新時代背景下全域土地綜合整治思路與對策探析

周愛萍 曹明

浙江臻善科技股份有限公司 浙江 杭州 310000

全域土地綜合整治是指在符合國土空間規劃的前提下，對一定區域內（整鄉鎮或部分村莊）的土地進行全域規劃、整體設計，采取綜合措施對田水路林村城進行全要素整治、對山水林田湖草進行生態保護修復，整體推進農用地整理、建設用地整理和生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地節約集約利用的活動[1]。近幾年，隨著我國城鎮化的快速發展，很多地區出現空間布局無序化、土地利用低效化和生態質量退化等突出問題[2]。而對于這些發展中存在的問題，經過實踐證明，全域土地綜合整治可作為解決這些問題的重要手段。

1 開展全域土地綜合整治的必要性

近年來，隨著我國經濟的快速發展，自然資源越來越緊缺，生態環境也越來越嚴峻，未來土地供需矛盾將進一步凸顯，傳統粗放利用土地資源的方式將不可持續。一方面，為保障我們的糧食安全，嚴守18億畝耕地，需嚴控建設項目占用，劃定永久基本農田保護紅線，另一方面，無論是新型工業化和城鎮化的持續推進，還是接下來鄉村振興戰略的全面實施，都需要土地資源的支撐，在土地資源緊張約束的情況下，如何實現高質量發展，成為目前亟需解決的問題[3]。面對新的形勢和新的要求，需要在國土空間規劃的引領下開展全域土地綜合整治工作，一方面通過開展宜耕后備資源開發、耕地功能恢復、旱地改水田等農用地整治工作，來增加耕地數量，提高耕地質量，提升耕地連片度，促進耕地流轉，帶動農業轉型升級，助力農業現代化與規模化發展；另一方面也可以通過開展低效、零散建設用地復墾工作，產生城鄉建設用地增減掛鉤指標，來保障城鎮發展用地需求，從而促進城鄉融合發展；再者通過開展農村環境整治工作、農村生活污水治理、四好農村路建設等相關工作，改善農民居住條件與生活環境。總而言之，全域土地綜合整治是在國家高質量發展要求的背景下，對國土空間現代化治理方式的重要探索[4]。

2 全域土地綜合整治的發展歷程

2018年，為合理配置農村土地資源要素，加強農村建設用地的盤活利用，促進鄉村振興，浙江省提出了實施全域土地綜合整治與生態修復工程，其工作任務包括編制村土地利用規劃、開展農用地綜合整治、推進農村低效建設用地整治、統籌推進生態環境整治修復、建立農村土地民主管理機制。

因浙江省的全域土地綜合整治工作開展較為成功順利，實施后成效較為明顯，2019年自然資源部頒發了相關文件，要求在全國范圍內實施全域土地綜合整治試點工作，由各個省份進行試點上報，但是需要控制試點個數。

為落實上級部署的要求，廣東省、福建省、山東省、江蘇省等省積極響應國家政策，積極申請國家全域土地綜合整治試點。為進一步推進全域土地綜合整治試點工作，廣東省、浙江省提出在國家已明確的試點地區基礎上，探索開展一批省級試點。

全域土地綜合整治試點發展至今，其整治范圍與整治內容都發生了較大變化。

2.1 整治范圍擴大

2018年，在鄉村振興背景下浙江省提出開展全域土地綜合整治試點工程（簡稱全域土地綜合整治1.0），整治范圍為單個村或同個鄉鎮內若干個相連行政村。2021年，在高質量發展背景下浙江省提出開展全域土地綜合整治2.0試點，整治范圍為單個鎮或同個鄉鎮內若干個連片行政村。2022年共同富裕背景下提出全域土地綜合整治3.0試點，整治范圍為2-3個相鄰鄉鎮全部或部分相連行政村（跨鄉鎮），將整治范圍擴大到城鎮區域，打破城鄉空間限制。

2019年自然資源部組織開展國家級全域土地綜合整治試點，實施范圍包括以縣域為實施單元的試點與以鄉鎮為實施單元的試點，其中從化區作為全國唯一一個縣域土地綜合整治試點。

2021年寧波市市領導首次提出在全市開展“大起底、大整治、大提升”為主要內容的全域國土空間綜合整治構想，2022年1月自然資源部批復寧波市為全國獲批在全市域范圍開展試點的城市，同年10月，福建省泉州市獲批在全市域范圍開展全域土地綜合整治試點。

