào)費(fèi)時(shí)等問題[5]。

3.2 社會(huì)資金參與途徑不足、財(cái)政資金壓力大

全域土地綜合整治工作涉及農(nóng)用地整治、低效建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化保護(hù)等各個(gè)方面，整治工作需要投入大量資金，投入金額為由幾千萬乃至百億。雖然政府發(fā)文鼓勵(lì)社會(huì)資金深度參與，但是實(shí)際工作中資金投入仍以政府資金投入為主，社會(huì)資金投入較少。農(nóng)用地整治與建設(shè)用地整治等項(xiàng)目，因涉及耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等指標(biāo)收益，部分地區(qū)可使用EPC、PPP等模式，引入社會(huì)資本參與整治。對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，村莊環(huán)境整治等經(jīng)濟(jì)收益不明顯整治內(nèi)容，社會(huì)資本鮮少參與。

3.3 村集體組織作用未充分發(fā)揮、群眾參與力度小

全域土地綜合整治最開始的整治場地主要以鄉(xiāng)村地區(qū)為主，村集體組織作為農(nóng)村土地的持有者，也是實(shí)施土地權(quán)力的主體[7]。但在實(shí)際工作中，村集體經(jīng)濟(jì)組織相對被動(dòng)，主要以完成上級(jí)部門布置任務(wù)為主，村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)村莊內(nèi)部存在的問題，主動(dòng)要求開展整治的情況并不常見，在全域土地綜合整治工作中責(zé)任感不高，沒有凸顯出主體地[9]。同時(shí)，村民對整治工作了解也不多，除了村民自身利益密切相關(guān)的建設(shè)新村安置區(qū)外，像耕地功能恢復(fù)、墾造耕地、耕地質(zhì)量提升等工作，村民知之甚少。

3.4 利益平衡難度大、農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的綜合經(jīng)濟(jì)效益不明顯

通過開展全域土地綜合整治來重塑農(nóng)業(yè)空間、修復(fù)生態(tài)空間，是保障我國糧食安全、生態(tài)安全的重要途徑。但是生態(tài)空間的整治修復(fù)基本為財(cái)政投入為主，兩山轉(zhuǎn)換體系還未完全建立起來的階段，經(jīng)濟(jì)收益并不能及時(shí)體現(xiàn)出來；同時(shí)開展農(nóng)用地整治雖然能建設(shè)集中連片的耕地，但是土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)低于土地用于建設(shè)開發(fā)，導(dǎo)致全域土地綜合整治的綜合經(jīng)濟(jì)效益不明顯。

4 新時(shí)代背景下全域土地綜合整治對策

南海區(qū)地處粵港澳大灣區(qū)腹地、廣佛全域同城核心區(qū)，是改革開放的先行區(qū)。從農(nóng)村、土地入手，通過激活土地要素流轉(zhuǎn)，啟動(dòng)工業(yè)化、城市化進(jìn)程，再用工業(yè)反哺農(nóng)村，南海區(qū)走出了一條接地氣的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革路徑，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[8]。

南海敢為人先地在農(nóng)村集體土地上建工廠，奠定了南海民營資本雄厚的工業(yè)強(qiáng)區(qū)地位。如今，土地碎片化導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間格局不成型、產(chǎn)業(yè)不連片，成為制約南海高質(zhì)量發(fā)展的阻礙，“以土地?fù)Q租金、以空間換增長”的經(jīng)濟(jì)增長方式再難持續(xù)。城鄉(xiāng)用地失衡和農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)空間布局破碎等問題制約了南海區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，亟需通過全域土地綜合整治推動(dòng)土地空間格局再造、產(chǎn)業(yè)集群升級(jí)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)提升，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。2022年1月，歷時(shí)23個(gè)月的謀劃，南海區(qū)正式獲批成為廣東省唯一以縣域?yàn)閷?shí)施單元的省級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)。為有效推動(dòng)全域土地綜合整治工作的實(shí)施，其主要做法如下。

