分析國土空間規劃下城鄉融合發展

李媚

廣西壯族自治區國土測繪院 廣西 南寧 530022

黨和政府高度重視我國國土空間規劃情況，從政策制度、資金資源等多方面入手，為國土空間規劃提供了大力支持，它的出現解決了傳統國土規劃、城鄉規劃中存在的多處治理問題，為城鄉融合發展、鄉村振興提供了有力支持。但是與此同時也必須要看到，由于起步時間比較晚等問題的影響，國土空間規劃背景下的城鄉融合發展效果目前仍然不能盡如人意，只有對本課題進行分析，才能在確定發展目標的基礎上，保證城鄉融合發展的最終水平。

1 國土空間規劃背景下的城鄉融合發展目標

在新的時代背景下，采取措施推動城鄉融合發展已經成為各方面工作的重中之重，尤其是在國土空間規劃過程中，更是需要理順城鄉融合發展的目標，以便于尋找更加行之有效的舉措。具體來說，國土空間規劃背景下的城鄉融合發展目標包括:第一，優質的生態空間。生態空間指的是確保城鄉地區生態系統穩定、安全的區域，直接影響著城市地區和鄉村地區的發展質量和生態文明建設情況，在生態空間不穩定、存在問題的情況下，該區域的自然環境保護與生態文明建設水平都將會大打折扣。從其敏感度的角度來劃分，生態空間可以分為生態調節空間和生態容納空間，其中生態容納空間的生態敏感度更高、生態更加脆弱，稍有不慎就可能出現生態破壞問題，而生態調節空間則具有一定的調節能力，較生態容納空間更加穩定。在城市地區，生態空間主要包括公園綠地、自然林地、景觀綠帶、生態廊道等，在推動城鄉融合發展的過程中，打造優質的城鄉生態空間、避免生態空間被占用等問題，是最主要的工作目標，在日常工作中，應以推動生態高質量發展、促進生態零風險發展和倡導生態公正消費為價值導向，真正建成城鄉一體化的生態空間與和諧的生態空間格局。比如某地級市擁有十分豐富的石油資源和煤炭資源等礦產資源，除此之外還擁有豐富的巖鹽、石灰巖、石膏礦產，水平石油總量達5.6億噸，天然氣儲量485億立方米，在國土空間規劃、推動城鄉融合發展的過程中，著手進行新能源建設，市域內“西氣東輸”工程長度達75.5公里，每年可輸氣6.39億立方米，現有發電機容量高達600萬千瓦，從而在生態空間規劃方面取得了比較可觀的成果。第二，高效的生產空間。所謂的生產空間指的是人們在進行社會生產、社會服務的過程中所需要的地理空間，它能夠為人們創造物質產品、精神文化產品提供穩定支持，在進行國土空間規劃、推動城鄉融合發展的過程中，對生產空間進行合理安排，具有一定的必要性。具體來說，要以高效為城鄉生產空間規劃目標并有效開展后續工作，保證土地資源等能夠得到最大化的應用。比如要加強城鄉過渡區域的產業鏈建設，同時打造符合本區域實際情況的生產空間，同時還需要在農業生產區域推廣現代化設備和技術，以現代化技術推動農業生產高效發展；再比如，在城市地區生產空間規劃中，應著重考慮非農業從業人員與農業從業人員之比、非農產業與農業產業的產值比等問題，并以此為基礎做出最佳規劃。第三，宜居的生活空間。生活空間指的是居民點分布的區域，具有為人們提供居住、消費、出行、休閑娛樂等生活需求的功能，目前我國的城鄉生活空間建設水平還有一定的差異，城市地區的生活空間相對更加有序優質，鄉村地區的生活空間建設有待進一步優化。近年來，城鄉社會生活空間建設情況成為人們關注的重點話題之一，通過對生活空間的妥善規劃，為人民群眾提供優質生活環境、便捷生活服務，是未來城鄉融合發展的必然選擇。特別需要提到的是，我國的城市化速度非常快，城鄉生活空間在短時間內完成了接觸融合，這讓成長空間形態發生了變化，這與國土空間規劃背景下的城鄉融合發展初衷不符。因此在今后推動城鄉融合的過程中，務必要對城鎮與鄉村的個體形態進行保留，不能按照城鎮標準改變鄉村地區的生活空間[1]。

2 國土空間規劃背景下的城鄉融合發展策略

黨和政府對國土空間規劃工作十分重視，出臺了一系列具有參考價值的指導意見和工作要求，比如《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，就是比較具有代表性的文件之一，其中提出的“五級三類四體系”空間規劃體系，為國土空間規劃背景下的城鄉融合發展指明了方向。具體來說，國土空間規劃背景下的城鄉融合發展策略主要包括:

2.1 優化城鄉土地規劃

第一，應著手構建城鄉空間公平正義。國土空間規劃背景下的城鄉融合發展，要求打破城鄉之間存在的制度壁壘，從城鄉地區的市場管理、土地交易、戶籍管理等方面入手，保證社會的公平正義。從現階段的實際情況來看，僅僅依靠市場機制進行調節，導致城鄉空間規劃及發展出現了一定的傾斜，資源配置大多數便利于城市發展，而農村地區則很難取得同等發展機遇，盡快調整市場機制、保證資源要素公平流動就顯得尤為重要。另外，城鄉政策不統一的問題依舊存在，導致重要資源無法公平配置，特別是在城鄉融合度比較低的鄉村地區，要素流動的不均衡性十分明顯，只有通過政策扶持、財政補貼等方法，為鄉村地區提供支持與幫助，才能解決這一問題。同時，應著重考慮城鄉融合度不高區域的土地資源問題，對融合度比較低的鄉村地區進行土地制度調整，改革現有的鄉村土地、耕地承包經營、宅基地等方面的制度與規定，讓鄉村“三權”分置制度真正落到實處，也是未來推動城鄉融合發展的必然選擇，是保證農民土地權益的必然選擇。最后，為確保城鄉空間公平正義，還需要充分考慮到人口轉移情況下，城鄉區域居民在住房、教育、醫療等方面的不同等問題，對現有的戶籍制度進行調整，放寬各市縣城鎮落戶政策，保證人口要素能夠實現自由流動。第二，要合理布局城鄉用地空間。根據實際工作經驗來看，我國大部分地區的城鄉用地問題都可以從兩方面理解：①在傳統城鎮化模式下，城市地區的增量發展十分明顯，其空間擴張速度非常快、占用了一部分鄉村空間，這導致鄉村地區、城郊結合地區的土地空間大幅度壓縮。②在城市化不斷推進的過程中，大批量的農村人口進入城市地區居住生活，其原有的房產宅基地空置、新建宅基地不斷增加，這導致鄉村地區建設用地不斷增加，人均用地額度遠超正常超準，給城鄉土地資源集約化利用帶來了挑戰。在這種情況下，為了盡快推動國土空間規劃背景下的城鄉融合發展，必須要重新調整城鄉建設用地空間管理辦法，使城鄉空間得到集約利用[2]。具體來說，可以從以下方面采取措施：①要盡快對城市地區進行土地整治，保證城市地區土地資源得到最大化利用，對現存的閑置地、廢棄宅基地、廢棄工廠、養殖場以及違法占用的土地等進行調查整合，從而保證空間利用率。同時還需要對鄉村地區進行土地整治，充分考慮農民訴求和權益，對農村閑置宅基地等進行整理并將其重新安排，作為耕地、林地或草地、建設用地等進行使用，在這個過程中，需要嚴格遵守不同國土空間規劃的要求，在不損害農民利益的基礎上完成農村地區土地整治工作，優化農村地區生產生活條件。特別需要提到的是，為確保城鄉融合發展水平，在國有用地獲批用于城鎮建設開發的情況下，應將產生的土地收益最大化反哺鄉村，為推動農業發展、改善農民生活提供有力支持。②要實行城鄉用地增減掛鉤，存量發展。為實現國土空間規劃背景下的城鄉融合發展目標，必須要對城鄉地區不同用地的用量進行調查，并以此為基礎確定城鎮增長邊界，達到避免城鎮無序擴張的效果，同時還需要對農村地區的宅基地申辦進行嚴格控制，不能將耕地、林地等土地空間更改為宅基地。另外，要盡快建成和推廣城鄉用地增減掛鉤政策，對轄區內不同城鄉區域的建設用地指標進行均衡分配，在保證城鎮地區能夠穩定發展的過程中，避免村莊空心化和粗放外延現象，確保國土空間規劃背景下的城鄉融合發展水平[3]。

2.2 協調配置城鄉資源

在國土空間規劃背景下，推動城鄉融合發展已成必然選擇，想要達到這一發展目標，就必須要城鄉資源配置方面入手，解決傳統資源配置存在的業務，實現城鄉資源公平分配、協同應用。具體來說，可以從城鄉產業協作、城鄉就業服務等方面入手，盡快推動農村地區產業發展，對目前存在的城鄉融合度較低的問題進行理順，明確城鄉不均衡發展的成因，同時以國土空間規劃為基礎，對城鄉地區產業空間布局進行優化，引導城鄉地區產業協作發展。另外，還需要根據本地區城鄉區域資源空間分布情況，確定最佳的城鄉產業協作體系，推動中心城市朝著現代貿易、商業金融、文化教育等高新技術產業和服務業發展，從而通過城市地區的經濟發展和技術創新等，帶動周邊鄉村地區進步，引導勞動密集型工業生產區向重點鎮或下一層次城市進行轉移，保證中心城區能夠擁有足夠的空間進行產業轉型。另外，次級中心城市應發揮應有的作用，為農村地區與中心城市協同發展提供紐帶和渠道，保證資源要素得以順利流動，保證本地區產業競爭力。同時，應優化農村地區的產業發展模式，以建設現代化農業為出發點，協同相關二三產業發展。在資源承載力、鄉村地區旅游資源發達的情況下，根據實際情況推動二三產業進步，結合不同鄉村地區的實際情況推動特色化發展，避免鄉村地區同質化問題，讓優勢資源得到妥善高效利用[4]。