2021年廣東省提出在國家已明確的試點地區基礎上，探索開展一批省級試點。廣東省省級全域土地綜合整治試點包括以縣域為實施單元的試點，以鄉鎮為實施單元的試點2大類型，其中南海區為廣東省唯一以縣域為實施單元的全域土地綜合整治省級試點。

由此可知，全域土地綜合整治試點工作的整治范圍經歷了單個村-單個鎮-單個縣-單個市的變化，整治范圍逐步擴大。

2.2 整治內涵提升

2018年，浙江省初次提出全域土地綜合整治時，其整治任務主要為農用地整治、低效建設用地整治、生態環境整治修復三大方面。2021年，浙江省提出各地應根據當地自然人文地理狀況、鄉村歷史文化保護、產業發展等方面的整治需求，因地制宜開展低效工業用地整治、廢棄礦山整治、歷史文化村落保護、特色整治項目，豐富了整治內容，提升整治與修復水平。2022年浙江省又進一步豐富了整治的內涵，將低效工業用地和城鎮低效用地整治作為必選項納進整治范疇。

廣東省全域土地綜合整治試點工作包括農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村風貌提升、產業布局和導入等內容。同時，從化區與南海區開展的以縣域為實施單元的整治工作，寧波市與泉州市開展的以市域為實施單元的整治工作，都包括農用地整治、村莊整治、生態修復、工業用地整治、低效城鎮整治等整治內容。

3 全域土地綜合整治中存在的問題

3.1 涉及部門多、整治工作綜合成效有待增強

全域土地綜合整治為田、水、路、林、村、城、產等全要素整治，整治工作涉及政府部門各條業務線，包括自然資源和規劃局、農業農村局、水利局、生態環境局、住建局以及財政局等部門。整治工作開展過程存在資料收集難、信息溝通不暢、協調費時等問題[5]。

3.2 社會資金參與途徑不足、財政資金壓力大

全域土地綜合整治工作涉及農用地整治、低效建設用地整治、生態環境修復、特色產業發展、歷史文化保護等各個方面，整治工作需要投入大量資金，投入金額為由幾千萬乃至百億。雖然政府發文鼓勵社會資金深度參與，但是實際工作中資金投入仍以政府資金投入為主，社會資金投入較少。農用地整治與建設用地整治等項目，因涉及耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等指標收益，部分地區可使用EPC、PPP等模式，引入社會資本參與整治。對于生態環境修復，村莊環境整治等經濟收益不明顯整治內容，社會資本鮮少參與。

3.3 村集體組織作用未充分發揮、群眾參與力度小

全域土地綜合整治最開始的整治場地主要以鄉村地區為主，村集體組織作為農村土地的持有者，也是實施土地權力的主體[7]。但在實際工作中，村集體經濟組織相對被動，主要以完成上級部門布置任務為主，村集體經濟組織根據村莊內部存在的問題，主動要求開展整治的情況并不常見，在全域土地綜合整治工作中責任感不高，沒有凸顯出主體地[9]。同時，村民對整治工作了解也不多，除了村民自身利益密切相關的建設新村安置區外，像耕地功能恢復、墾造耕地、耕地質量提升等工作，村民知之甚少。

3.4 利益平衡難度大、農業與生態空間的綜合經濟效益不明顯

通過開展全域土地綜合整治來重塑農業空間、修復生態空間，是保障我國糧食安全、生態安全的重要途徑。但是生態空間的整治修復基本為財政投入為主，兩山轉換體系還未完全建立起來的階段，經濟收益并不能及時體現出來；同時開展農用地整治雖然能建設集中連片的耕地，但是土地用于農業生產的經濟收益遠低于土地用于建設開發，導致全域土地綜合整治的綜合經濟效益不明顯。

4 新時代背景下全域土地綜合整治對策

南海區地處粵港澳大灣區腹地、廣佛全域同城核心區，是改革開放的先行區。從農村、土地入手，通過激活土地要素流轉，啟動工業化、城市化進程，再用工業反哺農村，南海區走出了一條接地氣的城鄉融合發展改革路徑，為經濟發展奠定了堅實基礎[8]。