4.1 加強(qiáng)組織保障

針對全域土地綜合整治工作涉及部門多，工作內(nèi)容多，層級(jí)復(fù)雜等問題，南海區(qū)成立了由南海區(qū)委書記、區(qū)長任總指揮，區(qū)委常委、副區(qū)長任副總指揮，各相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員的指揮部，指揮部下設(shè)區(qū)聯(lián)合執(zhí)法總隊(duì)和辦公室，對各鎮(zhèn)（街道）分別設(shè)掛鉤領(lǐng)導(dǎo)和工作組，辦公室下設(shè)政策審改組、整備實(shí)施組、招商引資組、推進(jìn)保障組、綜合協(xié)調(diào)組和宣傳發(fā)動(dòng)組六個(gè)工作小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。著力構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、上下聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，及時(shí)解決工作開展過程中遇到的困難和問題[6]。

4.2 加大資金支持

目前，我國國土資源開發(fā)利用中，資金投入壓力較大，市場參與程度較低，投融資渠道較窄，這些都影響了國土資源開發(fā)利用的順利進(jìn)行。為應(yīng)對資金方面的壓力，南海區(qū)主要開展了以下工作：

為加快推動(dòng)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，進(jìn)一步加大資金扶持力度，南海區(qū)特制定《佛山市南海區(qū)全域土地綜合整治項(xiàng)目專項(xiàng)扶持資金管理暫行規(guī)定》，文件明確統(tǒng)籌區(qū)級(jí)財(cái)政資金專項(xiàng)用于獎(jiǎng)補(bǔ)各類全域重點(diǎn)項(xiàng)目開展實(shí)施，整合安排全域土地綜合整治項(xiàng)目專項(xiàng)扶持資金，專項(xiàng)扶持資金來源于出讓土地的地價(jià)款提成、土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)及預(yù)算安排的各項(xiàng)專項(xiàng)資金。

為緩解政府財(cái)政壓力，激發(fā)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會(huì)資本等對本工作的支持作用，促進(jìn)南海區(qū)整治工作長效、高效開展，南海區(qū)制定了《佛山市南海區(qū)全域土地綜合整治市場化運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，支持商業(yè)銀行提供專業(yè)化、多元化金融服務(wù)；探索發(fā)行全域土地綜合整治專項(xiàng)債券。

鼓勵(lì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)保障房建設(shè)運(yùn)營；推動(dòng)建立健全三券交易市場機(jī)制，建立經(jīng)營性建設(shè)用地的持券（地券）準(zhǔn)用機(jī)制、拓寬房券用途；構(gòu)建生態(tài)用地修復(fù)與土地開發(fā)利用激勵(lì)機(jī)制，針對生態(tài)用地修復(fù)市場動(dòng)力不足的問題，探索建立附帶生態(tài)修復(fù)任務(wù)的建設(shè)用地使用權(quán)出讓機(jī)制；鼓勵(lì)探索社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新，支持PPP、EOD等不同運(yùn)作模式。

4.3 積極引導(dǎo)群眾參與

針對村民對全域土地綜合整治的認(rèn)知有限，參與意識(shí)不高的情況，南海區(qū)成立全域土地綜合整治宣傳發(fā)動(dòng)組，統(tǒng)籌全域土地綜合整治宣傳工作，通過廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，廣泛宣傳推進(jìn)全域土地綜合整治的重大意義，深入宣傳全域土地綜合整治的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，引導(dǎo)社會(huì)力量、市場主體和農(nóng)民群眾積極參與全域土地綜合整治，營造良好的社會(huì)輿論氛圍。

4.4 建立利益平衡機(jī)制

針對建設(shè)用地和非建設(shè)用地的利益分配不均衡、保護(hù)者和受益者缺乏良性互動(dòng)等問題，南海區(qū)建立跨鎮(zhèn)街利益平衡機(jī)制，對持續(xù)供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的中西部鎮(zhèn)街進(jìn)行補(bǔ)貼、政策傾斜，縮小二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展之間的差距，制定《佛山市南海區(qū)關(guān)于開展全域土地綜合整治促進(jìn)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》。

5 結(jié)束語

全域土地綜合整治是一項(xiàng)多方受益的舉措，一方面通過整合各類資源，保障城鄉(xiāng)用地需求，通過統(tǒng)籌開展各類土地整治項(xiàng)目，解決建設(shè)用地指標(biāo)和空間挪移及耕地占補(bǔ)平衡等，有效緩解各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的土地資源問題；另一方面通過優(yōu)化空間布局，助力振興鄉(xiāng)村，通過全域整治，實(shí)現(xiàn)耕地集中連片、農(nóng)居點(diǎn)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施提升，極大地改善農(nóng)村人居環(huán)境。