2.3 優化基礎設施服務

第一，完善城鄉交通網絡。盡快推動城鄉地區之間的交通發展，是保證各類要素有序流動的必然選擇，目前許多地區都存在交通網絡不均衡的問題，這影響了城鄉融合發展的效果，在今后的發展中，有必要從城鄉干線交通、城鄉集散樞紐等方面分別入手優化交通網絡。盡快推動公共交通為主、其他交通方式共同發展的城鄉交通運營模式，保證城鄉地區的交通網絡更加通暢、交通節點更加便利，為城鄉地區的居民提供平等的交通服務。另外，應根據不同地區的實際情況確定有針對性的對內交通和對外交通系統方案，對本地區的交通節點進行連通，讓中心城市、次級城市、中心鄉鎮和村莊質量形成交通網絡，讓城鄉地區的交通運輸能力得到提升，是推動各類要素在城鄉之間有序流動的有效措施。同時，務必要盡快提升城市地區交通運輸樞紐建設，提升客運、貨運能力，使城市成為各類要素停留、轉換、匯集的中心點，在便利交通網的支持下，提升城鄉之間交通的便利性，給要素流動創造優質條件。第二，務必要提高設施服務水平。在過去的一段時間內，我國用于農村地區發展的財政投入并不高，這在一定程度上拉開了城鄉基礎設施建設水平，在市場經濟不斷取得新發展、人民群眾生活質量日益提升的今天，農村地區現有基礎設施已經嚴重影響了農村居民的生活體驗，特別是在引導規劃不到位的情況下，農村地區與城市地區的建設水平始終無法統一，這與國土空間規劃背景下的城鄉融合發展目標相違背。為了解決這個問題，可從以下幾方面分別入手：①加快鄉村地區基礎設施建設，形成城市—鄉鎮—村莊的建設標準體系，對鄉村地區醫療文衛、養老、交通、供水、電力等基礎設施進行優化，保證各項公共服務能夠有序覆蓋，為農村居民提供多級配合的設施服務，快速補齊農村地區在基礎設施和公共服務方面的不足。②要盡快優化服務保障，促進城鄉地區協同發展。以以人為本、城鄉融合等理念為基礎，對鄉村地區的教育事業、醫療衛生事業、養老保障體系等進行強化和完善，在保證基礎設施建設質量的基礎上，對各項公共服務的軟條件進行優化，通過加強監督管理的方式，確保城鄉公共服務等值化發展。

2.4 推動綠色生態發展

生態空間同樣是國土空間規劃的重要對象之一，在推動城鄉融合發展的過程中，秉持著可持續發展理念對生態空間進行優化，具有一定的現實意義。具體來說，要從國土空間適應能力、資源承載力評價入手，充分發揮地理信息化系統的積極作用，借助各種先進的技術手段，對城鄉地區的地形地貌、水文條件、生活環境敏感性等進行調查和分析，明確生態功能區、生態保護紅線等，通過行之有效的方式實現空間管制。另外，還需要結合生態空間的實際條件，確定不同的管制措施，比如在生態敏感區，更是需要嚴格遵守有關法律法規和制度要求，禁止進行人類活動，而在生態較為敏感的區域，可以在符合特定條件的情況下進行一定活動，在生態空間破壞比較嚴重的區域，需要通過各種生態修復措施對其進行處理。同時，要盡快從整治污染問題入手，對城市地區、農村地區的生產制造企業進行嚴格管控，對存在嚴重污染問題的企業應進行嚴肅處理，要求其停業整改，符合標準后方可恢復生產，同時還需要采取措施引導技術性企業進行創新、高污染企業進行轉型，推動城鄉地區生態空間保護工作進步。針對農村地區普遍存在的堆放垃圾、燃燒秸稈等環境污染行為，也需要采取措施進行監管和處理，通過加大財政投入力度等方式為農村生態空間保護提供支持，著重處理農村地區水污染、大氣污染等問題，為提升國土空間規劃背景下的城鄉融合發展水平做出努力。

3 結束語

在新的時代背景下，優化國土空間規劃、推動城鄉融合發展已經成為各地區發展的主要任務，為了成功構建優質的生態空間、高效的生產空間以及宜居的生活空間，各地區有關部門必須要結合實際情況，對國土空間規劃背景下的城鄉融合發展措施進行積極探索。除了文中提到的優化城鄉土地規劃、協調配置城鄉資源、優化基礎設施服務、推動綠色生態發展之外，還需要根據工作實際需求，不斷探索更有效的措施。