南海敢為人先地在農村集體土地上建工廠，奠定了南海民營資本雄厚的工業強區地位。如今，土地碎片化導致城鄉空間格局不成型、產業不連片，成為制約南海高質量發展的阻礙，“以土地換租金、以空間換增長”的經濟增長方式再難持續。城鄉用地失衡和農業、產業空間布局破碎等問題制約了南海區的高質量發展，亟需通過全域土地綜合整治推動土地空間格局再造、產業集群升級、生態環境修復提升，實現城鄉高質量融合發展。2022年1月，歷時23個月的謀劃，南海區正式獲批成為廣東省唯一以縣域為實施單元的省級全域土地綜合整治試點。為有效推動全域土地綜合整治工作的實施，其主要做法如下。

4.1 加強組織保障

針對全域土地綜合整治工作涉及部門多，工作內容多，層級復雜等問題，南海區成立了由南海區委書記、區長任總指揮，區委常委、副區長任副總指揮，各相關職能部門主要負責人為成員的指揮部，指揮部下設區聯合執法總隊和辦公室，對各鎮（街道）分別設掛鉤領導和工作組，辦公室下設政策審改組、整備實施組、招商引資組、推進保障組、綜合協調組和宣傳發動組六個工作小組，統一領導協調全域土地綜合整治試點工作。著力構建“政府主導、部門協同、社會參與、上下聯動”工作機制，及時解決工作開展過程中遇到的困難和問題[6]。

4.2 加大資金支持

目前，我國國土資源開發利用中，資金投入壓力較大，市場參與程度較低，投融資渠道較窄，這些都影響了國土資源開發利用的順利進行。為應對資金方面的壓力，南海區主要開展了以下工作：

為加快推動全域土地綜合整治試點項目實施，進一步加大資金扶持力度，南海區特制定《佛山市南海區全域土地綜合整治項目專項扶持資金管理暫行規定》，文件明確統籌區級財政資金專項用于獎補各類全域重點項目開展實施，整合安排全域土地綜合整治項目專項扶持資金，專項扶持資金來源于出讓土地的地價款提成、土地有償使用費、耕地開墾費及預算安排的各項專項資金。

為緩解政府財政壓力，激發開發性金融機構、政策性銀行和社會資本等對本工作的支持作用，促進南海區整治工作長效、高效開展，南海區制定了《佛山市南海區全域土地綜合整治市場化運作的指導意見》，支持商業銀行提供專業化、多元化金融服務；探索發行全域土地綜合整治專項債券。

鼓勵社會資本參與產業保障房建設運營；推動建立健全三券交易市場機制，建立經營性建設用地的持券（地券）準用機制、拓寬房券用途；構建生態用地修復與土地開發利用激勵機制，針對生態用地修復市場動力不足的問題，探索建立附帶生態修復任務的建設用地使用權出讓機制；鼓勵探索社會資本合作模式創新，支持PPP、EOD等不同運作模式。

4.3 積極引導群眾參與

針對村民對全域土地綜合整治的認知有限，參與意識不高的情況，南海區成立全域土地綜合整治宣傳發動組，統籌全域土地綜合整治宣傳工作，通過廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體，廣泛宣傳推進全域土地綜合整治的重大意義，深入宣傳全域土地綜合整治的好經驗、好做法，引導社會力量、市場主體和農民群眾積極參與全域土地綜合整治，營造良好的社會輿論氛圍。

4.4 建立利益平衡機制

針對建設用地和非建設用地的利益分配不均衡、保護者和受益者缺乏良性互動等問題，南海區建立跨鎮街利益平衡機制，對持續供給優質生態產品的中西部鎮街進行補貼、政策傾斜，縮小二三產業經濟發展和農業生態保護發展之間的差距，制定《佛山市南海區關于開展全域土地綜合整治促進區域平衡協調發展的指導意見的通知》。

5 結束語

全域土地綜合整治是一項多方受益的舉措，一方面通過整合各類資源，保障城鄉用地需求，通過統籌開展各類土地整治項目，解決建設用地指標和空間挪移及耕地占補平衡等，有效緩解各地統籌城鄉發展面臨的土地資源問題；另一方面通過優化空間布局，助力振興鄉村，通過全域整治，實現耕地集中連片、農居點集聚、基礎設施提升，極大地改善農村人居環境。